Sentencia Administrativo Nº 160/2014, Tribunal Superior de Justicia de Baleares, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 784/2010 de 12 de Marzo de 2014

Encabezamiento

T.S.J.ILLES BALEARS SALA CON/AD

PALMA DE MALLORCA

SENTENCIA: 00160/2014

SENTÈNCIAnúm. 160

Il·lès. Srs.

PRESIDENT:

Gabriel Fiol Gomila.

MAGISTRATS:

Pablo Delfont Maza.

Carmen Frigola Castillón.

Palma, a 12 de març de 2014

VISTES per la Sala Contenciosa Administrativa del Tribunal Superior de Justícia de les Illes Balears les actuacions número 784 de 2010, dimanants del recurs contenciós administratiu seguit entre parts, d'una, com a demandant, el Sr. Alvaro , representat pel procurador dels Tribunals Sr. Cabot Llambias i assistit per l'advocada Sra. Batlle Molina, i, d'altra, com a Administració demandada, el Consell Insular de Formentera, representada per la procuradora Sra. Adrover Thomàs i assistida pel seu advocat Sr. Mir Capellà.

L'objecte del recurs és l'acord plenari del Consell Insular de Formentera, adoptat en sessió plenària del 30 de setembre de 2010, mitjançant el qual es va aprovar definitivament la revisió de les Normes Subsidiàries del municipi de Formentera. Fou publicat en el BOIB de 27 d'octubre de 2010.

La quantia es fixà en indeterminada.

El procediment seguit ha estat el del tràmit previst a la Llei Jurisdiccional 29/1998.

L'Il·lm. Sr. Gabriel Fiol Gomila, President de la Sala, en qualitat de magistrat ponent, expressa el parer del Tribunal.

Antecedentes

1r.- Interposat el recurs en el termini prefixat en la Llei Jurisdiccional se li donà el tràmit processal adequat, ordenant-se reclamar l'expedient administratiu i anunciar la seva incoació.

2n.- Rebut l'expedient administratiu es va posar de manifest en Secretaria a la part recurrent perquè formalitzés la demanda. La referida demanda fou deduïda dins el termini legal al·legant-se en ella els fets i fonaments de dret que s'estimaren necessaris en ordre a les seves pretensions i interessant de la Sala que es dictés sentència estimatòria del recurs per ser contraris a l'ordenament jurídic els actes administratius impugnats.

3r.- Donat trasllat de l'escrit de demanda a la representació de l'Administració demandada perquè la contestés, així ho va fer en temps i forma, oposant-se a ella i suplicant que es dictés sentència confirmatòria dels actes administratius recorreguts.

4r.- A través del corresponent Acte es rebé el plet a prova que devia versà sobre els punts de fet interessats per la part actora. Proposta i admesa que fou en forma, es practicà amb el resultat que és de veure en les actuacions.

5è.- Per provisió es declarà conclosa la discussió escrita i el període probatori, ordenant-se portar les actuacions a la vista, amb citació de les parts per a sentència, acordant que aquestes formularan les conclusions per escrit; cosa que així varen fer, i s'assenyalà a continuació, per a la votació i decisió, el dia 25 de febrer de 2014.

Fundamentos

PRIMER .- Hem assenyalat a l'encapçalament, que la revisió jurisdiccional ho era de l'acord plenari del Consell Insular de Formentera, adoptat en sessió plenària del 30 de setembre de 2010, mitjançant el qual es va aprovar definitivament la revisió de les Normes Subsidiàries del municipi de Formentera. Fou publicat en el BOIB de 27 d'octubre de 2010.

En concret, el debat afecta a l'àmbit de la parcel·la NUM000 de la zona de cala En Baster. A la pètita de la demanda, amb caràcter principal, se'ns demana, que es declari que les determinacions de les Normes Subsidiàries pel que fa al dit àmbit són nul·les de ple dret i que es procedeixi, de manera alternativa, per si no es declara la nul·litat, que la parcel·la en qüestió sigui:

'....clasificada como suelo urbano o cuando menos urbanizable y se establezca el límite de la ZMT a 20 m, como el resto de las fincas de la zona y de la isla; así mismo tenga por denunciada la grave discriminación de la finca afectada sin justificación urbanística o legal de ningún tipo y el desvio de poder por parte del Consell Insular de Formentera....'.

Per arribar a la consideració primera, la de la possible nul·litat, s'assenyala que hi ha, en primer lloc, una inadequació de la revisió de les Normes Subsidiàries i, en segon terme, que fou incorrecte el quorum en les aprovacions de l'instrument urbanístic.

SEGON .- Dient-ne ja, i en el que és important per a la comprensió de la problemàtica que ens envolta, el següent:

1r.- Que la parcel·la afectada, propietat de la recurrent, és la finca núm. NUM000 de la urbanització procedent de la FINCA000 i núm. NUM001 del Registre de la propietat de Formentera i té una superfície de 2.000 m2.

2n.- La revisió de les Normes subsidiàries de Formentera classifiquen els terrenys en qüestió com a sòl rústic protegit dins l'àrees de protecció territorial SRP-APT de costes amb la qualificació de sòl rústic comú. També les Normes subsidiàries anteriors de 1989 ho consideraven així i no incloïen els dits terrenys dins cap àrea de desenvolupament urbà ni ho qualificaven com a nucli rural.

3r.- La parcel·la confronta amb l'assentament de cala En Baster i ve afectada per la delimitació de la zona de servitud de protecció del domini públic marítim terrestre.

TERCER .- Pel que fa a la consideració relativa a la possible nul·litat de ple dret a partir de la possible inadequació de la revisió de les Normes Subsidiàries i en que fou incorrecte el quorum en les aprovacions de l'instrument urbanístic, calgui assenyalar, com ja diguérem a la sentència núm. 881 de 2013, de 19 de desembre , en tesi seguida per posteriors, que:

'El artículo 12 de la Ley de la Comunidad Autónoma 11/2005, de 7 de diciembre , facultaba a la Administración demandada para proceder a la revisión de las Normas Subsidiarías, con lo que la tesis de la demanda sobre que era ineludible haber acudido a la elaboración de un Plan General, tesis que aparece en la demanda sustentada en lo dispuesto en una previa norma administrativa, es decir, en una norma anterior en el tiempo e inferior en el rango, en concreto en el artículo 91 del Real Decreto 2159/1978 , en definitiva, carece de fundamento.

La alegación de la demanda sobre que ni la aprobación inicial ni la aprobación definitiva de la revisión de las NN.SS. hubiera contado con mayoría absoluta aparece ligada en esa demanda a la consideración de que acaso hubieran intervenido en la adopción de tales acuerdos diversas personas que deberían haberse abstenido por cuanto que '....se ha podido comprobar los efectos de tales Normas en relación a los bienes y derechos de miembros del Consell y demás allegados hasta el régimen de parentesco legalmente establecido...'.

Pues bien, basada la necesidad de acuerdos por mayoría absoluta en lo dispuesto en el artículo 73 de la Ley de la Comunidad Autónoma 20/2006, de 15 de diciembre , ocurre en el caso, primero, que tanto la aprobación inicial como la aprobación definitiva de la revisión de las NN.SS fueron adoptadas por mayoría absoluta; y, segundo, que en la demanda ni se menciona quienes eran los miembros que se considera afectados por el deber de abstención, con lo que, desde luego, no queda justificada en modo alguno esa alegación'.

Arribem en aquests punts, i en la mesura que no hi ha variables en la fonamentació plantejada per idèntica direcció lletrada a un i altre contenciós, a igual decisió i rebutgem l'al·legat de nul·litat plantejat per la part actora.

QUART .- L'Administració competent en matèria urbanística pot modificar el planejament quan hi ha hagi, o ho aconsellin, circumstàncies o raons d'interès general, sense que això impliqui la vulneració de cap principi. Modificació que ha d'operar de forma motivada i que s'entronca amb l'exercici del ius variandi.

A la sentència 574 de 23 de juny de 2006 , reiterada després, entre d'altres, a la núm. 20 de 15 de gener de 2009 , i recollint el que s'havia dit abans a la número 543 de 2003, diguérem, en tesi que reiterem, que:

'Cal a dir, inicialment, que la potestat de planejament, atribuïda per la Llei a l'Administració, és una potestat discrecional i els particulars no poden substituir-la en aquesta titularitat - per totes, sentència del Tribunal Suprem de 15 de novembre de 1995 -. El 'ius variandi', que és, no hi cap dubte, una manifestació típica de la potestat de planejament, comporta que l'Administració pugui desvincular-se de les previsions anteriors relatives a l'ús de terrenys. Naturalment, la potestat de planejament, com totes, es troba sotmesa plenament a la Llei i al Dret - article 103 de la Constitució -. Consegüentment, la potestat de planejament es troba limitada pels condicionaments legals i pels estàndards urbanístics i, a més a més, per l'obligació de justificar les modificacions que introdueixi per descartar d'aquesta manera l'arbitrarietat, la interdicció de les quals garanteix la Constitució - article 9.3 .'

Ens fèiem ressò, aleshores, de la llunyana sentència de 8 d'octubre de 1991 del Tribunal Suprem , però de plena aplicació com s'ha anat veient a moltes de posteriors, la qual havia dit:

'La doctrina jurisprudencial ( SS. de 27-4-1983 , 1-12-1986 ; 21-9-1987 ; 14-4-1988 ; 5-12-1990 ; 9-5 y 26-6-1991 , etc.) mantiene que el «ius variandi» en cuanto potestad planificadora de la Administración urbanística, plasmado, como aquí sucede, en la Revisión y Adopción de un Plan anterior, no tiene su límite en el respeto a los derechos adquiridos en el ordenamiento anterior, ya que, por el contrario, la revisabilidad de los Planes incide siempre sobre planes vigentes con anterioridad; y, además, reconocida tal potestad en el art. 47 de la Ley del Suelo de 1976 , en los plazos señalados y cuando se presenten las circunstancias del art. 12.1 de esa Ley, supone que no se pueden cerrar las demandas de futuro tan sensibles a las exigencias demográficas; de comunicaciones; espacios libres; equipamientos comunitarios, etc.; causas estas que obligan al legislador a la compatibilización de la - en principio - vigencia indefinida asignada en el art. 45 a los Planes, con la sucesiva revisión de los mismos; sin olvidar, en modo alguno, el profundo sentido novatorio que alberga una Revisión'.

A la vegada, a la sentència núm. 296 del dia 1 d'abril de 2006, actuacions 479 de 2000, vàrem dir que:

'La inicial vocación de vigencia indefinida de los planes (art. 45 TRLS/76), no implica imposibilidad de su alteración mediante los mecanismos de revisión o modificación.

Esta posibilidad de revisión y modificación es el conocido 'ius variandi' a favor de la Administración, que le permite alterar el contenido de los instrumentos de planeamiento. La discrecionalidad administrativa en este punto es de las más amplias que pueden encontrarse por cuanto no queda vinculada ni por el sentido de la ordenación urbanística anterior, ni por las expectativas o derechos urbanísticos particulares, ni por los posibles convenios urbanísticos suscritos. Todo ello, sin perjuicio de las posible indemnizaciones a que hubiera lugar.

En suma, los intereses públicos en la ordenación urbanística son de tal entidad, que no pueden quedar comprometidos por los intereses privados, debiendo deslindarse claramente la potestad discrecional para la alteración del plan, de las consecuencias indemnizatorias.

La extensa discrecionalidad administrativa en la formulación y alteración del planeamiento urbanístico no siempre puede merecer la calificación de discrecionalidad 'técnica' entendida como juicio de oportunidad entre soluciones técnico-urbanísticas, sino que en muchas ocasiones implica toma de decisiones sobre el modelo territorial a desarrollar, lo que tiene un componente de juicio de oportunidad de configuración social a decidir por quienes gozan de legitimación democrática para ello, en virtud de su condición de representantes de la voluntad popular. En suma, no sólo pueden contemplarse la toma de decisiones sobre el planeamiento desde unos criterios técnicos-urbanísticos, sino también desde criterios sociológicos, económicos, culturales, medioambientales, etc...).'

I, a la mateixa, més endavant, afegíem:

'Siendo amplia la discrecionalidad administrativa en la toma de dicha decisión, menor es el ámbito susceptible de control, por lo que este control se restringe a supuestos limitados. La STS de 28.02.1995 los cita al referirse a la potestad discrecional o 'ius variandi' de la Administración urbanística al planificar, aunque siempre sujeta a los principios contenido en el art. 103 CE ; de tal suerte que el éxito alegatorio argumental frente al ejercicio de aquella potestad tiene que basarse en una clara actividad probatoria que deje bien acreditado que la Administración, ha incurrido en error, o al margen de aquella discrecionalidad, con alejamiento de los intereses generales a que debe servir o sin tener en cuenta la función social de la propiedad, o la estabilidad y la seguridad jurídicas o con desviación de poder o con falta de motivación en la toma de sus decisiones; directrices todas estas condensadas en el art. 3 en relación con el 12 T.R. de 1976 ( SS 30 octubre 1991 , 30 noviembre 1992 , 16 y 23 febrero 1993 , 22 febrero , 6 abril y 19 julio 1994 ). En consecuencia, el control se limita a examinar si concurre alguno de los mencionados supuestos de error, alejamiento de los intereses generales, falta de motivación, desviación de poder o desconsideración de la seguridad jurídica'.

És obvi que la consideració de sòl urbà té un caràcter reglat. Precisament, a la sentència núm. 338 de 25 de juny de 2008 , vàrem afirmar que:

'La potestad administrativa de clasificación del suelo urbano, a diferencia de lo que ocurre con el suelo urbanizable o no urbanizable, no es discrecional.

En efecto, la potestad de clasificación de un suelo como urbano es de carácter reglado y no queda, pues, al arbitrio del planificador sino que, en principio, constituye un imperativo legal en función de la realidad de los hechos, bien que esa vinculación, en caso de hechos ilegales, será la que veremos.

Aceptado, en principio, que no quepa dejar de clasificar cómo suelo urbano aquél que lo es, en ese mismo sentido, debe tenerse en cuenta que tampoco cabe clasificar como suelo urbano aquel suelo que no lo es, de manera que no es posible por tanto un urbanismo a la carta, siempre contrario a la idea de planificación, esencial en la ordenación del suelo'.

Aquí, i ara, pel que fa a la condició de la parcel·la núm. NUM000 , propietat de la part actora, de FINCA000 , s'hauria de demostrar que gaudien de la de ser urbans per consolidació. És aquesta, com afirma la defensa de la demandada, una qüestió purament fàctica. Doncs bé, l'informe aportat per la part actora, emès per l'arquitecte Sr. Adolfo , arriba a la conclusió que sí que ho són, urbans els terrenys. Informe que troba una clara discordança amb el que apareix a la documentació de la revisió de les NNSS.

També, cal ressaltar-lo, sembla ser que el grau de consolidació per l'edificació de la zona és idèntic al que existia en els anys en què es varen elaborar les NNSS de 1989 redactades pel propi Sr. Adolfo i, aleshores, no es classificaren com a sòl urbà.

Hem de destacar que no hi ha hagut a les presents actuacions una prova que acredités de forma fefaent, amb rotunditat, que l'àmbit assenyalat, i en concret al sector on està la parcel·la núm. NUM000 , compleixi el requisit de consolidació per a l'edificació en proporció major a les dues terceres parts - 2/3 - dels terrenys susceptibles de ser edificats ni tampoc que gaudeixi del de la dotació de serveis.

En qualsevol cas, i és rellevant destacar-lo, com ha quedat exposat a la relació fàctica continguda al primer fonament de dret, mai han estat els terrenys classificats pel planificador com a sòl urbà.

CINQUÈ .- Per últim i pel que fa a la suposada, i invocada, desviació de poder hem d'assenyalar que l' article 70.2, segon paràgraf, de la Llei Jurisdiccional de 13 de juliol de 1998, disposa que 'Se entiende por desviación de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico'. Vici de legalitat que ja venia incorporat a l' article 83.3 de la Llei de la jurisdicció de 27 de desembre de 1956, i que suposa, en definitiva, que la sentència haurà d'estimar el recurs contenciós administratiu quan l'actuació administrativa sotmesa a revisió incorri en qualsevulla infracció de l'ordenament jurídic, 'incluso la desviación de poder', en paraules textuals de l'al·ludit article 70.2.

Sobre la conceptuació d'aquesta, la sentència de 8 d'octubre de 2002 dictada pel Tribunal Suprem , i reiterada per altres posteriors, digué:

'La desviación de poder implica, como se desprende de la definición del artículo 83 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción y de la copiosa jurisprudencia a que ha dado lugar, una infracción del Ordenamiento Jurídico que se produce en los actos que, ajustados a la legalidad extrínseca, están inspirados en consideraciones ajenas al interés del servicio, por lo que la apreciación de este vicio requiere, no ya la simple confrontación con la regla de derecho, de los elementos objetivos del acto, como en la infracción del Ordenamiento Jurídico, sino la investigación de las intenciones subjetivas del agente público, para determinar si existe coincidencia entre el fin contemplado por la Ley y perseguido con la actuación administrativa, que habrá de ser puesto de relieve por esa indagación de los móviles psicológicos de su autor, de su adecuación al fin'.

La pregunta que cal respondre aquí és on observa la part actora que en l'exercici per part de l'Administració demandada de la seva activitat planificadora hagi actuat aquella de forma arbitraria, irracional o injustificada i, en conseqüència, fora dels límits que es preveuen a l' article 103.1 de la Constitució . No ha estat provat.

En conseqüència, desestimem el contenciós. L'acord recorregut és conforme a l'Ordenament jurídic, i sent, sens dubte, inadmissible la pretensió referida al voltant del límit de la zona marítima terrestre - si ho és a 100 metres i procediria o no a 20 metres com a altres indrets - ja que no és competència de les Normes subsidiàries definir-la i que ha estat aquí l'objecte del debat i sotmès a revisió jurisdiccional. És l'Administració de Costes i no el Consell Insular de Formentera qui procedeix a la seva delimitació

SISÈ .- No s'estimen mèrits per a una expressa imposició de costes processals de conformitat amb l' article 139 de la Llei Jurisdiccional .

VIST els articles esmentats i d'altres disposicions de caràcter general

Fallo

PRIMER.- DESESTIMARel present recurs contenciós administratiu i inadmissible la pretensió referida a la delimitació de la zona marítima terrestre.

SEGON.- DECLARARadequat a l'ordenament jurídic l'acord impugnat.

TERCER.- No s'hi fa una expressa imposició de costes processals.

Contra la present hi cap recurs de cassació per a davant el Tribunal Suprem en el termini de 10 dies comptadors des del següent a la notificació i conforme als requisits de forma contemplats a la Llei reguladora de la Jurisdicció 29/1998.

Així per aquesta nostra sentència ho pronunciem, manem i signem.

PUBLICACIÓ.- Llegida i publicada que ha estat l'anterior sentència pel President d'aquesta Sala Il·lm. Sr. Gabriel Fiol Gomila ponent a aquest tràmit d'Audiència Pública, dono fe. El Secretari, rubricat.