Sentencia Administrativo Nº 162/2014, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 124/2011 de 13 de Marzo de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RECURSO Nº: 124/2011

PARTES: AREA RESIDENCIAL PALAU, S.L.

C/ GENERALITAT DE CATALUNYA

S E N T E N C I A Nº 162

Ilustrísimos Señores:

Presidente

D. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.

Magistrados

D. FRANCISCO LÓPEZ VÁZQUEZ.

Dña. ISABEL HERNÁNDEZ PASCUAL.

BARCELONA, a trece de marzo de dos mil catorce.

Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el recurso contencioso administrativo nº 124/2011, seguido a instancia de la entidad AREA RESIDENCIAL PALAU, S.L., representada por la Procuradora Doña ELISABETH HERNANDEZ VILAGRASA, contra la GENERALITAT DE CATALUNYA, representada por la LLETRADA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA , sobre Disposición General Planeamiento Territorial.

En el presente recurso contencioso administrativo ha actuado como Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.

Antecedentes

1º.- El Govern de la Generalitat de Catalunya adoptó el Acuerdo GOV/157/2010, de 14 de septiembre, por el que se aprobó definitivamente el Pla territorial parcial de les Comarques Gironines -D.O.G.C. de 15 de octubre de 2010-.

2º.- Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, el que admitido a trámite se publicó anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia correspondiente, y recibido el expediente administrativo le fue entregado y dedujo escrito de demanda, en el que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminó solicitando que se dictase Sentencia estimatoria de la demanda articulada. Se pidió el recibimiento del pleito a prueba.

3º.- Conferido traslado a la parte demandada, ésta contestó la demanda, en la que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, solicitó la desestimación de las pretensiones de la parte actora.

4º.- Recibidos los autos a prueba, se practicaron las pertinentes con el resultado que obra en autos.

5º.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron haciendo las alegaciones que estimaron de aplicación; y, finalmente, se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 11 de marzo de 2014, a la hora prevista.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la pretensión anulatoria ejercitada a nombre de la entidad AREA RESIDENCIAL PALAU, S.L. contra el Acord GOV/157/2010, de la GENERALITAT DE CATALUNYA, de 14 de septiembre, por el que se aprobó definitivamente el Pla territorial parcial de les Comarques Gironines, publicado en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya de 15 de octubre de 2010.

SEGUNDO.- La parte actora, después de relacionar buen número de antecedentes sobre el caso y con cita de pronunciamientos jurisdiccionales sobre los terrenos de autos, cuestiona la legalidad de los pronunciamientos administrativos impugnados en el presente proceso, sustancialmente, desde las siguientes perspectivas:

A) Los terrenos tienen la clasificación de suelo urbano

B) Infracción del Principio de confianza legítima y de seguridad jurídica.

En el suplico de la demanda se pretende que los terrenos que formaban parte de la denominada Unidad de Actuación UA-26 son urbanos y que procede su ordenación en el Plan de Ordenación Urbanística Municipal o subsidiariamente que son urbanos los terrenos con frente en la calle Pintor Velázquez y camí de Turó de l'Ullastrell y que quedan excluidos de la clasificación como suelo no urbanizable de protección especial.

TERCERO.- Examinando detenidamente las alegaciones contradictorias formuladas por las partes contendientes en el presente proceso, a la luz de la prueba con que se cuenta -con especial mención de las obrantes en los correspondientes ramos de prueba y sustancialmente dirigidos a pruebas documentales para supuestos de los años 1980 y 1990, de una modificación del planeamiento general de Roses de 2005 y de una prueba pericial practicada en nuestros autos 817/2006-, debe señalarse que la decisión del presente caso deriva de lo siguiente:

1.- En una primera aproximación a los temas planteados en el presente proceso, interesa dejar la oportuna constancia que la figura de planeamiento territorial constituida por el denominado Pla Territorial Parcial de les Comarques Gironines, impugnada en el presente proceso, se constituye como una figura de planeamiento territorial con la naturaleza de Plan Territorial Parcial.

Figura con cobertura, de un lado, en el ordenamiento sectorial de política territorial, en la Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Política Territorial de Cataluña, con sus modificaciones, en la Ley 1/1995, de 16 de marzo, por la que se aprueba el Plan Territorial General de Cataluña, con la modificación operada por la Ley 24/2001, de 31 de diciembre, cuyo artículo 2.2 , para el ámbito de las Comarcas de Girona se establece que comprende las comarcas de L'Alt Empordà, El Baix Empordà, La Garrotxa, El Gironès, El Pla de l'Estany, El Ripollès y La Selva, y todo ello sin perjuicio de lo establecido en el Decreto 142/2005, de 12 de julio, de aprobación del Reglamento por el que se regula el procedimiento de elaboración, tramitación y aprobación de los planes territoriales parciales, en lo que pudiera ser aplicable.

En definitiva, debe darse por conocida la relación existente entre planeamiento territorial y urbanístico fundada en el principio de coherencia sobradamente puesto de manifiesto, por todos, en la Ley 23/1983, de 21 de noviembre, de Política Territorial de Cataluña, en sus artículos 11.1 y 4 y 19 bis.4 y en el ordenamiento jurídico urbanístico, por todos, en los artículos 13.2 y 55.5 , 60.2 , 61.2 , 85.3.a) tanto de la Ley 2/2002, de 14 de marzo , de Urbanismo de Cataluña, del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña -aplicable en su caso por razones temporales-, y en los artículos 13.2 y 55.5 , 60.2 , 61.2 , 87.3.a) del Decreto Legislativo 1/2010, de 3 de agosto , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo -y a pesar del olvido legal en cada uno de esos ordenamientos de algunas figuras de planeamiento territorial como ya se ha hecho patente en nuestras Sentencias nº 822, de 2 de noviembre de 2011 , nº 687, de 2 de octubre de 2012 y nº 769, de 30 de octubre de 2012 -.

Para ilustrar debidamente el caso y a salvo disposiciones transitorias y adicionales de la Normativa Territorial de la figura de planeamiento territorial impugnada, interesa dejar constancia de la tramitación de su anteproyecto, de su aprobación inicial a 4 de febrero de 2010, de su aprobación provisional a 27 de julio de 2010 y de su aprobación definitiva a 14 de septiembre de 2010, debiéndose dar por reproducido en especial:

1.1.- Las Finalidades del Plan Territorial de autos en los términos del artículo 1.4 de la Normativa Territorial.

1.2.- Su Contenido en los términos del artículo 1.5 de la Normativa Territorial y en especial en cuanto a los tres Sistemas básicos de la realidad territorial -Espacios abiertos, Asentamientos urbanos y las infraestructuras de movilidad-.

1.3.- Las denominadas Áreas, Redes y Ámbitos como superficies de suelo correspondientes a los tres sistemas territoriales en los términos del artículo 1.6 de la Normativa Territorial.

1.4.- La vinculación normativa de las determinaciones según sean Normas, Directrices y Recomendaciones, en los términos del artículo 1.8 de la Normativa Territorial.

2.- Puestos a centrar el caso en la perspectiva de si los terrenos de autos ostentan la clasificación urbanística (sic) de Suelo Urbano y desde luego sin perder de vista que nos hallamos ante una impugnación de un planeamiento territorial (sic), es decir, en lo que pueda aprovechar y aplicarse al planeamiento territorial parcial impugnado, este tribunal a las presentes alturas debe resaltar que en nuestros autos 817/2006, como supuesto temporalmente más próximo y de análoga naturaleza territorial a la que corresponde enjuiciar ahora, se ha dictado nuestra Sentencia nº 480, de 21 de junio de 2012 -precisamente entre las mismas partes del presente proceso y que no debe pasárseles desapercibida y sin que conste en el presente proceso su firmeza- en la que se impugnaba la figura de planeamiento territorial que se señalaba en su Fundamento de Derecho Primero y cuyo fundamento y fallo fue el siguiente:

'PRIMERO. Tiene este recurso contencioso administrativo por objeto la impugnación del acuerdo del Govern de la Generalitat de Catalunya de 3 de octubre de 2.006, aprobando el Plan Director Territorial del Empordà (DOGC. 20-10-06), cuya anulación se interesa en la demanda o, en su caso, la declaración de que los terrenos de la UA-26 son urbanos.

SEGUNDO. Denuncia la actora en primer lugar una vulneración del principio de jerarquía normativa, pues la Ley 23/1983, de política territorial, impone la aprobación del plan territorial general y de los planes territoriales parciales como paso previo a los planes directores, como ha ocurrido con el de autos, que rompe la coherencia y vulnera la jerarquía de aquellos, al haberse elaborado antes.

Como es de ver en la introducción del acuerdo aprobatorio definitivo del instrumento de planeamiento aquí impugnado, el artículo 19 bis de la Llei 23/1983, de 21 de noviembre, de Politica Territorial, en su redacción dada por la Llei 31/2002, de 30 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, creó un nuevo instrumento de planificación territorial, el plan director territorial, que tiene por objeto concretar las directrices generales del planeamiento contenidas bien en el Plan Territorial General de Catalunya, bien en los planes territoriales parciales en las áreas y para los aspectos sobre los cuales inciden.

Disyuntiva esta última de la que se desprende que el plan director territorial de autos no tiene porqué concretar o desarrollar necesariamente las directrices generales de planeamiento contenidas en los planes territoriales parciales, más concretamente en el futuro Plan Territorial Parcial de les Comarques Gironines, como parece pretender la actora, sino que puede también concretar las directrices generales de planeamiento contenidas en el Plan Territorial General de Catalunya (que fue aprobado por Ley 1/1995, de 16 de marzo), como efectivamente ocurre con el plan impugnado, según ya se desprende de la lectura de los apartados 1 y 3 de su artículo 1 .

De otro lado, la obviedad de tratarse de un plan estrictamente territorial y no urbanístico se desprende ya de su mismo nombre, así como de su artículo 1.2, mientras que la enumeración de sus finalidades, contenida en el 1.4, denota que cumple en todo caso con la exigencia de desarrollar, como mínimo, una de las determinaciones contenidas en el 13.1 de la Llei 23/1983, de 21 de noviembre, exigencia derivada del artículo 19 ter de ésta.

Objetivo y finalidades de los planes directores territoriales que difieren de las de los meramente urbanísticos que, pese a constituir ordenaciones complementarias, no quedan sujetas en sus relaciones al principio de jerarquía normativa, sino al de coherencia, en méritos de los artículos 13.2, tanto de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya como del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, aprobando su texto refundido. Criterio este de 'coherencia' que no supone sin más el establecimiento de una relación estricta de carácter meramente jerárquico entre los planes territoriales y los urbanísticos. Sin que quepa cuestionar la potestad de la administración autonómica en materia de planificación territorial, aunque las determinaciones en materia de planeamiento urbanístico tengan que ser 'coherentes' aquélla, y no al revés, por cuanto la administración autonómica, competente en materia de planificación territorial, no promueve el planeamiento territorial para controlar el planeamiento urbanístico, sino en virtud de su título competencial en materia de planificación territorial.

Desde cuya perspectiva debe diferenciarse debidamente la actuación de la administración de la Generalitat de Catalunya controlando el planeamiento urbanístico, que puede ser de origen municipal, de la actuación de dicha administración promoviendo un instrumento de planificación territorial, cuya coordinación con el planeamiento urbanístico se resuelve en términos del criterio de coherencia que este tiene que guardar con aquel, como queda dicho.

Al respecto, el plan director territorial de autos tiene por finalidad ordenar el territorio (artículo 1.4 de su normativa) de conformidad con los criterios del Programa de Planeamiento Territorial de Cataluña explicitados en su Memoria (artículo 1.4.e), concretando la ordenación de su territorio, entre otras técnicas mediante la determinación de áreas, divisiones con finalidad reguladora, de carácter territorial, que se superponen a las calificaciones de suelo propias del planeamiento urbanístico (artículo 1.6), entre las que destacan las denominadas por el plan de autos áreas de suelo de protección especial y áreas de suelo de protección territorial.

TERCERO. Sostiene la actora a continuación que los terrenos de su propiedad (que en la aprobación definitiva del planeamiento general de 27 de julio de 2.005, objeto de otro recurso que sostiene ante esta Sala, han quedado ya clasificados como no urbanizables), reúnen la condición de suelo urbano, clase de suelo este que, según constante y conocida jurisprudencia, tiene supeditada su clasificación como tal al hecho físico de la urbanización o consolidación de la urbanización, de suerte que la administración queda vinculada por una realidad que ha de reflejar en sus determinaciones clasificatorias, pues la definición con rango legal de lo que constituye tal clase de suelo constituye un imperativo legal que no queda al arbitrio del planificador, que ha de definirlo necesariamente en función de la realidad de los hechos, quedando la administración vinculada a esa realidad, y a ello responde el carácter reglado del suelo urbano.

A tal efecto, no sólo es necesaria la dotación de acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas residuales y suministro de energía eléctrica con las características adecuadas para servir a la edificación que sobre ellos exista o haya de construirse, sino también que tales dotaciones las proporcionen los servicios correspondientes y que el suelo se encuentre inserto en la malla urbana, es decir, que exista una urbanización básica constituida por unas vías perimetrales y unas redes de suministro de agua, energía eléctrica y saneamiento de que puedan servirse los terrenos y que éstos, por su situación, no estén completamente desligados del entramado urbanístico ya existente, en los términos de los artículos 25 , 26 , 29 y siguientes de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya , luego incorporados al Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, aprobando su texto refundido.

Por lo demás, ni la colindancia con un vial urbanizado o carretera o con zonas edificadas y urbanizadas determina la condición de urbano del suelo, faltando los requisitos antes citados, sin que sea tampoco suficiente al efecto, como también declara la jurisprudencia, con que ocasionalmente los terrenos tengan incluso los servicios urbanísticos a pie de parcela, porque pasen por allí casualmente, sino que deben estar dotados de ellos porque la acción urbanizadora haya llegado al lugar de que se trate, no siendo suficiente que el terreno tenga los servicios urbanísticos cuando el mismo no se encuentra en la malla urbana, precisando que el suelo urbano sólo llega hasta donde lo hagan los servicios urbanísticos que se han realizado para la atención de una zona urbanizada, y ni un metro más allá, sin que quepa clasificar como urbano un terreno por el mero hecho de lindar con urbanizaciones consolidadas, pero que está separado de ellas por la voluntad del municipio de mantener el suelo urbano en el límite de las urbanizaciones existentes. Dicho en otros términos, el suelo urbano no puede expandirse necesariamente como si fuera una mancha de aceite mediante el simple juego de la colindancia de los terrenos con zonas urbanizadas ( STS. 12-11-99 ), porque en algún punto del terreno ha de estar el límite entre el suelo urbano y el no urbanizable cuando el planificador, usando su potestad, ha previsto el crecimiento urbano en otro lugar y no quiere interponer entre los dos un suelo urbanizable ( STS. 3-4-96 ).

CUARTO. Los conceptos de suelo urbano y de solar han sido incluso objeto de restricción en la nueva normativa antes citada ( arts. 25 y siguientes de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Catalunya y de su texto refundido 1/2005), a cuyo tenor constituyen el suelo urbano los terrenos que, habiendo sido sometidos al proceso de integración en el tejido urbano, cuentan con todos los servicios urbanísticos básicos o bien están comprendidos en áreas consolidadas por la edificación de al menos dos terceras partes de su superficie edificable, así como los terrenos que, en ejecución del planeamiento urbanístico, alcanzan el nivel de urbanización que éste determina. Siendo los servicios urbanísticos básicos los siguientes: a) La red viaria que tenga un nivel de consolidación suficiente para permitir la conectividad con la trama viaria básica municipal. b) Las redes de abastecimiento de agua y de saneamiento. c) El suministro de energía eléctrica.

Conclusión de la naturaleza urbana de los terrenos que no permite alcanzar la prueba pericial contradictoria practicada en autos a instancia de la actora, a cuya finalidad van destinadas directa o indirectamente sólo las preguntas planteadas al perito números 7, 9 y 10, en cuyas respuestas se limita éste a confirmar cierta actividad planificadora y de gestión urbanística ya relatada en la demanda como efectuada en la más amplia unidad de actuación 26, sin que de sus respuestas pueda en forma alguna extraerse la condición de suelo urbano de los concretos terrenos propiedad de la actora, en los términos establecidos por la jurisprudencia antes citada. Bien al contrario, desde el momento en que el perito señala que las obras de urbanización de los terrenos de la total unidad de actuación están sólo parcialmente ejecutadas, comprendiendo únicamente un tramo concreto de la calle Velázquez, hasta el punto de que el planeamiento general urbanístico ha clasificado parte de esos terrenos como suelo urbano y otra como no urbanizable.

Otra cosa es que la actora hubiese efectuado en su momento cesiones que debieran ser tenidas en cuenta incluso al utilizarse, como en el caso, técnicas de planificación no urbanística, sino territorial, pero en cualquiera de los casos, no se efectúa por la actora ninguna pretensión de carácter indemnizatorio derivada del cambio de ordenación territorial.

QUINTO. No se aprecia mala fe o temeridad en los litigantes, a los efectos del artículo 139.1 de la ley jurisdiccional , en su redacción temporalmente aplicable, no procediendo condena en costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación y resolviendo dentro del límite de las pretensiones de las partes y de los motivos del recurso y de la oposición, atendido el resultado de la prueba obrante en autos

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por 'ÁREA RESIDENCIAL PALAU, SL' contra el acuerdo del Govern de la Generalitat de Catalunya de 3 de octubre de 2.006 aprobando el Plan Director Territorial de l'Empordà. Sin imposición de costas'.

3.- Pues bien, sin que este tribunal pueda caer en la tentación de equiparar supuestos totalmente heterogéneos -giro de cuotas urbanísticas, su pago o no, la realización de las correspondientes obras de urbanización o de otra naturaleza, su íntegra o total ejecución o no, conveniencias que se traslucen en materia convencional y lo que es y debe ser de materia indisponible en régimen de suelo, entre otras-, como la parte actora acepta que los terrenos que invoca son los que corresponden al caso resuelto por la Sentencia antes referida, este tribunal ahora y para la concreta figura de planeamiento territorial parcial impugnada no encuentra otra fuerza de convicción en materia fáctica -por lo que se ha denominado 'fuerza normativa de lo fáctico'- que la que precisamente se hizo patente en la Sentencia que se ha relacionado precedentemente en la parte menester y que sin haberse aportado debidamente hechos nuevos y posteriores, sin desvirtuarse lo que en ella ya se argumentó y por producirse el mismo convencimiento se reitera.

Por todo ello sin que puedan prosperar las premisas hechas valer por la parte actora en materia de Suelo Urbano y las derivadas que toman por referente ese supuesto -así para el principio de confianza legítima y de seguridad jurídica- procede desestimar la demanda articulada en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva.

CUARTO.- No se aprecia mala fe o temeridad en los litigantes a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998 .

FALLAMOS

Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre de la entidad AREA RESIDENCIAL PALAU, S.L. contra el Acord GOV/157/2010, de la GENERALITAT DE CATALUNYA, de 14 de septiembre, por el que se aprobó definitivamente el Pla territorial parcial de les Comarques Gironines, publicado en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya de 15 de octubre de 2010, del tenor explicitado con anterioridad, y DESESTIMAMOS la demanda articulada.

Sin efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas.

Hágase saber que la presente Sentencia, en su caso, es susceptible de Recurso de Casación ante el Tribunal Supremo si se funda en infracción de normas de derecho estatal o comunitario europeo que haya sido relevante y determinante del fallo, que habrá de prepararse mediante escrito que cumplimente las exigencias del artículo 89 de nuestra Ley Jurisdiccional de 13 de julio de 1998, en especial, presentándolo ante esta misma Sección en el plazo de diez días a contar desde su notificación, y, en su caso, es susceptible de Recurso de Casación para la Unificación de Doctrina Autonómico, si se funda en infracción de las normas emanadas por la Comunidad Autónoma, que habrá de interponerse mediante escrito que cumplimente las exigencias del artículo 99 de nuestra Ley Jurisdiccional de 13 de julio de 1998, en especial, presentándolo ante esta misma Sección en el plazo de treinta días a contar desde su notificación, todo ello en los términos de la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 1ª y de Pleno, de 30 de noviembre de 2007 .

Así por esta Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.