Sentencia Administrativo Nº 158/2015, Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 616/2010 de 10 de Marzo de 2015

Encabezamiento

T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD

PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA: 00158/2015

SENTENCIA

Nº 158

En la ciudad de Palma de Mallorca a 10de marzode dos mil quince.

ILMOS. SRS.

PRESIDENTE

D. Gabriel Fiol Gomila

MAGISTRADOS

D. Pablo Delfont Maza

Dª Carmen Frigola Castillón

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de les Illes Balears los autos Nº 616 de 2010, seguidos entre partes; como demandante, Iberdrola Inmobiliaria, SAU, representada por la Procuradora Sra. Alemany, y asistida por el Letrado Sr. Socias; como Administración demandada, el Consell Insular de Mallorca, representado por la Procuradora Sra. Vidal, y asistido por el Letrado Sr. Barceló; y como codemandado, el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, representado por la Procuradora Sra. Cuart, y asistido por el Letrado Municipal.

El objeto del recurso el acuerdo del Consell Executiu, adoptado en sesión celebrada el 1 de septiembre de 2010, por el que se inadmitía y, de forma subsidiaria, se desestimaba, el recurso de alzada presentado contra el acuerdo de la CIOTUPH, adoptado en sesión celebrada el 29 de enero de 2010, por el que se informaba favorablemente la propuesta de modificación puntual de del PGOU de Palma de Mallorca relativa a la recalificación de unas terrenos de suelo rústico como sistema integral de equipamiento comunitario docente SGEC/DO-P 84-04-P, en el Camí de Muntanya de Son Ferriol.

La cuantía del recurso se ha fijado como indeterminada.

Se ha seguido la tramitación correspondiente al procedimiento ordinario.

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. Pablo Delfont Maza, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-El recurso fue interpuesto el 9 de noviembre de 2010, dándose el traslado procesal adecuado y reclamándose el expediente administrativo.

SEGUNDO.- La demanda se formalizó en plazo legal, solicitando la estimación del recurso, la declaración de nulidad de los acuerdos recurridos y la imposición de las costas del juicio. Interesaba el recibimiento del juicio a prueba.

TERCERO.- El Consell Insular de Mallorca contestó a la demanda en plazo legal, solicitando la inadmisión del recurso por dirigirse contra un acto de trámite -informe previsto en la DA 3ª de la Ley CAIB 14/2000 , derogada por la DD del Decreto ley 2/2012, de medidas urgentes para la ordenación urbanística sostenible- o la desestimación del recurso, con imposición de las costas. Se oponía al recibimiento del juicio a prueba solicitado por la parte demandante.

CUARTO.- El Ayuntamiento contestó a la demanda en plazo legal, solicitando la desestimación del recurso, con imposición de las costas. Se oponía al recibimiento del juicio a prueba solicitado por la parte demandante. En esa demanda aparece lo que se denomina 'preliminar', en el que se solicita la inadmisión del recurso por dirigirse contra '....un informe que en ningún momento puede ser considerado acto definitivo ni de trámite...'

QUINTO.-Se acordó recibir el juicio a prueba, admitiéndose la documental y testifical propuesta que fue llevada a la práctica con el resultado que figura en los autos.

SEXTO.- Se acordó que las partes formularan conclusiones, verificándolo por su orden e insistiendo todas en sus anteriores pretensiones.

SÉPTIMO.-Declarada conclusa la discusión escrita, se ordenó traer los autos a la vista con citación de las partes para sentencia, señalándose para votación y fallo el día 10de marzode 2015

Fundamentos

PRIMERO.-Hemos descrito en el encabezamiento cual es el acuerdo administrativo contra el que se dirige el presente recurso contencioso.

Se trata del acuerdo del Consell Executiu de la Administración ahora demandada, Consell Insular de Mallorca, adoptado en sesión celebrada el 1 de septiembre de 2010, por el que se inadmitía y, de forma subsidiaria, se desestimaba, el recurso de alzada presentado por la ahora demandante, Iberdrola Inmobiliaria, SAU, contra el acuerdo de la CIOTUPH, adoptado en sesión celebrada el 29 de enero de 2010, por el que se informaba favorablemente la propuesta municipal de modificación puntual del PGOU de Palma de Mallorca, relativa a la recalificación de unas terrenos de suelo rústico como sistema integral de equipamiento comunitario docente SGEC/DO-P 84-04-P, en el Camí de Muntanya de Son Ferriol.

El presente contencioso se interpuso el 9 de noviembre de 2010.

La demanda se formalizó el 27 de febrero de 2012, engriéndose ahí, en lo que ha de importar, que el acuerdo de la CIOTUPH, adoptado en sesión celebrada el 29 de enero de 2010, por el que se informaba favorablemente la propuesta de modificación puntual de del PGOU de Palma de Mallorca relativa a la recalificación de unas terrenos de suelo rústico como sistema integral de equipamiento comunitario docente SGEC/DO-P 84-04-P, en el Camí de Muntanya de Son Ferriol, era impugnable separadamente por cuanto que:

1.-El acuerdo de la CIOTPH era un acto de trámite que ponía fin a una fase autónoma del procedimiento administrativo porque informaba la actuación municipal al amparo de lo previsto en la Ley CAIB 14/2000, de Ordenación Territorial.

2.-Incurría en diversos vicios de nulidad radical la propuesta de modificación que había sido informada favorablemente por el acuerdo de la CIOTUPH que se recurría.

El 10 de octubre de 2012 la demandante solicitó la suspensión de la tramitación del presente recurso contencioso-administrativo aduciendo que esperaba obtener la satisfacción extraprocesal de las pretensiones de la demanda, que recordamos que eran la estimación del recurso, la declaración de nulidad de los acuerdos recurridos y la imposición de las costas del juicio.

Por providencia de 21 de noviembre de 2012 se acordó la suspensión durante un periodo de dos meses, pero ese periodo transcurrió, no constaba que hubiera acuerdo y la demandante tampoco interesó la prosecución del procedimiento, con lo que por providencia de 29 de mayo de 2013 se le otorgó plazo para que se manifestara al respecto. Pues bien, el 4 de junio de 2013 lo que manifestó la demandante era que quería que el proceso permaneciera suspendido, solicitando así lo mismo que el 10 de octubre de 2012, es decir, la suspensión del proceso por cuanto que aseguraba que seguía esperando obtener la satisfacción extraprocesal.

Por providencia de 17 de julio de 2013 se acordó suspender el proceso durante un plazo de seis meses, pero ese periodo también transcurrió sin que tampoco constase que se hubiera alcanzado acuerdo y la demandante, al igual que en la ocasión anterior, tampoco solicitó la prosecución del procedimiento, con lo que por providencia de 15 de abril de 2014 la Sala le volvió a otorgar plazo para que se manifestara al respecto. Pues bien, el 28 de abril de 2014 lo que manifestó la demandante fue que '.... el presente asunto sigue en el mismo estado....', con lo que volvió a solicitar la suspensión.

Por providencia de 13 de mayo de 2014 el proceso se suspendió por tercera vez, ahora hasta el 15 de junio de 2014, advirtiéndose que el procedimiento continuaría después su curso.

Por providencia de 19 de junio de 2014, no habiéndose manifestado nada por la demandante ni por las restantes partes, la Sala acordó la continuación del procedimiento.

Como ya hemos visto, la Administración demandada ha solicitado en el suplico de su contestación a la demanda, en primer lugar, que el recurso contencioso-administrativo se declare inadmisible por haberse dirigido contra el acto que inadmitió el recurso de alzada por dirigirse contra un acto de trámite.

La parte codemandada, Ayuntamiento de Palma de Mallorca, también ha solicitado en su contestación a la demanda la inadmisión del recurso contenciosos-administrativo por dirigirse contra un acto de trámite, pero no lo ha solicitado donde debía, es decir, en el suplico de esa contestación a la demanda, sino que esa solicitud la formula el Letrado Municipal a su manera, en concreto en lo que denomina 'preliminar', justo antes de comenzar la relación de hechos de esa contestación a la demanda.

SEGUNDO.-El objeto del recurso contencioso-administrativo, como es sabido, son las pretensiones del demandante.

En efecto, si bien técnicamente el recurso contencioso-administrativo se interpone contra un acto expreso o presunto o un reglamento, el objeto real del proceso son las pretensiones del recurrente, tal como se desprende del principio de tutela judicial efectiva de los derechos e intereses legítimos previsto en el artículo 24 de la Constitución .

Por consiguiente, ha cesado la interpretación del denominado carácter revisor de la jurisdicción contencioso-administrativa, que consideraba el recurso contencioso-administrativo como la simple revisión del acto previamente dictado por la Administración. Ya no se trata, pues, de un proceso al acto, sino de controlar la actividad o inactividad administrativa sobre la base de las pretensiones del recurrente.

De ahí que la Ley 29/1998 diferencie perfectamente al regular el objeto del recurso contencioso-administrativo la actividad administrativa impugnable de las pretensiones de las partes.

El recurso contencioso-administrativo es, pues, el cauce procesal para plantear ante la Sala las correspondientes pretensiones en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo y las disposiciones reglamentarias - artículo 1.1 de la Ley 29/1998 -.

Dejando ahora a un lado las disposiciones reglamentarias, cabe recordar que bajo la expresión 'actuaciones' se comprenden los actos administrativos -expresos y presuntos-, los supuestos de inactividad administrativa y la denominada vía de hecho - artículos 25 a 30 de la Ley 29/1998 ,referidos precisamente a la 'actividad administrativa impugnable'-.

Normalmente, el objeto del recurso contencioso-administrativo son actos administrativos expresos y definitivos que ponen fin a la vía administrativa, así como los supuestos de silencio positivo y negativo. Pero también los actos administrativos de trámite son susceptibles de recurso cuando vienen a decidir directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, o producen indefensión o un perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos - artículo 25.1 de la Ley 29/1998 -.

Los actos de trámite, como sostiene la entidad demandante, Iberdrola Inmobiliaria, SAU, son impugnables cuando se alegan causas de nulidad de pleno derecho, pero cuando se alegan causas de nulidad de pleno independientes del resultado final del procedimiento, es decir, causas de nulidad de pleno derecho que no se refieren al fondo de lo debatido sino a requisitos de forma para cuyo enjuiciamiento no es necesario entrar en el estudio de la regularidad material del acto.

En el presente caso, las causas de nulidad de pleno derecho que se invocan en la demanda no se refieren al acto originario que se impugna, es decir, al acto de la Administración ahora demandada -informe de la CIOTUPH- que actuaba en el papel de autoridad urbanística autonómica, sino que esas causas de nulidad que se señalan en la demanda se refieren a un acto proveniente de otra Administración, en concreto a la propuesta de modificación del PGOU formulada por la Administración municipal, que fue sobre la que ese informe de la CIOTUPH versó.

Los vicios de forma que acarrearían la nulidad del acto de trámite de la CIOTUPH serían, por ejemplo, la incompetencia de la CIOTUPH, la defectuosa composición de la CIOTUPH o la falta total y absoluta de los tramites legalmente establecidos para que la CIOTUPH hubiera informado, es decir, se trataría así de causas de nulidad ya producidas y para cuyo examen no fuera necesario estudiar el contenido sustantivo del acuerdo de la CIOTUPH, más allá de lo necesario para averiguar su naturaleza y su caracterización.

Sin embargo, como venimos diciendo, la demandante lo que aduce es que el acuerdo de la CIOTUPH ha informado sobre una propuesta en la que, a juicio de la misma demandante, es donde acaso se alojan diversos vicios de nulidad radical.

Además, el acuerdo de la CIOTUPH ni ha ocasionado experiencia de indefensión a Iberdrola Inmobiliaria, SAU, ni tampoco ese acuerdo de la CIOTUPH implicaba la terminación del procedimiento de modificación del PGOU de Palma de Mallorca, cuya aprobación definitiva correspondería a la propia Administración demandada, tal como resulta de lo dispuesto en el artículo 132 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico -Decreto 2159/1978, de 23 de junio -.

Como es natural, no es posible enjuiciar anticipadamente lo que ni siquiera se sabe si va a ser decidido en el acto final. E incluso en este caso ocurre no ya que no se sepa si la modificación municipal propuesta se aprobaría finalmente o no, sino que ni siquiera es esa propuesta el objeto del contencioso pese a que el informe de la CIOTUPH sí que verse sobre ella.

El informe en cuestión fue emitido por la Administración ahora demandada el 29 de enero de 2010 al amparo de lo entonces previsto en la Disposición Adicional Tercera de la Ley CAIB 14/2000 -derogada ya por la Disposición Derogatoria del Decreto Ley CAIB 2/2012, de medidas urgentes de ordenación urbanística sostenible-. Por lo tanto, ese informe no tuvo por objeto el control en todos sus aspectos de la propuesta municipal sino que se extendía -y limitaba- a los efectos entonces contemplados en la Disposición Adicional Tercera de la Ley CAIB 14/2000 . Y, siendo así, ese informe no cumplía el papel que la demandante le ha venido atribuyendo, es decir, ni el papel de clausura de un procedimiento autónomo ni el de único filtro para que la propuesta municipal de modificación del PGOU de Palma de Mallorca se hiciera realidad.

La Disposición Adicional Tercera de la Ley CAIB 14/2000 establecía lo siguiente:

'1.-Laformulación, revisión o modificación de los instrumentos de planeamiento general sólo se pueden aprobar cuando se adapten a las determinaciones de los instrumentos de ordenación territorial regulados en esta ley.

2.-No obstantelo que se establece en el apartado anterior, se pueden aprobar las modificaciones del planeamiento urbanístico general que tengan como objeto exclusivo alguna de las finalidades expresadas a continuación:

a).-Disminución de coeficientes de edificabilidad o de porcentajes de ocupación de las edificaciones.

b).-Disminución de la altura máxima de las edificaciones.

c).-Cambio de usos plurifamiliares a unifamiliares.

d).-Aumento de la superficie, o reajuste por razones funcionales, de zonas de equipamiento, espacios libres públicos o infraestructuras.

e).-Aumento de la superficie de la parcela mínima para poder construir o implantar un uso urbanístico.

f).-Implantación deusos industriales o de servicios.

g).-Cambios de la clasificación de suelo urbano, urbanizable o apto para la urbanización con la finalidad de reconvertirlos en suelo rústico.

h).-Implementación o extensión de medidas de protección del medio ambiente, del suelo rústico o de los bienes integrantes del patrimonio histórico.

i).-Desarrollo urbanístico del Plan de Reconversión Turística de la Playa de Palma y de las otras zonas turísticas que puedan ser aprobados por las instituciones competentes.

En los casos previstos en las letras d) y f), la aprobación inicial de la modificación requerirá previamente el informe favorable del consejo insularcorrespondiente.

3.-No obstante lo dispuesto en el punto 1 de esta disposición adicional, se pueden aprobar formulaciones, revisiones o modificaciones de instrumentos de planeamiento urbanístico general que no se adapten a las determinaciones de la legislación urbanística aplicable o a los instrumentos de ordenación territorial regulados en esta ley, siempre que la entrada en vigor de estas determinaciones sea posterior a la finalización del plazo de información pública realizado en los procedimientos relativos a las citadas formulaciones, revisiones o modificaciones.'

El informe que constituye el acuerdo originario del presente contencioso se ceñiría, pues, como ya hemos indicado anteriormente, a si la modificación del PGOU de Palma de Mallorca sin adaptarse a la Ley CAIB 14/2000 tenía realmente por objeto las finalidades previstas en los apartados d ) y f) de la Disposición Adicional Tercera de la Ley CAIB 14/2000 , pendiendo todavía la aprobación definitiva de esa modificación a la propia Administración demandada, tal como resulta de lo dispuesto en el artículo 132 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico -Decreto 2159/1978, de 23 de junio -, lo que por sí solo ya revela que el informe del que tratamos, en realidad, no era determinante del resultado de la tramitación municipal de la modificación puntual que, en cualquier caso, tendría que ser aprobada definitivamente por la misma Administración autora de ese informe, esto es, por la aquí Administración demandada.

Los actos de trámite son aquellos que tienen un contenido como el del caso, es decir, desprovisto de todo carácter decisorio, con lo que no inciden ni directa ni indirectamente sobre la situación jurídica de particulares afectados.

Es por eso que la inimpugnabilidad del acto de trámite no puede afirmarse a priori y genéricamente en abstracto sino atendiendo a los fines que cumple ese concreto acto de trámite y los efectos que desencadena, que son, como recordaba la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1999 ,los que muestran la verdadero sentido del acto del acto de trámite, esto es, si es un acto interlocutorio o es una resolución que pone fin a una fase del procedimiento administrativo autónoma respecto a otra posterior a la que predetermina en una parte sustancial de su contenido y alcance, afectando al propio tiempo intereses y derechos legítimos.

Pues bien, en este caso, derogada la norma en cuya virtud se emitió el informe que constituye el acuerdo administrativo originario del presente recurso contencioso-administrativo ya antes de que la ahora demandante comenzase el 10 de octubre de 2012 a solicitar a la Sala la suspensión del curso del proceso, e independientemente de si acaso pudiera tratarse de supuesto de satisfacción extraprocesal debida precisamente a la derogación de la Disposición Adicional Tercera de la Ley CAIB 14/2000 , a lo que se ha referido la Administración demandada en su contestación a la demanda, en concreto invocando al respecto el artículo 22.1 de la Ley 1/2000 , pero sin mencionar ya por qué no se hace lo mismo con el artículo 76.1 de la Ley 29/1998 , al fin, lo que ha de tenerse en cuenta aquí es precisamente que el acuerdo originario del presente contencioso es un acto de trámite y ello en tanto que ni determinaba el resultado de la modificación del PGOU promovida en sede municipal ni tampoco impedía su curso hasta que sobre esa modificación hubiera de adoptarse una resolución definitiva, que, como venimos insistiendo, habría de ser adoptada también por la propia Administración autora del informe aquí impugnado, con lo que ha de concluirse que ese informe de la CIOTUPH era, pues, un acto de trámite inimpugnable, con lo que, en definitiva, es, pues, conforme a Derecho la resolución administrativa que ha inadmitido el recurso de alzada promovido y que constituye el objeto directo del presente recurso contencioso-administrativo, del que el informe de la CIOTUPH vendría a ser el acto originario del mismo.

En consecuencia, debe desestimarse la solicitud de las demandadas para que el presente recurso contencioso-administrativo sea declarado inadmisible puesto que su objeto directo es la resolución administrativa que ha inadmitido el recurso de alzada contra el informe de la CIOTUPH, con lo que, en lugar de atender a ese acto originario que puede hacer pensar que concurre la causa legal de inadmisión prevista en el artículo 69.c de la Ley 29/1998 , en relación con el artículo 25 de la misma, a lo que atendemos es al acto que ha inadmitido el recurso de alzada contra aquel.

Llegados a este punto, cumple la desestimación del recurso.

TERCERO.-Conforme a lo previsto en el artículo 139.1. de la Ley 29/1998 , en la redacción anterior a la dada por la Ley 37/2011, no procede imponer las costas del juicio al no concurrir méritos para ello.

En atención a lo expuesto:

Fallo

PRIMERO.- Desestimamos las solicitudes de que el recurso sea declarado inadmisible.

SEGUNDO.-Desestimamos el recurso y declaramos ser conforme a Derecho el acuerdo del Consell Executiu, adoptado en sesión celebrada el 1 de septiembre de 2010, por el que se inadmitía el recurso de alzada presentado contra el acuerdo de la CIOTUPH, adoptado en sesión celebrada el 29 de enero de 2010.

TERCERO.-Sin costas.

Contra esta sentencia no cabe recurso ordinario.

Así por esta nuestra sentencia, de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada que ha sido la anterior sentencia por el Magistrado de esta Sala Ilmo. Sr. D. Pablo Delfont Maza, que ha sido Ponente en este trámite de Audiencia Pública, doy fe. El Secretario, rubricado.