Sentencia Administrativo Nº 1595/2005, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1031/2000 de 20 de Diciembre de 2005

Encabezamiento

Recurso nº 1031/00

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.1

MADRID

SENTENCIA: 01595/2005

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 1031/2000

ORDINARIO

SENTENCIA NUMERO 1595

PRESIDENTE

Don Alfredo Roldán Herrero.

MAGISTRADOS

Doña Clara Martínez de Careaga y García.

Doña Francisca Rosas Carrión.

Doña María Jesús Vegas Torres.

Don Francisco Javier Sancho Cuesta.

Don José Félix Martín Corredera.

En la Villa de Madrid, a veinte de diciembre de dos mil cinco.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, compuesta por el Presidente y Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 1031/2000 y seguido por el procedimiento ORDINARIO, en el que se impugna el acuerdo de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de San Sebastián de los Reyes, en el ámbito de Dehesa Vieja, adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en su sesión del día 29 de junio de 1999.

Son partes en dicho recurso: como recurrentes don Ángel Daniel y doña Begoña y FuenteNueva SA, representados por el procurador don Francisco de las Alas Pumariño y dirigidos por letrado.

Como demandados: La Comunidad Autónoma de Madrid, representada y dirigida por Letrado de sus Servicios Jurídicos y el Excmo. Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes, representado por el procurador don Roberto Granizo Palomeque y dirigido por la letrada doña María Luisa Calle Olmos.

Ha sido ponente el magistrado don José Félix Martín Corredera, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido el recurso y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante el pertinente escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia estimatoria del recurso anulando los actos impugnados en el presente recurso.

SEGUNDO.- Dado traslado a los demandados para contestar a la demanda, lo hicieron por medio de sendos escritos, en los que alegan cuántos hechos y fundamentos de Derecho consideran aplicables, terminando con la súplica a la Sala que dicte sentencia desestimatoria y que se confirme, como ajustado a Derecho, el acto impugnado.

TERCERO.- Mediante Auto se acordó el recibimiento del recurso a prueba, llevándose a la practica las pruebas propuestas por las partes declaradas pertinentes, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública se confirió traslado a las partes por término de quince días para la formulación de conclusiones y, tras la presentación de los oportunos escritos, se señaló para votación y fallo el día 24 de noviembre de 2004, fecha en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de este recurso contencioso administrativo el acuerdo de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de San Sebastián de los Reyes, en el

ámbito de Dehesa Vieja, adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en su sesión del día 29 de junio de 1999. Dichas normas subsidiarias fueron dictadas al amparo de lo establecido en el art. 51 del Texto Refundido de la Ley del Suelo (Real Decreto 1346/1977 ) como consecuencia de la anulación de la Modificación Puntual de planeamiento 8/93 (OP/1 Dehesa Vieja) y fue precedida del Decreto 351/99, de 30 de noviembre del Consejo de Gobierno por el que se acordó suspender el Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián de los Reyes en el ámbito denominado Dehesa Vieja y que es objeto del recurso que se sigue ante esta misma sección con el número 127/2000.

Defienden los recurrentes que a través de las Normas Subsidiarias aprobadas, que son objeto de este recurso, se pretende apartarse fraudulentamente, con desviación de poder, del cumplimiento de la sentencia del este Tribunal Superior de Justicia, de 18 de junio de 1998 y que adquirió firmeza al haberse inadmitido el recuso de casación interpuesto contra la misma (Auto del Tribunal Supremo de 12 de julio de 1999 ), que anuló la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana OP/1 Dehesa Vieja, aprobada por el Consejo de Gobierno el 5 de mayo de 1994. Señalan, igualmente, que las determinaciones de la modificación puntual anulada no necesitaban ser recogidas en las Normas Subsidiarias porque, bien ya se había desarrollado y materializado la edificación, o bien, en lo que faltaba, seguían concediéndose licencias como si nada hubiera ocurrido. Y recusan que se pueda proceder a una nueva modificación del planeamiento, por la vía elegida y no a través de la revisión del Plan General, para dar el mismo contenido de ordenación que la modificación anulada. De otro lado, se acentúa que lo que se hace es sustituir la clasificación de los terrenos afectados, de no urbanizable, por un contenido de planeamiento positivo que permite su transformación en edificable, con lo cual el contrasentido es tan violento que denota la desviación de poder.

En otro orden de cosas, se combate que las Normas establezcan como sistema de actuación el de expropiación cuando prácticamente la totalidad de los aprovechamientos urbanísticos son ya de particulares lo que determinaría una irritante desigualdad respecto de los únicos propietarios no expropiados frente a otros particulares que habiendo adquirido de manera tan singularmente anómala son los verdaderos dueños de la totalidad del ámbito, patrimonializando en su provecho unas plusvalías a costa de los primitivos titulares. En esa línea de razonamiento se afirma que si la suspensión del planeamiento anterior solo se legitima para preparar su revisión, es decir, con carácter provisional (hasta que se apruebe el nuevo Plan General), no puede admitirse la elección y puesta en funcionamiento del sistema de expropiación que por su condición exige un marco estable que no puede anticiparse fuera de la revisión del plan.

Las administraciones demandadas se oponen a la demanda y solicitan la desestimación del recurso.

SEGUNDO.- Para abordar la temática litigiosa basta dejar constancia de los siguientes antecedentes:

Como consecuencia de los recursos interpuestos por distintos propietarios de suelo, por sentencia de este Tribunal de 18 de junio de 1998 fue anulada la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana de San Sebastián de los Reyes 8/93 (OP/1 Dehesa Vieja). La ratio decidendi de dicha sentencia y de otras que anulaban otras dos modificaciones puntuales del planeamiento descansan en el argumento de que analizadas conjuntamente tres modificaciones puntuales (OP 1, OP 2 y OP 3), el procedimiento debido era el de la revisión y no el de la mera modificación. Básicamente, decíamos en las sentencias que teniendo en cuenta en su conjunto las tres modificaciones puntuales suponen una auténtica revisión, y no meras modificaciones, ya que estamos en presencia de nuevos criterios respecto de la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo.

En desarrollo de la ordenación establecida en la modificación del PGOU 8/93 luego anulada, se formularon el Programa de Actuación Urbanística y el Plan Parcial del Sector único Dehesa Vieja, que fueron aprobados por la Comisión de Urbanismo de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid, en sesión de 24 de mayo de 1.995.

Estos instrumentos de desarrollo también fueron impugnados ante la jurisdicción Contencioso-Administrativa y fueron anulados, entre otras, por nuestra sentencia de 25 de febrero de 2.000 , por virtud del principio de jerarquía normativa, al haber quedado privados del soporte obligado del planeamiento general. Conviene advertir que los instrumentos de desarrollo fueron aprobados antes de que recayese la sentencia anulatoria de la modificación del Plan General.

Además, la Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid, mediante acuerdo de 3 de marzo de 1.998 aprobó definitivamente el Proyecto de Delimitación y Expropiación por el Procedimiento de Tasación Conjunta, habiéndose levantado las actas de ocupación de muchas de las fincas expropiadas.

Finalmente, con anterioridad al acuerdo ahora impugnado, la propia Comisión de Urbanismo, en sesión de 1 de diciembre de 1.999 y al amparo del art. 51 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 acordó iniciar expediente de suspensión del planeamiento en el área OP 1, que como consecuencia de la anulación recuperaba vigentes y provenía del año 1985, en el cual se clasificaba la zona de Dehesa Vieja como suelo no urbanizable. El Ayuntamiento mostró aquiescencia tanto con la suspensión del planeamiento redivivo como con la tramitación urgente de las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento, a fin de regularizar el planeamiento que entonces ya había alcanzado la fase de gestión urbanística. El acuerdo de suspensión ha sido objeto del recurso contencioso administrativo número 127/2000, interpuesto por los mismos recurrentes.

TERCERO.- Para transitar por la temática litigiosa, conviene recordar que la legislación del suelo de 1976 prevé una importante excepción al procedimiento para la aprobación de los planes urbanísticos: es la contenida en artículo 70.3 en relación con el 51 del Texto Refundido de la Ley de Suelo al establecer que por razones de urgencias apreciadas por el Consejo de Ministros (ahora el órgano competente de cada Comunidad Autónoma) pueden aprobarse las normas subsidiarias y complementarias del planeamiento sin necesidad de seguirse el procedimiento establecido en el artículo 41 de la Ley que, como se recordará, es el común para la aprobación de la mayoría de los planes urbanísticos y que, dicho sintéticamente, sacrifica algunos trámites, entre ellos la información pública, siempre que concurra una situación urgente.

Llegados a este punto, han de traerse a colación las sentencias del Tribunal Supremo de 26 de marzo de 1987 y 24 de julio de 1989 , porque se preocupan de establecer la una doctrina general sobre esta materia de las normas subsidiarias excepcionales, por razones de urgencia, previa suspensión del planeamiento.

Por su elocuencia, vamos a transcribir el fundamento jurídico noveno de la sentencia de 26 de marzo de 1987.

«Que para proveer a la ordenación del suelo a efectos urbanísticos, de un modo provisional hacia la revisión del Plan General, se aprobaron y entraron en vigor las Normas Subsidiarias de Planeamiento combatidas, como situación puente entre un momento y otro, según lo dispuesto en los tan repetidos artículos 51 y 70.3 de la Ley , en consonancia con el 163 del Reglamento de Planeamiento que menciona literalmente la ordenación provisional del territorio, en tanto no se apruebe el Plan revisado, Normas Subsidiarias que ostentan la naturaleza jurídica de un verdadero Plan ordenado del suelo, con facultades para modelar el territorio comprendido en las mismas, porque así lo determina el artículo 88.1 del Reglamento de Planeamiento , pues son verdaderos planes menores, según la doctrina italiana, que tienen esta naturaleza de regir y regular el urbanismo en todos sus aspectos, como un verdadero Plan General, confiriendo derechos y alterando los mismos respecto de la ordenación anterior, pues así lo interpreta el Tribunal Supremo en sentencias, entre otras, de 17 de junio de 1977 (R. 3504), 12 de diciembre de 1979 y 1 de febrero de 1982 , poseyendo una duración indefinida, como así lo determina el artículo 160 del Reglamento de Planeamiento , hasta enlazar con la revisión del Plan, como aquí se ha hecho, por medio del Acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Gerona en sesión de 2 de noviembre de 1983, aprobando la fase elaboratoria descrita en el artículo 125 del citado Reglamento de Planeamiento , es decir que se demuestra con claridad la voluntad acertada de la Administración de cumplir con el requisito de actuar provisionalmente en esta etapa y empezar la formulación de la Revisión del Planeamiento como exige la Ley, de tal modo que para este menester y dada la vigencia indefinida de las Normas Subsidiarias, no rige el plazo del artículo 27 del Texto Refundido , que afecta a los supuestos de otorgamiento de licencias, pero no a la figura de la suspensión del planeamiento del artículo 5.1 ; que tiene un alcance mayor, porque con ello, y dado su antecedente histórico antes dicho, lo que ha querido el legislador o la mens legis es limitar temporalmente la provisionalidad, actuando de puente las Normas Subsidiarias, mientras tanto, sin durar torticeramente el tiempo que la Administración arbitrariamente quiera extender, lo que aquí no ocurre, pues como se dice ya ha empezado la fase preliminar de la Revisión del Plan, cumpliendo correctamente el designio de la ley.»

De la doctrina sentada por el Tribunal Supremo, cabe extraer dos conclusiones: que para que la utilización del procedimiento de aprobación urgente de las normas subsidiarias esté justificada debe acreditarse que el Plan precedente esté obsoleto o sea radicalmente contrario a la nueva ordenación proyectada; y la segunda, que dicho procedimiento no puede convertirse en un cauce fácil para eliminar los trámites ordinarios de la revisión de planes urbanísticos, de modo que tiene que probarse la voluntad inequívoca del Ayuntamiento a tramitar la revisión del Plan; de modo que las normas subsidiarias se limitan a adelantar provisionalmente las prescripciones urbanísticas, pero ni pueden sustituir la necesidad del nuevo plan ni condicionar sus previsiones.

Dicho en otras palabras, el artículo 70.3 de la LS contiene una norma de carácter extraordinario, ante la previsión de circunstancias excepcionales que aconsejen ordenar la entrada en vigor de un plan urbanístico sin seguir la tramitación ordinaria y esa excepcionalidad se justifica según el tenor de la ley cuando existan razones de urgencia, lo que constituye un concepto jurídico indeterminado

Según lo declarado por el Tribunal Supremo es exigible a la Administración, para hacer uso de la potestad extraordinaria del artículo 70.3, la demostración de una situación de necesidad que no pueda resolverse en el transcurso del período ordinario de aprobación de las normas subsidiarias. Es posible, pues, el uso de esa potestad extraordinaria, pero se limita a aquellos casos en que se esté ante una situación contraria a los intereses públicos urbanísticos que haya ineludiblemente de resolverse en un período inferior al que dura la tramitación del planeamiento general.

Descendiendo de lo general a lo particular del caso que nos ocupa, consta acreditado en el expediente que tras los pronunciamientos jurisdiccionales anulatorios de la modificación puntual que afectaba a los terrenos de Dehesa Vieja, la voluntad del Ayuntamiento era inequívocamente la de proceder a la revisión del plan de forma inmediata, manifestándolo así en el trámite de audiencia posterior a la incoación del procedimiento de suspensión. Por otra parte, la situación de urgencia se expone en la correspondiente memoria de las Normas Subsidiarias excepcionales, por los efectos indeseables que resultarían del mantenimiento de la clasificación del suelo como no urbanizable: el interés público más necesitado de protección resulta ser el del desarrollo urbanístico de los terrenos que requiere de una regulación que, aunque provisional como la presente, resulte ser de inmediata vigencia y aplicación en orden a la existencia de un planeamiento legitimador que haga posible que se pueda completar la función social del planeamiento dirigido a la obtención de las viviendas públicas sobre los terrenos incluidos en el ámbito Dehesa Vieja, que se encuentran en plena ejecución. Debe retenerse que la modificación anulada tenía por objeto establecer un nuevo ámbito de suelo urbanizable no programado de uso residencial, con destino a la construcción de viviendas protegidas, con el fin de paliar las necesidades de vivienda social en el municipio.

De manera que no puede decirse que se esté ante una desviación de poder para soslayar el cumplimiento de la sentencia anulatoria de la modificación del plan, sino que existe una verdadera situación excepcional susceptible de ocasionar graves trastornos y perjudicial por los intereses generales, no solo por la reducción de la actividad constructiva, sino muy singularmente por la demora en la construcción de viviendas sociales y por lo avanzado del proceso de gestión urbanística, que no pueden ser amortiguados convenientemente con la revisión del plan, precisamente por las razones de duración del procedimiento de revisión, siendo la vía elegida la única que, aunque provisionalmente, es capaz de resolver la situación producida y ha de llegarse a la conclusión de que es ajustada a derecho, aunque con ella se sacrifiquen las garantías del procedimiento de aprobación de los planes.

Por lo demás, que las normas subsidarias aprobadas impliquen la modificación de la clasificación del suelo, de no urbanizable a urbanizable, no constituye ninguna infracción legal porque las normas subsidiarias, de hecho, sustituyen al planeamiento general, teniendo su misma potencialidad innovadora y, además, ello es preciso y coherente para el fin que se quiere alcanzar.

Resta por dar respuesta a la cuestión relativa al sistema de actuación por expropiación elegido. Es verdad que el carácter provisional de estas normas podría suponer cierta contradicción con el sistema elegido, pero frente a ello ha de argüirse el carácter que tienen de puente o anticipación de la ordenación que se establezca en la revisión, obedeciendo al propósito sentado en el documento preparatorio de las Bases del Plan Regional de Estrategia Regional que contempla dentro de las actuaciones públicas de creación de suelo residencial, en el apartado de promociones de suelo público, la actuación Dehesa Vieja, con destino a viviendas protegidas. De modo que la elección del sistema es el único coherente con la iniciativa pública de la actuación.

Así pues, cuanto se lleva razonando conduce a la desestimación del recurso.

CUARTO.- No se aprecian motivos que justifiquen la imposición de las costas causadas, al no contemplarse la temeridad o mala fe exigible s para decidir en otro sentido, ni que el recurso pudiera verse privado de su finalidad, de conformidad con lo previsto en el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

En atención a lo expuesto,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Ángel Daniel y doña Begoña y FuenteNueva SA, contra el acuerdo de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de San Sebastián de los Reyes, en el ámbito de Dehesa Vieja, adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en su sesión del día 29 de junio de 1999, sin hacer expresa imposición de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer Recurso de Casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 10 días, contados desde el siguiente al de la notificación esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, celebrando audiencia pública el día

Doy fe.