Sentencia Administrativo Nº 1589/2009, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 334/2007 de 14 de Noviembre de 2009

Encabezamiento

T.S.J.C.V.

Sala Contencioso Administrativo

Sección Primera

Asunto nº "01/334/2007"

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

En la Ciudad de Valencia, catorce de noviembre del dos mil nueve.

VISTO por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta:

Presidente:

Ilmo. Sr. D. Edilberto Narbón Láinez.

Magistrados Ilmos. Srs:

D. Francisco J. Sospedra Navas.

Dña. Desamparados Iruela Jiménez.

D. José Luis Piquer Torromé.

SENTENCIA NUM: 1589

En el recurso contencioso administrativo num. 334/2007, interpuesto por La Federación de Ecologistas en Acción del P.V. y la Sociedad Española de Agricultura Ecológica, representadas por el Procurador D. Enrique Miñana Sendra, contra el acuerdo del Ayuntamientote Alboraya de fecha 30 de noviembre de 2006 por el que se desestima la petición de la Federación de Ecologistas en Acción del P.V., no iniciando la revisión de oficio de los planes de reforma interior de la Playa de la Patacona de 1997 y 2004, así como de los actos administrativos que la desarrollan.

Habiendo sido parte en autos como Administración demandada, el Ayuntamiento de Alboraya, representado por la Procuradora de los Tribunales doña Asunción García de la Cuadra Rubio y la entidad mercantil Inmobiliaria Lasho, S.A., representado por la Procuradora de los Tribunales doña Purificación Giner López, siendo designado como Magistrado ponente (P.R.) el Ilmo. Sr. D. José Luis Piquer Torromé.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia estimando la demanda por no ser conforme a derecho la resolución administrativa impugnada, y en consecuencia declarando que se retrotraigan las actuaciones al momento que se encontraban al dictarse el acto impugnado y con reconocimiento y declaración del Derecho de los recurrentes a poder probar y alegar en la instrucción del expediente de de revisión de actos y disposiciones nulos.

SEGUNDO.- La representación de las partes demandadas contestaron a la demanda, mediante escrito en el que solicitaron se dictara Sentencia por la que se confirmase la Resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba se practicó la propuesta por las partes que resultó admitida y se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite prevenido en el art. 62 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, y cumplido dicho trámite quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día trece de noviembre de dos mil nueve.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- En el presente proceso la parte demandante interpone recurso contencioso administrativo frente al acuerdo del Ayuntamientote Alboraya de fecha 30 de noviembre de 2006 por el que se desestima la petición de la Federación de Ecologistas en Acción del P.V., no iniciando la revisión de oficio de los planes de reforma interior de la Playa de la Patacona de 1997 y 2004, así como de los actos Administrativos que la desarrollan.

La entidad recurrente solicitó , al amparo del artículo 102 de la Ley 30/1992, modificada por la Ley 4/1999 , la revisión de las siguientes Disposiciones Generales interesando se declarara la nulidad de :

Plan de Reforma Interior "Playa Patacona" aprobado el 16.12.1997.

P.A.l. "Playa Patacona" aprobado el 28.05.1999.

Ordenanza de usos terciarios en la zona "B" del P.R.l. "Playa Patacona" aprobada el 28.05.1999.

Las modificaciones de los tres instrumentos anteriores aprobadas el 29.07.2004.

La reparcelación forzosa del polígono 11 Playa Patacona aprobado el 31.10.2002, y de las licencias de obra otorgadas en dicho polígono y la licencia de primera ocupación del edificio construido en la parcela E del referido polígono.

El Pleno del Ayuntamiento de Alborada en sesión ordinaria celebrada en fecha 30.11.2006 acordó desestimar la petición de la Federación actora, conviniendo no iniciar la revisión de oficio interesada.

Toda la argumentación empleada por la actora recae sobre la nulidad de los instrumentos de planeamiento , para ello considera que se incurre en las infracciones de la Ley 22/1988, de Costas, de 28 de julio de 1988, y de su reglamento , aprobado por Real decreto l.471/1989 , de 1 de diciembre, infracción de las Normas de Coordinación Metropolitana de 29/02/1988, aprobabas por Decreto 103/1988, de 18/07/1988 (resuelto por Sentencia de esta sala de fecha diecisiete de octubre de dos mil tres, que declaró conforme a Derecho la aprobación del PAI y del PRI en cuanto no vulneraban la mencionadas normas, Sentencia número 1530/03 y número 639/03 de 23 de mayo de 2003 ) y entre otras presupone la vulneración de la LRAU , en sus artículo 54.2 y 55.3 de la Ley 6/1994, por cuanto con las modificaciones se dejan de cumplir con la obligación de mantener o mejorar la calidad e los objetivos del modificado, con perjuicios patrimoniales , para las arcas municipales , funcionales y estéticas, para los ciudadanos en cuanto a la disminución de plazas de aparcamiento y a la perdida de homogeneidad de la tipología de los edificios. Por lo que todo su hilo argumental se centra en la nulidad de los instrumentos de planeamiento y su modificación, a partir de lo cual infiere la nulidad de la reparcelación, pero sin que de éste aporte apoyo alguno del que pudiera sostenerse una pretendida nulidad directa por ilegalidad.

SEGUNDO.-. A raíz de la Sentencia de Revisión de 7 de marzo de 1992, se ha venido sosteniendo que las resoluciones que deniegan pura y simplemente las solicitudes de inicio de una revisión de oficio a la Administración de sus propios actos, o en su caso de las propias disposiciones generales dictados por ella , sin haberlas sometido al procedimiento previsto en el artículo 102 d la Ley 30/1992, LRJPAC , sólo pueden dar lugar a un procedimiento jurisdiccional que ordene a la Administración el efectivo cumplimiento de los trámites legales y la ulterior Resolución de acuerdo con los mismos, pero no a una decisión sobre el fondo acerca de la procedencia de la revisión misma solicitada, por mas que las partes insisten en ello en sus argumentos, puesto que la Administración tiene siempre la posibilidad de valorar la eventual concurrencia de los límites impuestas ala revisión de oficio por el artículo 106 del mismo texto legal.

El artículo 106 LPC dispone que:

Las facultades de revisión no podrán ser ejercidas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resultase contrario a la equidad, a la buena fe , al Derecho de los particulares o a las Leyes.

Responde este precepto a la necesaria ponderación y cautela a la hora de fijar el concreto punto de equilibrio, que evite tanto el riesgo de consagrar situaciones ilegítimas como el peligro opuesto al que alude la vieja máxima summum ius, summa iniuria.

Como ha señalado la doctrina más experimentada, "...obviamente la referencia a los plazos de prescripción de acciones no puede identificarse con los cortos plazos de caducidad que la Ley otorga para impugnar los actos Administrativos , ya que ello implicaría una reducción de la facultad revocatoria de la administración a dichos cortos plazos, convirtiendo así en letra muerta el plazo de cuatro años que el artículo 103 otorga a la Administración para declarar lesivos sus actos favorables e impugnarlos en la vía Contencioso-administrativa y reduciendo a la nada la imprescriptibilidad de la acción de nulidad que consagra el artículo 102 ."

En rigor, el artículo 106 LPC no es otra cosa que una advertencia en orden a la modulación en ciertos casos de las consecuencias inherentes al ejercicio de las facultades revisoras y una ratificación del carácter restrictivo con que dicho ejercicio debe contemplarse, un atemperamento, en definitiva , de los rigores propios de la revocación, que se corresponde, por otra parte, con la imprescindible limitación de los efectos típicos de la nulidad que se impone en ocasiones a resultas de la concurrencia de otros principios jurídicos de obligada observancia, y dignos de protección como son el de la buena fe o del tercero inocente o de la confianza legítimamente generada por el acto viciado.

En estos términos, el Dictamen del Consejo de Estado de 18 de enero de 1968 hizo una aplicación de este criterio legal, al negar en base al mismo (pues «con todo lo excepcional que es, tiene un carácter imperativo, establece un límite que no puede desconocer la Administración») la revisión de oficio de una pensión de viudedad en base a una nulidad de un divorcio y subsiguiente matrimonio civil , cuya acción pudo ser ejercitada hace más de veintiséis años... lo cual, si bien podrá estar ajustado a la extrínseca legalidad , no puede recibir amparo en esta vía el resultado flagrantemente contrario a la equidad que se produciría». En términos semejantes, el Dictamen de 12 de marzo de 1981, "en el presente caso han transcurrido más de diez años desde el otorgamiento de la concesión que se pretende declarar nula, lo que, aparte de cancelar las posibilidades procedimentales para instar la anulabilidad de los actos Administrativos, por el tiempo transcurrido y habida cuenta de las inversiones efectuadas y de la importancia de las prestaciones entre las partes no es dudoso que la declaración de nulidad de pleno Derecho de los actos Administrativos de que se trata afectaría gravemente al Derecho de los particulares".

En el mismo sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de febrero de 1993 y de 23 de octubre de 2000, en relación a un intento de revisión de oficio de un acto por el que se otorgó veinticinco años atrás , sin la preceptiva subasta pública, un Derecho de superficie sobre terrenos municipales, Derecho que fue inscrito en el Registro de la Propiedad y ulteriormente adquirido por un tercero amparado por dicha inscripción registral.

TERCERO.- Con arreglo a lo expuesto en el fundamento anterior, procede apuntar que el objeto del litigio planteado quedaba circunscrito a dilucidar si es o no ajustada a Derecho la decisión del Ayuntamiento de inadmitir a trámite la solicitud de revisión de oficio de los mencionados instrumentos de planeamiento y de gestión, y , más concretamente, si es o no cierto que la solicitud de revisión carecía manifiestamente de fundamento. Quedaban por tanto fuera del litigio , las demás cuestiones y argumentos de impugnación, en la medida en que aluden a vicios o defectos que podrían haber sido aducidos en un procedimiento ordinario de impugnación dirigida contra los actos de aprobación o de ejecución de los mencionados instrumentos pero no así cuando, como aquí sucede, el recurso contencioso-administrativo se dirigió contra el acuerdo que inadmitió a trámite la solicitud de revisión de oficio.

CUARTO.- Centrado la litis en determinar si había o no razones para inadmitir la solicitud de revisión de oficio , y, en definitiva, si es no ajustada a derecho la decisión de inadmisión adoptada por el Ayuntamiento , procede recordar , cómo hizo la Sentencia de esta sala de fecha 20-3-2006, nº 318/2006, rec. 1301/2003 . Pte: Basanta Rodríguez, Amalia; "que la jurisprudencia del T.S. ha declarado reiteradamente, el art. 102 de la L. 30/92 (antes 109 L.P .A ) concede una acción de nulidad para que fuera de todo recurso de naturaleza administrativa, ordinario o extraodinario y sin sujeción a los plazos de interposición de los mismos, la Administración autora de un acto o disposición general inicie el procedimiento revisorio en él reglado, lo siga por todos sus trámites y lo ultime con una Resolución en la que la pretensión de nulidad que se haya deducido en el oportuno escrito de petición sea objeto de una decisión, estimatoria , o desestimatoria, producida la cual... queda abierta la posibilidad de otra revisión, ahora jurisdiccional, bien a instancia del favorecido por el acto o disposición, si se hubiere declarado su nulidad, bien al de que la hubiese pretendido, si la misma no hubiese sido declarada".

Dicho precepto, en la reforma acometida por la Ley 4/1999, incorporó un trámite de inadmisión sin necesidad de recabar el informe del Consejo de estado u órgano consultivo de la comunidad Autónoma. Así , según el nuevo apartado 3º del art. 102 el órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados , sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del art. 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales.

Ya esta Sala, interpretando el art. 102 LPAC, en el sentido del reformado expresado, venía estableciendo la no exigibilidad del requisito debatido (informe del Consell) , para el supuesto de que se resolviera la inadmisión a trámite de la solicitud de revisión de oficio, siempre que la misma -la Resolución de inadmisión- apareciera debidamente motivada y resultara infundada, en definitiva, la solicitud (S. 147/00 de 7-2, Rec. 455/96 ). Y así se concluía, en el entendimiento de que la exigencia del debatido dictamen se vinculaba a los supuestos de Resolución sobre el fondo , es decir, de que se declarara procedente o, por el contrario, improcedente, la revisión de oficio, y , por tanto la nulidad o no del acto sujeto a revisión.

Ello sentado, procede también significar que la revisión jurisdiccional de la resolución de inadmisión (producida en nuestro caso en 23-4-03) exige examinar si en los términos establecidos en el ap. 3 del art. 102 de la L. 30/92 está debidamente motivada; si la solicitud formulada por la interesada en la revisión no se funda en los motivos de nulidad del art. 62 de la L. 30/92 o carece manifiestamente de fundamento, o existen otras solicitudes sustancialmente iguales que han sido desestimadas.

QUINTO.- No obstante lo anterior , no podemos desechar la doctrina de la Sala Tercera del Tribunal Supremo en su sentencia de fecha 16 de noviembre de 2006 (recurso de casación 4014/2003 ), cuya doctrina debemos traer al proceso por cuanto, viene a dispone la imposibilidad que se los administrados puedan iniciar un proceso de revisión de una disposición general , y resulta indubitado a las partes enfrentadas que los instrumentos de planeamiento tienen reconocida dicha naturaleza normativa; el artículo 102 de la Ley 30/1992, en su redacción anterior a la reforma introducida por Ley 4/1999, no preveía un procedimiento para la revisión de oficio de las disposiciones de carácter general , fue precisamente la Ley 4/1999 , de 13 de enero, la que introdujo, en el apartado 2 del artículo 102 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la revisión de oficio de las disposiciones generales en los supuestos previstos en el artículo 62.2 de la propia Ley , dejando, sin embargo, muy claro el legislador , en la Exposición de Motivos de esta Ley 4/1999, que esa posible revisión de oficio de las disposiciones generales nulas no opera , en ningún caso, como acción de nulidad.

En este sentido el Tribunal Supremo ha establecido; "Es decir, si bien , después de la modificación por Ley 4/1999, la Administración pública tiene potestad de tramitar un procedimiento para la revisión de una disposición general nula de pleno Derecho, a que se refiere el artículo 62.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tal potestad administrativa no supone conferir a los particulares interesados el ejercicio de una acción de nulidad tendente a obtener dicha declaración de nulidad radical , lo que , además, resulta lógico, dada la posibilidad que éstos tienen de impugnar en sede jurisdiccional una disposición de carácter general al ejercitar una acción frente a un acto de aplicación de la misma, basándose en que aquélla no es conforme a Derecho".

Aplicando dicha doctrina al presente supuesto, procede desestimar el recurso.

No obstante, a mayor abundamiento y puesto que en el caso se alegaban dichas causas de nulidad (art. 62.1 e) - ausencia total y absoluta de procedimiento- y f) -actos expresos y presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades cuando se carezca de los requisitos necesarios para la adquisición-) y no se ha demostrado la existencia de solicitudes sustancialmente iguales y desestimadas , no procedería sino el examen de la carencia de justificación o no de las causas alegadas y si la Corporación Municipal ha motivado adecuadamente tal falta de justificación como requisito necesario para inadmitir.

SEXTO.- Los recurrentes alegan que se ha vulnerado la servidumbre de protección establecida en la Ley de Costas al no respetar los 100 metros previstos, así como la exigencia de localizar el aprovechamiento urbanístico en terrenos aptos para la edificación, las construcciones , alturas , edificaciones, voladizos etc..; y citan como infringidos el artículo 62.1, apartados e / y f/, de la Ley 30/1992. Ahora bien, no se aprecia engarce alguno entre la vulneración de aquel principio y aquella exigencia con la posible concurrencia de un motivo de nulidad por falta absoluta del procedimiento artículo 67.1.e) de la Ley 30/1992, sin que invocada ni verificada la omisión de trámite sustancial cuya falta es equivalente a la omisión absoluta de procedimiento.

En fin , en lo que se refiere a la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 (actos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieran facultades o Derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición) no cabe apreciar su concurrencia, ni siquiera con carácter indiciario y a los sólo efectos de haber admitido a trámite la solicitud de revisión de oficio , pues de las alegaciones de los recurrentes -tanto en vía administrativa como en el proceso no se deriva que los instrumentos de planeamiento y de gestión a que se alude alberguen ese vicio radical. Puesto que si bien la Ley 22/1988 de Costas entró en vigor, según su Disposición Final 3ª, el mismo día de su publicación en el BOE, esto es, el 29 de julio de 1988, por el contrario el planeamiento vigente en Alboraya en dicha fecha era el Plan General de Valencia y su Comarca de 30 de junio de 1966, Plan que fue objeto de modificación en 1983 ,( folios 85 a 231 del expediente Administrativo). Dicha modificación fue objeto de aprobación inicial y provisional por el Pleno del Ayuntamiento de Alborada el 25 de marzo y el 15 de julio de 1982 aprobándose definitivamente por Resolución del Conseller de Obras Públicas y Urbanismo el 12 de enero de 1983. Esta modificación suponía, entre otras cosas, la reclasificación a urbana de la zona de la Playa Patacona (planos obrantes a los folios 222 a 227 del expediente en los que la zona de la Playa de la Patacona figura como residencial turística y el folio 230 en el que se indica que se aprueba en la zona más próxima al mar la creación de una zona residencial de edificación turística).

La D.T. 3ª de la Ley de Costas y la D.T. 9ª del Reglamento de Costas disponen: Los terrenos clasificados como suelo urbano a la entrada en vigor de la presente Ley estarán sujetos a las servidumbres establecidas en ella, con la salvedad de que la anchura de la servidumbre protección será de 20 metros.

Por lo que aún indiciariamente , siendo urbano el suelo de la Playa de la Patacona a la entrada en vigor de la Ley de Costas, no es de aplicación la anchura de 100 de la servidumbre de protección como sostiene la actora (obra en el expediente informes favorables emitidos tanto por la Dirección General de Costas del Ministerio de Medio Ambiente el 16 de octubre de 1996, folios 150 y 151, como de la Consellería de Obras Públicas, División de Puertos y Costas , folios 152 la 154 del expediente Administrativo)

Con ello no estamos excluyendo que sus determinaciones pudieran albergar alguna deficiencia, o que no hayan podido ser ejecutadas de forma inadecuada; pero se trataría entonces de motivos de anulabilidad (artículo 63.1 de la Ley 30/1992 ) que no pueden ser corregidos por el estrecho cauce de la acción de nulidad regulada en el artículo 102 de la propia Ley 30/1992 .

Consecuentemente de lo expuesto procede desestimar la pretensión actora, debiendo además significar que sobre similar cuestión ya se ha pronunciado esta Sala en anterior Sentencia de 14-7-04 en igual sentido (S. 1085/04 ). En definitiva, la falta de justificación de nulidad determinaría la procedente inadmisión en los términos que el Ayuntamiento ha concluido.

SEPTIMO.- De conformidad con el criterio mantenido por el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no es de apreciar temeridad o mala fe en ninguna de las partes a efectos de imponer las costas procesales.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo num. num. 334/2007, interpuesto por La Federación de Ecologistas en Acción del P.V. y la Sociedad Española de Agricultura Ecológica contra el acuerdo del Ayuntamientote Alboraya de fecha 30 de noviembre de 2006 por el que se desestima la petición de la Federación de Ecologistas en Acción del P.V. , no iniciando la revisión de oficio de los planes de reforma interior de la Playa de la Patacona de 1997 y 2004, así como de los actos Administrativos que la desarrollan, que confirmamos por ser acorde a derecho.

Todo ello sin expresa condena en costas.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente Administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia Pública esta Sala , de la que, como Secretario de la misma, certifico,