Encabezamiento
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SENTENCIA Nº 1614/2021
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA
R. ORDINARIO Nº 917/2018
ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:
PRESIDENTE
Dª CRISTINA PÁEZ MARTÍNEZ- VIREL
MAGISTRADOS
D. MIGUEL ÁNGEL GÓMEZ TORRES
Dª MARÍA VALLE MAESTRO
Sección funcional 3ª
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En la Ciudad de Málaga, a 28 de junio de 2021.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede en Málaga, el recurso de contencioso administrativo nº 917/2018 en el que interviene como demandante el Procurador D. ALEJANDRO J. RODRÍGUEZ DE LEIVA en representación de D. CENTRO HUELIN FORMACIÓN TÉCNICO SANITARIA y como demandada ,CONSEJERÍA DE ECONOMÍA Y CONOCIMIENTO, EMPLEO, EMPRESA Y COMERCIO representada por la LETRADA de su GABINETE JURÍDICO,sobre reintegro y cuantía de veintisiete mil novecientos noventa y nueve euros con cincuenta y seis céntimos( 27.999,56 euros).
Siendo Ponente la Ilma Sra Magistrada DÑA CRISTINA PÁEZ MARTÍNEZ-VIREL.
Antecedentes
PRIMERO.-Por Delegación Territorial de la Consejería de Economía y Conocimiento y Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía se dictó resolución de reintegro de fecha 22 de junio de 2017, en el expediente n.º 29/2010/J/469, por importe de 27.999,55 euros.
SEGUNDO.-Por la representación procesal del recurrente, se formuló demanda con la súplica de que se dicte sentencia.
TERCERO.-Por la parte demandada se presentó escrito solicitando la desestimación del recurso contencioso administrativo.
CUARTO.-Se señaló el día 2 de junio de 2021 para deliberación,votación y fallo.
Fundamentos
PRIMERO.-Constituye objeto del presente recurso contencioso administrativo la resolución de fecha 22 de junio de 2017 dictada por Delegación Territorial de la Consejería de Economía y Conocimiento y Consejería de Empleo, Empresa y Comercio de la Junta de Andalucía que acuerda el reintegro por importe de 27.999,56 euros; corregida por la resolución de fecha 12 de abril de 208 en cuanto al importe de los intereses de demora que pasan de 7.439,30 euros a 5.660,03 euros.
SEGUNDO.-Plantea la actora la prescripción de la acción de reintegro por el transcurso de cuatro años.
La Letrada de la Junta de Andalucía aduce que la alegación debió hacerse en una posible impugnación contra la resolución de reintegro y pérdida del derecho a cobro de fecha 22 de junio de 2017 ya que el objeto del presente recurso es la resolución por la que se corrige el error, minorando los intereses. En definitiva la resolución de fecha 12 de abril de 2018 no altera para nada la resolución de reintegro al abordar solamente un error.
Añade que, en cualquier caso encontramos requerimientos de documentación que interrumpen el plazo de prescripción, en concreto, los realizados el 18 de abril de 2012 en diferentes cursos (DVD1,escaneo 79,102,122,142,161,175,193,213) y los realizados en común el 23 de mayo de 2014( escaneo 225) y el de 10 de noviembre de 2015 ( escaneo 232).
TERCERO.-Ha de rechazarse la primera alegación. La resolución corregida permite impugnar cualquier extremo pues no se trata de dos resoluciones, sino de una sola corregida,igual que ocurre en la vía jurisdiccional.
CUARTO.-En cuanto a la prescripción, para decidir sobre la alegada prescripción de la acción de reintegro recordemos que el artículo 39.1 y 2 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, -invocado por la recurrente - establece que prescribirá a los cuatro años el derecho de la Administración a reconocer o liquidar el reintegro. 'Este plazo se computará, en cada caso:
a) Desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora.
b) Desde el momento de la concesión, en el supuesto previsto en el apartado 7 del artículo 30.
c) En el supuesto de que se hubieran establecido condiciones u obligaciones que debieran ser cumplidas o mantenidas por parte del beneficiario o entidad colaboradora durante un período determinado de tiempo, desde el momento en que venció dicho plazo'.
Sobre el cómputo del plazo de prescripción, la STS de 5 de noviembre de 2012 ( recurso 6930/2009), entre otras, ha declarado que 'el inicio del plazo prescriptivo ha de coincidir con el momento en que cesan las obligaciones de la entidad beneficiaria, lo que obedece a la elemental razón de que sólo cuando finalizan tales obligaciones es cuando se está en condiciones de evaluar su cumplimiento. Esta tesis, acorde con el principio general que identifica el inicio de la prescripción con la posibilidad de ejercicio de las acciones ('actio nata'), está reflejada en el artículo 15.1 a) de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria , así como en el artículo 39 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , aplicable con carácter supletorio según su disposición adicional novena. (...) En esta línea, una reiterada jurisprudencia ha puesto de relieve, en conexión con la acción de reintegro, que constituye el día inicial o 'dies a quo' a partir del cual ha de computarse el plazo de prescripción, el momento en que deben quedar cumplidas las condiciones'.
QUINTO.-Del expediente administrativo resulta que el plazo de justificación de la subvención, terminó el 30 de septiembre de 2011,de acuerdo con el punto décimo del artículo 102 de la Orden de 23 de octubre de 2009, por la que se desarrolla el Decreto 335/2009 de 23 de septiembre por el que se regula al ordenación de la Formación Profesional para el Empleo en Andalucía y se establecen las bases reguladoras para la concesión de subvenciones y ayudas y otros procedimientos. Dicho precepto señala que ' A los efectos de justificación de las subvenciones concedidas al amparo de la presente Orden y, en el plazo máximo de tres meses a partir de las acciones objeto de subvención para el caso de la justificación final, el beneficiar deberá presentar una cuenta justificativa...' y en el apartado vigésimo recoge que el plazo de finalización de las acciones objeto de subvención termina el 30 de septiembre de 2011.
-El acuerdo de inicio del procedimiento de reintegro de fecha 7 de febrero de 2017 es notificado el 16 de febrero de 2017.
-Existen requerimientos de documentación realizados el 18 de abril de 2012 en diferentes cursos (escaneos 79,102,122,142,161,175,193 y 213) y los realizados en común el 23 de mayo de 2014( escaneo 225) y el 10 de noviembre de 2015( escaneo 232).
-Con fecha 22 de junio de 2017, la Delegación Territorial de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo en Málaga, emitió resolución de reintegro por importe de 27.999,55 euros que fue corregida por resolución de 12 de abril de 2018.
La resolución de reintegro de fecha 12 abril de 2018 se notifica el 16 de abril de 2018.
QUINTO.-Planteada por la actora la prescripción,habría que iniciar el cómputo desde el momento en que venció el plazo para presentar la justificación por parte del beneficiario o entidad colaboradora( 30 de septiembre de 2011). En efecto, en palabras del Tribunal Supremo en Sentencias de la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 27 de julio de 2016 (casación 342/2016 )y 5 de noviembre de 2012 (casación 6930/2009) el inicio del plazo prescriptivo ha de coincidir con el momento en que cesan las obligaciones de la entidad beneficiaria, lo que obedece a la elemental razón de que sólo cuando finalizan tales obligaciones es cuando se está en condiciones de evaluar su cumplimiento.
SEXTO.-La actora considera que desde el día en que venció el plazo de justificación hasta el día en que se notifica la resolución de reintegro han transcurrido más de cuatro años, invocando el artículo 9.3 de la Constitución Española, en concreto respecto a la interdicción de la arbitrariedad. Al propio tiempo cita el artículo 103.1 de la misma refiriéndose principio de eficacia y el artículo 71.1 de la Ley 39/2015 a cuyo tenor el procedimiento, sometido al principio de celeridad, se impulsará de oficio en todo sus trámites.
SÉPTIMO.-Para la resolución del conflicto, hemos de partir precisamente de la referida dilación en las actuaciones anteriores al inicio del procedimiento de reintegro.
La sentencia de 16 de noviembre de 2012 (recurso de apelación 19/2012) de la Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso Administrativo, que se hace eco de doctrina previa de la propia Sala, señala que:
'Es aplicable al litigio, no obstante, la doctrina de esta Sala y Sección de la SAN de 13 de enero de 2011 (Rec. 31/2010 ), que establece lo siguiente:
'Tradicionalmente se venía afirmando en esta materia que las actuaciones previas de control financiero se configuraban como una fase preliminar anterior a la incoación del procedimiento de reintegro en sentido estricto, indicada e incluso inevitable por la complejidad técnica de los hechos investigados y justificada por la necesidad de establecer la existencia de indicios de la incorrecta obtención, destino o justificación de la subvención percibida para evitar la apertura de continuos e innecesarios expedientes de reintegro a los beneficiarios de las ayudas. Fase que no estaba sometida a plazo alguno de duración y respecto de las que no regía la institución de la caducidad. En tal sentido el Tribunal Supremo en diferentes sentencias -entre ellas la de 24 de febrero de 2007 (Rec. 252/2005 ) y de 28 de febrero de 2006 (Rec. 5739/2003 )-, afirmaba que 'hay que tener en cuenta que elartículo 69.2 de la Ley 30/1992establece de forma expresa que con anterioridad al acuerdo de iniciación de un procedimiento administrativo, puede el órgano competente 'abrir un período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento'. Pues bien, no puede entenderse que la resolución de (...) abriera un procedimiento en sentido estricto, sometido a un plazo de duración determinado y a la subsiguiente caducidad , sino un período informativo en el sentido del artículo 69 que podría dar lugar, en su caso, a un procedimiento sancionador o de intervención.'
Pero esta situación cambió tras la entrada en vigor de la Ley General de Subvenciones 38/2003 al establecer que tales actuaciones o procedimiento de control están sujetos a un plazo máximo de 12 meses, que se computa desde la notificación de su inicio hasta la emisión del informe correspondiente ( Art. 49.7 de la Ley 38/2003 )'.
Y es importante también resaltar que, de conformidad con elArt 44.2 de la repetida Ley General de Subvencionesdicho control financiero de subvenciones tendrá como objeto verificar (entre otras): a) La adecuada y correcta obtención de la subvención por parte del beneficiario. c) La adecuada y correcta justificación de la subvención por parte de beneficiarios y entidades colaboradoras. Y d) La realidad y la regularidad de las operaciones que, de acuerdo con la justificación presentada por beneficiarios y entidades colaboradoras, han sido financiadas con la subvención.
Debe asimismo hacerse mención alArt 44.4 Ley General de Subvenciones, a cuyo tenor, el control financiero de subvenciones podrá consistir ( entre otras actuaciones) en: c) La comprobación de aspectos parciales y concretos de una serie de actos relacionados o que pudieran afectar a las subvenciones concedidas; e) Las actuaciones concretas de control que deban realizarse conforme con lo que en cada caso establezca la normativa reguladora de la subvención y, en su caso, la resolución de concesión. Y f) Cualesquiera otras comprobaciones que resulten necesarias en atención a las características especiales de las actividades subvencionadas.
QUINTO. Se desprende de la doctrina y normativa expuestas en el fundamento jurídico anterior, por tanto, que el procedimiento de control financiero regulado en el Titulo III de la Ley 38/2003, General de Subvenciones, y contrariamente a lo argumentado en la apelación, no solo consiste en examinar registros, cuentas o estados financieros, sino que también se lleva a cabo, a través de las comprobaciones necesarias, comprobaciones que por tanto, también pueden ser visuales y analíticas, respecto de la concordancia entre la mercancía y la toma de muestras (ver especialmenteapartados c) yf) del artículo 44.4 de la LGS ).
Y si bien es cierto que, en el presente supuesto, tal y como pone de manifiesto el Abogado del Estado en la apelación, no se han seguido por la Administración (al menos no estricta y formalmente), los distintos trámites que integran el procedimiento de control financiero, a partir de la entrada en vigor de la LGS esta Sala ha venido entendido, como ya se ha indicado, que las actuaciones o procedimientos de control están sujetas a un plazo máximo o de caducidad de doce meses.
Duración máxima de tales actuaciones previas o preparatorias del procedimiento de reintegro que, por lo razonado, podrán comprender todos aquellos supuestos descritos en el repetidoartículo 44 de la LGScomoobjeto del control financiero ( apartado 2), o como actuaciones en que puede consistir dicho control financiero ( apartado 4).
La actuaciones, análisis y comprobaciones efectuadas por el Departamento de Aduanas en el presente supuesto, encajan sin dificultad en el repetidoArtículo 44 LGSpor lo que nos encontramos, tal y como acertadamente razona la sentencia de instancia, ante un procedimiento de control al que resulta de aplicación laLey 38/2003, General de Subvenciones, que en su artículo 49.7establece un plazo de caducidad de 12 meses.
Procedimiento de control que, en el supuesto de autos, se inicia de oficio conforme a las disposiciones que impone elartículo 2 del Reglamento (CEE) 4045/89, del Consejo, de 21 de diciembre, mediante la notificación por parte de la Aduana de la toma de muestras para análisis, en las fechas citadas por la demandante y admitidas por el Abogado del Estado, de 21 de junio de 2005 y 11 de diciembre de 2006, emitiéndose el informe de los controles practicados con fecha de 27 de abril de 2009, según expresa el Acuerdo de Iniciación del procedimiento de reintegro, acuerdo dictado con fecha de 6 de mayo de 2009.
De donde se desprende que la caducidad apreciada por la sentencia de instancia ha de ser confirmada por la Sala, con desestimación íntegra del recurso de apelación.'.
Se cita en esa sentencia la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 2007, que, en interpretación de la Ley General de Subvenciones, señala:Se cita en esa sentencia la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de enero de 2007, que, en interpretación de la Ley General de Subvenciones, señala:
'según hemos afirmado en otras ocasiones, como por ejemplo en la reciente sentencia de 28 de febrero de 2006 recaída en el recurso de casación número 5739/2003 , referido a unos requerimientos de información a los que se imputaba estar incursos en causa de nulidad, '[...] hay que tener en cuenta que elartículo 69.2 de la Ley 30/1992establece de forma expresa que con anterioridad al acuerdo de iniciación de un procedimiento administrativo, puede el órgano competente 'abrir un periodo de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento'. Pues bien, no puede entenderse que la resolución de [...] abriera un procedimiento en sentido estricto, sometido a un plazo de duración determinado y a la subsiguiente caducidad, sino un periodo informativo en el sentido del artículo 69 que podía dar lugar, en su caso, a un procedimiento sancionador o de intervención'.
En el caso de autos existen ciertamente una serie de actuaciones preliminares antes de la incoación formal del expediente del incumplimiento, cada una de las cuales bastaba para interrumpir la prescripción quinquenal. ...
No tratándose, en consecuencia, de un procedimiento formalizado y sujeto a las constricciones de plazos determinantes de su caducidad, sino de meras actuaciones preliminares, cuya duración fue debida en este caso la falta de cumplimiento por parte de la empresa de los requerimientos informativos que se le hicieron, debe mantenerse la eficacia de dichas actuaciones para interrumpir la prescripción de la acción administrativa.
Tercero.- Si, a efectos dialécticos, admitiéramos que no se trataba de unas actuaciones preliminares, sino de un verdadero 'procedimiento de inspección' sujeto a límites temporales y, por lo tanto, a caducidad (con la consecuencia indirecta de que, caducado el procedimiento, desaparecen ex tunc sus iniciales efectos interruptivos de la prescripción, por virtud de lo dispuesto con carácter general en elartículo 92.3 de la Ley 30/1992), habría que analizar, ante el silencio al respecto de la Ley 59/1985, de 27 de diciembre, de Incentivos Regionales para la Corrección de Desequilibrios Económicos Interterritoriales, sí existía plazo de caducidad aplicable a dicho supuesto 'procedimiento' y si realmente se habría producido ésta en el caso de autos.
Cuarto.- En el caso de autos, pues, y en la situación temporal previa a la entrada en vigor de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (que se produjo tres meses después de su publicación en el Boletín Oficial del Estado de 18 de noviembre de 2003), no existía un plazo máximo prefijado para este género de actuaciones. En el momento (3 de marzo de 2004) en que se dicta el informe definitivo determinante, más tarde, de la incoación el procedimiento de reintegro, no podían, pues, declararse 'caducadas' las referidas actuaciones cuya realización era en todo caso posible, de modo continuado o intermitente, dentro del plazo quinquenal al que nos hemos referido. Y siendo ello así, ningún óbice hay para sostener que el efecto interruptivo de dicha prescripción se alcanzó plenamente.
Por lo demás, si se admitiera, con el mismo carácter hipotético, que antes de la entrada en vigor de la Ley 38/2013 el supuesto 'procedimiento de inspección' al que se refiere la demandante hubiera de regirse por los 'plazos máximos legales' para resolver establecidos con carácter subsidiario por la Ley 30/1992, no cabe olvidar que siempre era posible la suspensión de dicho plazo debido a la falta de aportación de los documentos requeridos sucesivamente al interesado... y a otras dilaciones a él imputables, como en este caso ocurrió.
A partir de la entrada en vigor de la nueva Ley 38/2003, si bien los incentivos regionales se siguen regulando por la ya citada Ley 50/1985, le son directamente aplicables los preceptos de la nueva 'en lo referido al régimen de control financiero y a las infracciones y sanciones administrativas en materia de subvenciones que se regirán, respectivamente, por lo establecido en los títulos III y IV de esta Ley' y, de modo supletorio, todos los demás artículos que la integran ( disposición adicional novena de la Ley 38/2003 ).
Aun cuando, en efecto, los procedimientos de 'control financiero'previstos en el título III de la Ley 38/2003 no se identifica necesariamente (como bien destaca el Abogado del Estado) con las funciones de vigilancia inspección del cumplimiento a los compromisos asumidos por los beneficiarios, funciones que pueden ejercer la respectivas administraciones con cedentes en relación con las subvenciones otorgadas al amparo de la Ley 50/1985, la supletoriedad general de la nueva Ley 38/2003 en materia subvencional permitiría inducir, por analogía que aquellas funciones estaban también, desde febrero del año 2004, sujetas a un determinado plazo máximo. Pues bien, este plazo general sería el de doce meses a tenor del artículo 49.7 de la ley 38/2003 , tiempo contado desde la notificación de su inicio hasta la emisión del informe correspondiente. En el cómputo de dicho plazo no entran las dilaciones imputables al beneficiario, ni los períodos de interrupción justificada.
OCTAVO.-En el presente caso, tampoco se han seguido por la Administración de forma estricta y formal, los distintos trámites que integran el procedimiento de control financiero, pero ha llevado a cabo una serie de verificaciones y comprobaciones, valiéndose de requerimientos a la actora, a lo largo de los años 2012,2014 y 2015.
Actuando así, con tres requerimientos en seis años, sin acotamiento del tiempo de actuación,la administración no tuvo en cuenta que las actuaciones o procedimientos de control están sujetas a un plazo máximo o de caducidad de doce meses que, contando desde el día 9 de septiembre de 2011, en que finalizaba el plazo de justificación expiraba el 9 de septiembre de 2013. Aunque desde dicho día en adelante, la Administración eternizó las verificaciones hasta que remitió ( registro de salida 7 de febrero de 2017) el acuerdo de inicio del procedimiento ( folio 61 de las actuaciones). La consecuencia fue la caducidad y por tanto,a efectos de prescripción el cómputo del tiempo sería desde el 9 de septiembre de 2011 hasta el 7 de febrero de 2017.
No puede tener amparo de esta Sala la actuación de la Administración descrita, por cuanto supondría admitir un mecanismo que le permitiría mantener vivas 'sine die' su actividad de control, con vulneración de los principio de certeza y seguridad jurídica a los que debe someterse la actuación de la Administración Pública.
NOVENO.-Corresponde el pago de las costas a la parte demandada hasta el límite de 1500 euros de conformidad con el artículo 139 de la L.J.
Fallo
Estimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de CENTRO HUELÍN FORMACIÓN TÉCNICO SANITARIA S.L. contra el acto administrativo a que se refiere el antecedente de hecho primero de la presente resolución que anulamos por no ser ajustada a derecho. Con costas a la demandada hasta el límite de 1500 euros.
Notifíquese la presente sentencia a las partes.
Contra esta sentencia cabe recurso de casación a preparar por escrito ante esta Sala en el plazo de treinta días a contar desde su notificación en los términos del art. 89.2 de LJCA .
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
PUBLICACIÓN-.La anterior sentencia ha sido leída y publicada por los Magistrados que la suscriben estando celebrando audiencia pública de lo que yo la Letrada de la Administración de Justicia. Doy fe.
