Encabezamiento
Tribunal Superior de Justicia de Madrid
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Cuarta
C/ General Castaños, 1 , Planta Baja - 28004
33009720
NIG:28.079.00.3-2019/0001834
Procedimiento Ordinario 409/2020
Demandante:D. Victorio y otros 3
PROCURADOR Dña. CECILIA BARROSO RODRIGUEZ
Demandado:AYUNTAMIENTO DE PINTO
LETRADO Dña. MARIA ESPERANZA ARJONA MORELL, (Madrid)
COMUNIDAD DE MADRID
LETRADO DE COMUNIDAD AUTÓNOMA
SENTENCIA Nº 162/2021
Presidente:
D. CARLOS VIEITES PEREZ
Magistrados:
Dña. MARÍA ASUNCIÓN MERINO JIMÉNEZ
D. LUIS MANUEL UGARTE OTERINO
En Madrid a veintiséis de mayo de dos mil veintiuno.
Visto el recurso número 409/2020 interpuesto por D. Victorio, D. Luis Angel, Dña. Encarnacion y Dña. Erica representados por la Procuradora Sra. Dña. CECILIA BARROSO RODRIGUEZ y defendidos por el Letrado D. David Muñoz Rodríguez, contra la actuación en vía de hecho, como propiedad afectada por la expropiación llevada a cabo sobre la FR. NUM000 del Registro de la Propiedad nº 2 de Pinto, parcela NUM001 del polígono NUM002; habiendo sido parte demandada el AYUNTAMIENTO DE PINTO representado y defendido por la Letrada Dñª Esperanza Arjona Morell, y codemandada la COMUNIDAD DE MADRID, representada por el Letrado de la Comunidad Autónoma.
Antecedentes
PRIMERO.-Interpuesto el recurso y recibido el expediente administrativo, fue emplazada la parte recurrente para que dedujera demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito en el que, tras alegar los fundamentos de hecho y de derecho que consideró pertinentes, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación del acto recurrido.
SEGUNDO.-La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó aplicables, terminó pidiendo la desestimación del presente recurso. Lo propio realizó la codemandada, en el trámite concedido al efecto.
TERCERO.-Recibido el pleito a prueba, se practicaron las propuestas, con el resultado que obra en autos.
CUARTO.-Dado traslado a las partes por su orden para conclusiones, las evacuaron en sendos escritos, en los que reiteraron sus respectivos pedimentos.
QUINTO.-Con fecha 25 de mayo de 2021 se celebró el acto de votación y fallo de este recurso, quedando el mismo concluso para Sentencia.
Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. LUIS MANUEL UGARTE OTERINO.
Fundamentos
PRIMERO. - Pretensión ejercitada.
DON Victorio, DON Luis Angel y DOÑA Encarnacion ejercitan pretensión principal declarativa de nulidad de actuación constitutiva de vía de hecho frente al AYUNTAMIENTO DE PINTO y la COMUNIDAD DE MADRID consistente en la ocupación de la parcela NUM001 del polígono NUM002, del Ayuntamiento de Pinto, finca registral NUM000 del Registro de la Propiedad número 2 de Pinto, que comprende los siguientes pronunciamientos:
* La declaración de nulidad del proyecto de expropiación relativo al proyecto de obras de construcción de la vía de enlace de la CARRETERA000 con el camino vecinal DIRECCION000, a que iba destinado la ocupación de la finca propiedad de los recurrentes, con reposición a su estado original.
* Subsidiariamente, se proceda al reconocimiento de situación jurídica individualizada consistente en la indemnización en la cantidad que corresponda mediante el oportuno procedimiento de expropiación, por la ocupación de 745,99 m2, incrementado por los daños causados en un 25% y un 5% de intereses legales.
SEGUNDO. - Motivos de la impugnación:
Se extraen las siguientes consideraciones de la demanda de los recurrentes, con cita de abundante Jurisprudencia, en que fundan su pretensión:
Sobre la existencia de vía de hecho
* Se requirió el 2 de enero de 2019 a la Comunidad de Madrid y al Ayuntamiento de Pinto la cesación de cualquier actuación material sobre la parte afectada de la parcela NUM001 del polígono NUM002, finca registral NUM000.
* Se ha ocupado la finca propiedad de los actores habiendo sido objeto del procedimiento expropiatorio una finca registral, la NUM003, que se corresponde con la parcela NUM004 del polígono NUM002, sobre la que no pasa ningún vial público.
* La finca de su propiedad, la NUM000, no está amparada por el acta previa a la ocupación de los bienes y derechos precisos para la ejecución de las obras de la carretera de enlace entre la CARRETERA000 con el camino vecinal DIRECCION000, efectuada por el Ayuntamiento de Pinto el día 13 de enero de 1981.
* La finca NUM000 tiene una superficie de 13.695,25 m2, equivalente a 4 fanegas de 3.423,8121m2, cada una, y la finca NUM003, de 20.542,25 m2, equivalente a 6 fanegas de la misma medida, integradas ambas en la parcela NUM005 del polígono NUM006, con una superficie de 3 hectáreas, 43 áreas y 65 centiáreas.
* No se ha notificado a la propiedad ninguna actuación administrativa de las previstas en los artículos 21.3 y 52 de la LEF, estando la finca debidamente inscrita en el Registro de la Propiedad con anterioridad a la actuación en cuestión.
* Falta la publicación del acuerdo de necesidad de la ocupación, pero sí el acuerdo de declaración de urgente ocupación efectuado por la Comunidad de Madrid (antigua Diputación Provincial de Madrid), publicado el 27 de noviembre de 1980, y el trámite de información pública posterior a la aprobación del proyecto, que además debe ser notificado personalmente a todos los interesados, como propietarios de suelo afectado - artículos 17, 19, 21.2 y 3, 52 y 125 de la LEF -.
Sobre el derecho a la indemnización procedente
* Son propietarios de la finca ocupada según la inscripción sexta en el Registro de Propiedad, del 29 de abril de 2013.
* Dado que no pueden ser repuestos en la propiedad y posesión de la finca, debe determinarse respecta de ella el justiprecio en los términos ordinarios establecidos en el art. 210.4 del Reglamento dc Gestión Urbanística, que resulta de aplicación puesto que la finca no ha sido expropiada a su legítimo propietario, incrementada en un 25 % por los daños ocasionados por la ocupación ilegal.
* Se han de satisfacer intereses, a computar desde el día siguiente a la ocupación y hasta el pago, calculándoles sobre el justiprecio estricto de la finca expropiada.
TERCERO. - Oposición a la pretensión.
El Letrado de la COMUNIDAD DE MADRID, en la representación que ostenta, se ha opuesto a la pretensión ejercitada por los fundamentos de su contestación, de la que destacamos las siguientes consideraciones:
- No cabe apreciar la existencia de una vía de hecho, pues no ha existido actuación de la Administración sin el amparo de norma alguna o al margen de la misma, sino en todo caso determinados errores que hubieran podido cometerse en su momento en uno de los trámites concretos del procedimiento legalmente establecido, en concreto en la correcta determinación de los bienes y derechos a expropiarse para poder acometer el proyecto de obras de referencia, con la dificultad añadida de tratarse de un comportamiento/actuación de la Administración que data del 1980.
- Existencia de prescripción, según el artículo 1938 del CC, tanto de la adquisición del dominio de los bienes inmuebles como de las acciones a ejercitar, en aras de salvaguardar la seguridad jurídica en las relaciones entre partes.
El AYUNTAMIENTO DE PINTO se ha opuesto igualmente a la pretensión ejercitada, pudiéndose destacar de su contestación las siguientes consideraciones:
Sobre la existencia de una actuación consentida
- Los recurrentes presentaron escrito ante el Ayuntamiento de Pinto el 16 de junio de 2017, 35 años después de construida la carretera sin haberse impugnado en vía administrativa o contencioso-administrativa el proyecto expropiatorio planteando la existencia de una vía de hecho y la nulidad del expediente expropiatorio, por considerar que eran, junto a D.ª Erica, los legítimos propietarios de la parcela NUM001 del polígono catastral NUM002, de la que la Corporación había ocupado ilegalmente 745,99 m2, petición desestimada por resolución del Concejal Delegado de Ecología y Modelo de Ciudad del Ayuntamiento de Pinto, el 5 de julio de 2017, que no fue recurrida ni en vía administrativa ni en la contenciosa.
- La solicitud presentada el 2 de enero de 2019 ha reproducido la formulada en el escrito anterior.
Sobre el planteamiento de cuestiones nuevas
- En la vía administrativa no se solicitó la anulación o revisión de oficio del proyecto expropiatorio, ni el reconocimiento de propiedad sobre los terrenos.
Sobre la corrección de la expropiación realizada de la parcela NUM001 del Polígono NUM002
- La Diputación Provincial de Madrid elaboró el Anteproyecto de enlace del Camino Vecinal DIRECCION001, con la CARRETERA000 de Madrid a Cádiz.
- El acta de replanteo del proyecto de ' Enlace con la CARRETERA000 con el camino vecinal DIRECCION000' se firmó el 28 de septiembre de 1979.
- El Ayuntamiento de Pinto solicitó al Registrador de la Propiedad de Getafe, el 2 de noviembre de 1979, la certificación de las propiedades de las parcelas afectadas.
- El Boletín Oficial de la Provincia nº 33, de 8 de febrero de 1980, publicó edicto en que se reflejaba la relación de bienes afectados por el trazado de la carretera sin que durante dicho periodo se presentara alegación alguna.
- Figuraba D. Secundino, según escritura pública, como propietario de la parcela NUM001 del polígono NUM002, siendo la superficie total de la finca de 13.875 m2, de la solo se iban a ocupar y expropiar 745,99 m2.
- La familia de D. Secundino constaba como titular catastral en el Ayuntamiento de Pinto desde el año 1944 y en escritura de compraventa de 1941 la titularidad a su favor de varias fincas, entre ellas, la parcela NUM005 de polígono NUM006, que se identifica con la parcela NUM001 y NUM004 del polígono NUM002.
- El Ayuntamiento de Pinto tomó posesión de la misma el 10 de febrero de 1982.
- El Ayuntamiento de Pinto y D. Secundino firmaron el 18 de junio de 1982 el acta de pago del justiprecio por un importe de 149.198 pesetas por la expropiación de los 745,99 m2 de la parcela NUM001 polígono NUM002, a razón de 200 pts./m2.
- No procede la revisión del proyecto de expropiación por no adolecer de vicio alguno, y la sentencia que apreciase su posible existencia debería limitarse a ordenar la tramitación de la solicitud de nulidad ante la Administración competente.
- Debe prevalecer además el principio de seguridad jurídica visto el tiempo trascurrido desde la expropiación de los terrenos, que han sido objeto de múltiples trasformaciones, dando lugar al nacimiento de derechos a favor de terceras personas.
Sobre la existencia de prescripción adquisitiva. Cuestión civil
- No es posible reclamar la propiedad de un bien que desde 1980 forma parte de un vial, habiendo sido poseído desde entonces en concepto de dominio público, de forma pública, pacífica y no interrumpida - artículos 1930 y siguientes del Código Civil -.
- Las posibles dudas sobre la titularidad de una de las muchas parcelas expropiadas para la construcción del enlace deberían despejarse ante la Jurisdicción civil, por tratarse de una disputa sobre propiedad, en la que el tercero que se hubiera beneficiado podría compensar a los recurrentes del hipotético detrimento patrimonial sufrido.
Sobre la existencia de mala fe y abuso de derecho
- Los recurrentes están actuando con manifiesta mala fe y abuso de derecho al pretender la anulación de un proyecto de expropiación de terrenos para la construcción de un enlace con la CARRETERA000 aprobado hace nada menos que 40 años, por una simple disputa de propiedad de una de las muchas parcelas que formaron parte del mismo.
CUARTO. - Sobre la causa de inadmisión del recurso por existencia de una actuación consentida.
El artículo 69 c) de la Ley de la Jurisdicción, coincidente con el artículo 51.1 c) de la propia Ley, dispone que:
La sentencia declarará la inadmisibilidad del recurso o de alguna de las pretensiones en los casos siguientes:
c) Que el recurso tuviera por objeto disposiciones, actos o actuaciones no susceptibles de impugnación
El artículo 25.1 de la Ley dispone por su parte que:
1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
Ha de completarse con el artículo 28, en relación con la causa de inadmisión del recurso alegada:
No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes y los confirmatorios de actos consentidos por no haber sido recurridos en tiempo y forma.
Manifiesta la codemandada, Ayuntamiento de Pinto, que la solicitud presentada el 2 de enero de 2019, instando la cesación de la vía hecho constituida por la ocupación ilegal de la parcela de su propiedad - 745,99 m2 de la parcela NUM001 del polígono catastral NUM002 - y la nulidad del expediente expropiatorio, es similar a la formulada en escrito anterior, presentado el 16 de junio de 2017, petición desestimada por resolución del Concejal Delegado de Ecología y Modelo de Ciudad del Ayuntamiento de Pinto, el 5 de julio de 2017, que no fue recurrido ni en vía administrativa ni judicial.
Así resulta de la segunda carpeta del expediente administrativo remitido por la Corporación, folios 1 a 28, cuestión sobre la que los actores nada han manifestado en su escrito de conclusiones, con lo que sería de apreciar la causa invocada de inadmisión del recurso.
QUINTO. - Sobre la prescripción de la acción para reclamar la tramitación de un procedimiento expropiatorio ocupado por una vía de hecho.
No obstante la procedencia de acordar la inadmisión del recurso planteado, cabe referirse a la pretensión ejercitada de cesación de una actuación de la Administración por existencia de vía de hecho por ocupación de unos terrenos sin haberse seguido el procedimiento adecuado de expropiación forzosa, a la luz de la Jurisprudencia que la contempla, así la sentencia del Tribunal Supremo, de 6 de mayo de 2016, Rec. 3615/2014, con cita de otras precedentes:
'El concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).
Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.
El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC.
El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.
En definitiva, como señalamos en sentencia de 8 jun. 1993 'La "vía de hecho" o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite.'
A este respecto, puede citarse el actual artículo 97 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común:
'1. Las Administraciones Públicas no iniciarán ninguna actuación material de ejecución de resoluciones que limite derechos de los particulares sin que previamente haya sido adoptada la resolución que le sirva de fundamento jurídico.
2. El órgano que ordene un acto de ejecución material de resoluciones estará obligado a notificar al particular interesado la resolución que autorice la actuación administrativa.'
El ejercicio de la enunciada pretensión está sujeta a una serie de requisitos de tiempo como advierte el Tribunal Supremo en su sentencia de 25 de octubre de 2012, recaída en el recurso de casación 2307/2010, que advierte:
La vía ejercitada por el recurrente es la del artículo 30 de la LRJCA que, como recoge la exposición de motivos de la citada Ley de 1998, prevé un procedimiento al objeto de que se puedan combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos o intereses legítimos de cualquier clase, convirtiéndose, por tanto, el procedimiento de la vía de hecho en un medio de obtener la cesación de una actuación administrativa material ajena a un auténtico acto administrativo y sin la fuerza legitimadora de dicho acto.
A tal efecto dispone el artículo 30 de la Ley Jurisdiccional que, en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante intimando su cesación. Si dicha reclamación no hubiera sido formulada o no fuera atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente al recurso contencioso administrativo.
Ello se completa con lo dispuesto por el artículo 46.3 de la Ley procesal: 3. Si el recurso contencioso-administrativo se dirigiera contra una actuación en vía de hecho, el plazo para interponer el recurso será de diez días a contar desde el día siguiente a la terminación del plazo establecido en el artículo 30. Si no hubiere requerimiento, el plazo será de veinte días desde el día en que se inició la actuación administrativa en vía de hecho.
El incumplimiento de los plazos señalados daría lugar a la inadmisión del recurso por caducidad, de conformidad con el artículo 69.e) de la Ley.
Ahora bien, debe diferenciarse entre el simple ejercicio de una pretensión de cesación de una vía de hecho por ocupación de un terreno y el ejercicio de la acción para reclamar la iniciación del expediente expropiatorio por la ocupación por vía de hecho de unos terrenos sin el adecuado expediente de expropiación que, como tiene declarado nuestro Tribunal Supremo -por todas podemos citar la STS de 28-11-96-, no está sujeta a prescripción - la acción para reclamar la iniciación del expediente expropiatorio por razón de la ocupación por vía de hecho de los terrenos sin expediente de expropiación no está sujeta a prescripción -.
Esta sentencia remite a la de 8 de abril de 1995, que expresamente distingue entre la petición de iniciar un procedimiento expropiatorio que, como vemos, no tiene plazo de prescripción alguno, y la petición de reclamación de indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial, que tiene un plazo de prescripción de un año, expresándose de la siguiente forma:
Como hemos expuesto en el precedente fundamento jurídico, no se ejercita, en contra de lo que sigue sosteniendo el apelante, por la peticionaria en vía administrativa (después demandante y ahora apelada) una acción derivada de responsabilidad patrimonial de la Administración, cuyo plazo de prescripción se fija en un año por el artículo 122.2 de la Ley de Expropiación Forzosa, sino que lo que pidió, y se ha dirimido en primera instancia, es su derecho a que se incoe un procedimiento expropiatorio respecto de los bienes de su propiedad ocupados por la Administración Municipal demandada con el pago del consiguiente justiprecio, en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 33.3 de la vigente Constitución , 349 del Código civil, 1 a 55 y 124 a 126 de la Ley de Expropiación Forzosay 1, 2, 3, 10 a 55, 139 y 140 de su Reglamento, como ya se adujera con precisión en la petición dirigida al Ayuntamiento demandado y ahora apelante, por lo que, como considera la Sala de primera instancia, nos encontramos ante una auténtica vía de hecho, determinante de la nulidad radical de los actos de ocupación de los terrenos por imperativo del artículo 47.1 c) de la Ley de Procedimiento Administrativo , lo que acarrea, asimismo, la nulidad de pleno derecho de los acuerdos municipales denegatorios de la incoación del expediente expropiatorio, según declaramos, entre otras, en nuestra Sentencia de 25 de octubre de 1993 (recurso de apelación 6410/90 , fundamentos jurídicos segundo y tercero).
Dada la nulidad de pleno derecho de los referidos actos municipales de ocupación de los terrenos, la acción para reclamar la incoación del correspondiente procedimiento expropiatorio, como ya señaló la Sala de primera instancia (fundamento jurídico quinto de su sentencia), no prescribe en virtud del principio general de ineficacia insubsanable de los actos nulos de pleno derecho, que ya recogiesen las conocidas máximas 'quod nullum est nullum producit effectum' y 'quod ab initio vitiosum est, non potest tractu tempore convalescere', como ha declarado también esta Sala y Sección del Tribunal Supremo en su Sentencia de 24 de octubre de 1994 (recurso de apelación 5103/91 , fundamento jurídico sexto), razones que obligan a desestimar este motivo de impugnación de la sentencia recurrida.'(Subrayado añadido)
Hallándonos en el primer caso, de lo actuado en el expediente administrativo puede considerarse acreditado que el proyecto expropiatorio se tramitó cumpliendo las exigencias previstas en la Ley de Expropiación Forzosa: publicación del proyecto de obra, declaración de utilidad pública o interés social - consta el acuerdo de declaración de urgente ocupación efectuado por la antigua Diputación Provincial de Madrid, publicado el 27 de noviembre de 1980, con los efectos del artículo 52.1ª de la LEF -, aprobación de la relación de bienes y derechos, publicación de ésta a efectos de alegaciones de los interesados, y determinación del justiprecio con los considerados titulares.
Una de las finalidades últimas de toda la regulación expropiatoria es asegurar que nadie sea privado de sus derechos e intereses legítimos sin justa y adecuada compensación, por lo que la ley exige igualmente que el expediente expropiatorio se siga con el titular de la cosa o derecho, considerándose como tal a quien así aparezca en el Registro de la Propiedad, en su defecto en el Catastro y, en última instancia, a quien lo sea pública y notoriamente ( art. 3 de la LEF), sin que las publicaciones generales eximan o excluyan de ninguna forma la necesidad de seguir el expediente con el titular.
La presunción de titularidad de los bienes expropiados, según el precepto indicado, sólo puede ser destruida judicialmente.
La condición de expropiado no es una cualidad cuya carga se imponga a los afectados, sino que es la propia Administración expropiante la que está obliga a hacer la relación de los mismos, de conformidad con lo establecido en el artículo 17 de la Ley y en el artículo 16 de su Reglamento, que en su párrafo segundo impone de manera expresa la obligación de que en esa relación se haga indicación de los nombres.
La Administración expropiante cumplió con el citado artículo 3 LEF y concordantes, en relación a la expropiación de la parcela NUM001 del polígono NUM002, pues se dirigió a D. Secundino, cuya familia constaba como titular catastral en el Ayuntamiento de Pinto desde el año 1944 y el mismo de varias fincas, en virtud de escritura de compraventa de 1941, entre ellas, la parcela NUM005 de polígono NUM006, que comprende las parcelas NUM001 y NUM004 del polígono NUM002.
En consecuencia, el conjunto de actuaciones de la Administración expropiante permite excluir la existencia de vía de hecho en la tramitación y finalización del procedimiento expropiatorio, sin que ello implique la exclusión de alguna posible irregularidad formal, que debía haber sido hecha valer, en todo caso, mediante los medios normales de impugnación frente a los sucesivos actos del expediente expropiatorio.
SEXTO. - Sobre la adquisición por prescripción adquisitiva de los bienes objeto del expediente expropiatorio.
La imprescriptibilidad de la acción de nulidad frente a la ocupación de bienes por vía de hecho, como vicio determinante de nulidad de pleno derecho de la misma, no excluye la adquisición de la propiedad de tales terrenos por la Administración o beneficiaria que llevó a cabo la ocupación, en virtud de un título distinto, como puede ser la prescripción adquisitiva o usucapión, en cuanto supone la pérdida de la propiedad por el reclamante.
La sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 6ª, de 9 de octubre 2007, Rec. 8238/2004, dice así:
TERCERO. - ... Como señala la sentencia de 5 de abril de 2001 , 'en los supuestos de vía de hecho, como el que nos ocupa, esta Sala tiene declarado que, cuando se ejercita una acción contra las vías de hecho de la Administración por ocupación de terrenos sin haber seguido el procedimiento legalmente establecido para la expropiación forzosa, no es aplicable el plazo de prescripción establecido para la acción encaminada a exigir responsabilidad patrimonial de la Administración.
Así, entre otras, en la sentencia de 22 de febrero de 2000 y las que en ella se citan, hemos declarado, ante la alegación de que había prescrito la acción de reclamación de daños y perjuicios por responsabilidad patrimonial, formulada por la parte demandante al amparo de lo dispuesto por los artículos 120 y siguientes de la Ley de Expropiación Forzosa, que no se ejercita en puridad una acción derivada de responsabilidad patrimonial de la Administración, cuyo plazo de prescripción se fija en un año por el artículo 122.2 de la Ley de Expropiación Forzosa, sino que se demanda el derecho a que se incoe un procedimiento expropiatorio respecto de los bienes de su propiedad ocupados por la Administración Municipal demandada con el consiguiente pago del justiprecio, ello en cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 33.3 de la Constitución , 349 del Código Civil, 1 a 55 y 124 a 126 de la Ley de Expropiación Forzosay 1, 2, 3, 10 a 55, 139 y 140 de su Reglamento. La reclamación se produce, frente a lo que la ahora recurrente estima, contra una auténtica vía de hecho, determinante de la nulidad radical de los actos de ocupación de los terrenos por imperativo del artículo 47.1.c) de la Ley de Procedimiento Administrativo vigente a la sazón, lo que acarrearía, asimismo, la nulidad de pleno derecho de los acuerdos denegatorios'.
Se pone así de manifiesto que la imprescriptibilidad de la acción de nulidad frente a la ocupación de bienes por vía de hecho, como vicio determinante de nulidad de pleno derecho de la misma, viene referida a la pretensión ejercitada, que en este caso consiste en la iniciación de expediente de expropiación respecto del exceso de terreno ocupado, como se refleja con claridad en la reclamación inicial de 7 de diciembre de 2001 y la determinación del justo precio, solicitando en la demanda el pago de dicha cantidad, incrementada en el premio de afección y los intereses legales correspondientes. En tal sentido se expresa la sentencia de 31 de enero de 2006 , que se remite al criterio seguido en las de 25 de octubre de 1993 y 8 de abril de 1995, 'en las que la ocupación por la vía de hecho se saldó con la incoación de un expediente expropiatorio del terreno indebidamente ocupado'.
Pero a ello puede oponerse la adquisición de la propiedad de tales terrenos por la Administración o beneficiaria que llevó a cabo la ocupación, en virtud de un título distinto, como puede ser la prescripción adquisitiva o usucapión, en cuanto supone la pérdida de la propiedad por el reclamante, dejando sin contenido el derecho invocado por el mismo.
A tal efecto, la forma en que se accedió a la posesión, mediante la ocupación por vía de hecho, habrá de valorarse en la determinación de los requisitos exigidos para que la usucapión extraordinaria opere, pero no excluye sin más la posibilidad de tal forma de adquisición de la propiedad.
Así resulta de la doctrina de esta Sala, que se recoge en sentencias de 12 de diciembre de 2006 y 17 de mayo de 2006 , que reproducen lo expuesto en las sentencias de 6 de marzo de 1997 y 30 de septiembre de 2004 , según las cuales: 'la ocupación por el poder público de un bien inmueble, que permanece en posesión de su dueño, sin seguir los trámites que exige la normativa sobre expropiación forzosa comporta una vulneración de la garantía indemnizatoria que la Constitución reconoce en favor de la propiedad como derecho fundamental ( artículo 33 de la Constitución ) y coloca a la administración en el terreno de las llamadas vías de hecho, que se producen, entre otros supuestos, cuando la administración actúa totalmente al margen del procedimiento establecido.
Cuando estas circunstancias ocurren resulta imposible admitir que la posesión así adquirida pueda considerarse pacífica en el sentido del artículo 1959 del Código civil. No cabe, sin embargo, descartar -y para ello es menester un examen de las circunstancias del caso- que una posesión adquirida de manera no pacífica por la administración pueda pasar a serlo por el consentimiento o la pasividad posterior del propietario, pues la jurisprudencia civil exige que el carácter no pacífico de la posesión, manifestada por la oposición del verus dominus, tenga una continuidad en el tiempo.
Es cierto que tratándose, sin embargo, de la posesión adquirida de esta manera no pacífica por el poder público, la existencia de actos del verus dominus que restituyan a la posesión su carácter pacífico debe valorarse de modo restrictivo, dada la situación de preponderancia que la administración ostenta en virtud del ejercicio del poder, de tal suerte que los actos de aparente aquiescencia a la posesión pueden obedecer fácilmente a mera tolerancia por parte del dueño, la cual, según el artículo 1942 del Código civil, no confiere eficacia para la usucapión a los actos de posesión que se benefician de ella.
Así, el hecho de que no se produzca una reacción inmediata de los propietarios por la vía de los interdictos o de los remedios jurídicos establecidos contra la vía de hecho, y de que no se impugne después la ocupación realizada por la administración, no permitirá siempre entender que la posesión, inicialmente no pacífica, ha pasado a serlo, pues el ejercicio de las prerrogativas de autotutela decisoria y ejecutiva, de la potestad de revisión de oficio y de la de indemnizar los daños y perjuicios causados que la administración tiene en sus manos, en estrecha vinculación con la sujeción al principio de legalidad que debe presidir su actuación, permiten confiar al particular afectado en que la propia administración, de haber procedido de manera no adecuada al ordenamiento jurídico, ajustará a él las consecuencias de su conducta remediando la agresión sufrida.
Ahora bien, tal doctrina lleva a examinar las circunstancias de cada caso sobre la actitud del verus dominus, como determinante del carácter pacífico de la posesión y así, en dichas sentencias, se llegó a soluciones divergentes, pues mientras en la primera se entendió que los actos de los propietarios no reflejaban una actitud de consentimiento o pasividad ante el despojo, suficiente para convertir en poseedor pacífico al detentador violento, en la segunda se llegó a la conclusión contraria, pues, aun considerando que la ocupación inicial de los terrenos para la construcción de una calle se produjo por la vía de hecho, al no constar que hubiera mediado el correspondiente expediente expropiatorio (o cualquier negocio jurídico traslativo del dominio), entiende que no se recoge en las 'actuaciones actos de los propietarios anteriores a la reclamación que origina este litigio encaminados a interrumpir la posesión de la Administración y aunque no es menester que dichos actos tengan virtualidad para interrumpirla, si que lo es que reflejen una actitud de los propietarios despojados de consentimiento o pasividad ante el despojo suficiente para convertir en poseedor pacífico al detentador violento.
Ello no acontece en modo alguno en el caso que nos ocupa de modo que nos encontramos con una situación de pasividad y consentimiento de los propietarios que desde al menos 1955 y aún antes, no han realizado acto alguno, al menos no está justificado, que permita intuir lo contrario, en consecuencia en el caso que nos ocupa hemos de concluir de los datos obrantes en las actuaciones que ha operado el instituto de la usucapión a favor de la Administración'.
En este caso las circunstancias concurrentes resultan todavía más significativas, pues los propietarios y sus causahabientes han dejado transcurrir prácticamente ochenta años sin llevar a cabo acto alguno que ponga en cuestión la posesión de la beneficiaria de la expropiación, a pesar de haberse producido varios negocios jurídicos significativos sobre los terrenos ocupados, como la división de bienes en escritura de 4 de noviembre de 1935 y transmisiones hereditarias, poniendo de manifiesto una actitud de pasividad y consentimiento de dicha situación que conforman la condición de poseedor pacífico a efectos de la usucapión por parte de la entidad beneficiaria de aquella expropiación.
Por lo demás, la parte recurrente no cuestiona de concurrencia de los demás requisitos de la prescripción adquisitiva extraordinaria -que se produce, según determina el art. 1959 del Código Civil, por la posesión no interrumpida durante treinta años, sin necesidad de justo título ni de buena fe. Posesión que ha de ser en concepto de dueño, pública, pacífica y no interrumpida, requisitos generales que elCódigo Civil exige a fin de que la posesión pueda aprovechar para la usucapión de bienes inmuebles en cualquiera de sus modalidades (art. 1941 )-y que han sido examinados por la Sala de instancia, por lo que ha de estarse a la apreciación de la misma sobre la concurrencia de la adquisición de la propiedad de los terrenos en cuestión por prescripción adquisitiva, que determina la inviabilidad de la pretensión ejercitada en la demanda.(Subrayado añadido)
Resulta por tanto que para apreciar la procedencia de la prescripción adquisitiva extraordinaria a favor de la Administración ha de valorarse la forma en que se accedió a la posesión, para la determinación de los requisitos exigidos, que no excluye la posibilidad de que tenga lugar por el consentimiento o la pasividad del propietario, durante el plazo legalmente establecido.
Como no se discute, la Administración expropiante ha poseído la finca en cuestión desde el 10 de febrero de 1982, habiendo dejado trascurrir los propietarios y sus causahabientes treinta y cinco años sin llevar a cabo acto alguno que ponga en cuestión la posesión de la beneficiaria de la expropiación, poniendo de manifiesto una actitud de pasividad y consentimiento de dicha situación que conforman la condición de poseedor pacífico a efectos de la usucapión por parte de la entidad beneficiaria de aquella expropiación.
SÉPTIMO. - Sobre las costas.
De conformidad con el criterio de vencimiento objetivo consagrado en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional, procede imponer las costas causadas en este proceso al recurrente.
No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho precepto, la imposición de las costas podrá ser ' a la totalidad, a una parte de estas o hasta una cifra máxima'y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por todos los conceptos, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de 1.500 euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía reclamada.
VISTOSlos artículos citados y demás preceptos de general y pertinente aplicación.
Fallo
INADMITIMOSel recurso contencioso administrativo interpuesto por DON Victorio, DON Luis Angel y DOÑA Encarnacion frente a lo que consideran una actuación constitutiva de vía de hecho del AYUNTAMIENTO DE PINTO y la COMUNIDAD DE MADRID, consistente en la ocupación de la parcela NUM001 del polígono NUM002, del Ayuntamiento de Pinto, finca registral NUM000 del Registro de la Propiedad número 2 de Pinto, con imposición de costas a la parte recurrente, en los términos señalados.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de treinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente.
Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
D. CARLOS VIEITES PEREZ, Dña. MARÍA ASUNCION MERINO JIMENEZ,
D. LUIS MANUEL UGARTE OTERINO
