Sentencia Administrativo Nº 1620/2008, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 120/2005 de 04 de Septiembre de 2008

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.8

MADRID

SENTENCIA: 01620/2008

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION OCTAVA

Ilmos. Sres.:

Presidente,

Dña. Inés Huerta Garicano

Magistrados,

D. Miguel Angel Vegas Valiente

D. Angel Suárez Bárcena Morillo Velarde

S E N T E N C I A Nº 1620

En la Villa de Madrid, a 4 de septiembre de 2008

VISTO por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto - en escrito presentado el día 8 de febrero de 2005 - por la Procuradora de los Tribunales, Dª Mª Teresa Puente Méndez, en nombre y representación de la mercantil "GRUPO "ITEVELESA, S.A." contra la Resolución de 29 de Noviembre de 2004, dicta-da por la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica de la Comuni-dad de Madrid desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Orden 7578/2004 de 7 de septiembre, de la misma Consejería, por la que se autorizó una Estación ITV a la sociedad "Applus Itewe Madrid, Sociedad Anóni-ma", en el Paseo Santa María de la Cabeza, Nº 50-52, de Madrid.

Ha sido parte demandada la Administración de la Comunidad de Madrid representada y defendida por el Letrado D· Federico Lara González

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, en el que suplicó se dictase sentencia por la que, estimando el recurso, se revoque la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación y defensa de la Comunidad de Madrid contestó a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.- Por Auto de 15 de febrero de 2006 se fijó en indeterminada la cuantía de este pleito y se acordó recibir el recurso a prueba, practicándose las admitidas con el resultado que obra en autos y evacuado el trámite de conclu-siones, por Providencia de 31 de octubre de 2006, se declararon conclusas las actuaciones y pendientes de señalamiento.

CUARTO.- Para votación y fallo del presente proceso se señaló audiencia del día 6 de marzo de dos mil ocho , teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales, excepto el plazo para dictar la presente sentencia por razón de enfermedad del Magistrado ponente Ilmo. Sr., D. Angel Suárez Bárcena Morillo Velarde.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación,

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto del presente recurso consiste en determinar si la Resolución de 29 de Noviembre de 2.004, dictada por el Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Orden 7578/2004 de 7 de Septiembre, del mismo órgano, por la que se autorizó una Estación de Inspección Técnica de Vehículos (ITV) a la sociedad "Applus Iteuve Madrid, S.A.", en el Paseo Santa María de la Cabeza, rí' 50-52, de Madrid, es ajustada a derecho.

Por la actora, tras reseñar la evolución de la normativa aplicable a este sector de la inspección técnica de vehículos se invocan, entre otros argumentos, y en síntesis, que la Orden recurrida vulnera el régimen legal de la concesión administrativa por no respetar el equilibrio de los supuestos económicos que presidieron la perfección del contrato, al entender que el territorio de la Comunidad de Madrid se encuentra dividido en diez zonas y únicamente en esas zonas pueden establecerse estaciones ITV, según la Orden de 2 de Junio de 1.986, así como la contravención del trámite de audiencia previsto en la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común al no haberse comunicado al concesionario como parte legítimamente interesada la sustanciación de un expediente de autorización administrativa a favor de la sociedad APPLUS ITEUVE MADRID, S.A. ya que en fecha 23 de agosto de 2004, registró en la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid escrito de AEMA-ITV en el que solicitaba personación, trámite de audiencia, y en su caso plazo de alegaciones de todos cuantos expedientes de solicitud de autorización para la prestación del servicio de ITV que pudieran presentarse en la Comunidad de Madrid, y que no fue contestado por la Administración demandada; por ello, partiendo de su condición de interesada, titular de derechos legítimos de la concesionaria "GRUPO ITEVELESA" predicaba la nulidad de pleno derecho de la Orden y Resolución recurridas por haberse dictado la primera de ellas prescindiendo del procedimiento legalmente establecido, causa de nulidad prevista en el artículo 62.1 e) de la ley 30/1992 , así como la anulabilidad de la Orden recurrida por infracción del ordenamiento jurídico art. 63.1 de la ley 30/1992 ; añadía la falta de acreditación del cumplimiento de los requisitos técnicos reglamentariamente establecidos por el Estado para el otorgamiento de una autorización administrativa para la prestación del servicio de ITV y solicitaba indemnización de perjuicios.

Por su parte, la representación y defensa de la administración demandada rechazó la nulidad alegada señalando que los supuestos de nulidad absoluta de los actos administrativos son numerus clausus no susceptibles de interpretación extensiva y aunque se estimase necesaria la audiencia de la parte, dicha falta de audiencia, constituye una irregularidad no invalidante, (art. 63.3 ) de la ley 30//92 y en cuanto a la anulabilidad la Orden impugnada respeta formal y materialmente la legislación que en esta materia se encuentra vigente en la actualidad; señaló que el Decreto 223/2004, de 6 de noviembre, dispone en su artículo 2 que se limita el otorgamiento de nuevas autorizaciones hasta la finalización de la vigencia de las concesiones otorgadas con anterioridad al Real Decreto Ley 7/2000, de 23 de junio de acuerdo con los respectivos títulos habilitantes y en el espacio que cubre cada concesión, por lo que se ajusta totalmente a la legalidad vigente conforme a lo dispuesto por el artículo 7 del Real Decreto Ley 7/2000 , manteniendo las concesiones otorgadas con anterioridad, y en aquellas zonas no vinculadas a contrato concesional alguno, será de aplicación el nuevo régimen de autorización, de forma que la nueva autorización concedida para gestionar este servicio, ha respetado las concesiones otorgadas antes de la nueva legislación y para un espacio que no estaba dentro de las zonas definidas en el Decreto 23/1986, de 27 de febrero ; citó el informe de 26 de agosto de 2004, que consta en el expediente, según el cual resulta justificado el cumplimiento de todos y cada uno de los requisitos relacionados en el RD 833/03 de 27 de junio aunque la es la parte recurrente la que debe probar qué requisitos se incumplen, lo que no hace, y en cuanto a la indemnización de perjuicios, destacó que, en el supuesto que nos ocupa, no concurren los requisitos para ella puesto que no se ha acreditado la existencia de un desequilibrio económico o modificación de las condiciones que determinaron la celebración de los contratos con las concesionarias de forma que la nueva autorización no ha producido ningún desequilibrio económico a las empresas concesionarias y debe rechazarse cualquier tipo de indemnización, con lo que terminó suplicando que se dictase sentencia desestimando el recurso y confirmando la resolución recurrida.

TERCERO.- En Sentencia de la Sección Novena, de este TSJ, de fecha 21 de junio de 2007 (Rec. 25/2004 ) se desestimó la nulidad de la frase "y en el espacio que cubre cada concesión" contenida en el artículo 2 del Decreto 223/2003 pretendida, porque "...no cabe predicar la nulidad de un precepto en base a hipotéticas interpretaciones futuras, sino por su falta de adecuación al correspondiente bloque normativo; y, en el presente caso, lo cierto es que no se aprecia, a juicio de esta Sección, que el inciso cuestionado incurra en infracción normativa alguna determinante de su nulidad. El mentado artículo 2 del Decreto 223/2003, de 6 de noviembre establece específicamente que se limita el otorgamiento de autorizaciones para la prestación del Servicio de Inspección Técnica de Vehículos en la Comunidad de Madrid hasta la finalización de la vigencia de las concesiones otorgadas con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-Ley 7/2000, de 23 de junio , de acuerdo con lo establecido en los respectivos títulos habilitantes y en el espacio que cubre cada concesión, con la excepción recogida en los artículos 3 y 4 del presente Decreto ."

Por otra parte, la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional Nº 332/2005 de fecha 15 de diciembre de 2005 , que estimó parcialmente los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra el RD Ley 7/2000 de 23 de junio, declaró la nulidad del artículo 7.2 del citado RDL 7/2000 al entender que son las CC.AA., las competentes para determinar si la actividad se ejerce por concesión o autorización administrativa, señalando que (FJ. 12) "la previsión de que la participación de los particulares en la prestación del servicio de ITV se produzca necesariamente a través de la técnica de la autorización administrativa reglada, de modo que las Comunidades Autónomas estén obligadas a conceder dicha autorización a todas las instalaciones que acrediten el cumplimiento de los requisitos técnicos establecidos reglamentariamente, no puede considerarse materialmente básica desde la perspectiva del art. 149.1.13 CE , sin vaciar de contenido las competencias en materia de industria que los respectivos Estatutos de Autonomía atribuyen con carácter exclusivo a las Comunidades Autónomas recurrentes.., y en este caso no puede aceptarse que dicha competencia faculte al Estado a hacer depender la participación de los particulares en la prestación del servicio de ITV única y exclusivamente del cumplimiento de unos requisitos técnicos que las Comunidades Autónomas deben limitarse a verificar a través del otorgamiento de la correspondiente autorización administrativa".

De esta forma y teniendo en cuenta que la Comunidad de Madrid no recurrió el mencionado Real Decreto-Ley, aceptando que la actividad controvertida se ejerciese previa autorización administrativa, la STC 332/2005 no se contradice a efectos de este recurso, pues la misma atribuye a las Comunidades Autónomas la decisión de determinar el titulo habilitarte para el ejercicio de la actividad de inspección de vehículos y la Comunidad de Madrid ha aceptado que dicho título sea la autorización, sin que pueda constituir obstáculo a lo anterior el hecho de que las normas vigentes en la Comunidad de Madrid que establecieron el sistema de la concesión administrativa -Decreto 23/1986 y Orden de 2 de junio de 1986 - no han sido derogadas, ya que en la norma posterior Decreto 223/2003, la Comunidad de Madrid viene a acoger un régimen para cuya adopción tiene plena competencia, y que supone, dada la incompatibilidad entre tales normas, la derogación tácita del ya citado Decreto 23/1986 y Orden de 2 de junio de 1986 .

CUARTO.- Sentado lo anterior, respecto de la primera de las alegaciones formuladas por la parte actora referida a la omisión del trámite de audiencia, entiende la Sala que, como tal entidad, venía prestando el Servicio de ITV en la Comunidad de Madrid, la autorización solicitada por un nuevo operador es susceptible de afectar a sus legítimos intereses y por ello debió ser considerada como interesada en el procedimiento y, en consecuencia, otorgarse el correspondiente trámite de audiencia a tenor de lo dispuesto en los artículos 34 y 84 de la ley 30/1992 de 26 de noviembre , especialmente tras el escrito presentado en tal sentido por AEMA-ITV en fecha 23 de agosto de 2004 antes de dictarse la resolución impugnada.

Sin embargo, la falta de audiencia no siempre es determinante de un defecto susceptible de integrar una causa de nulidad, sino de anulabilidad del art. 63.2 cuando, además, haya ocasionado indefensión. La STS de 16-3-2002 , declara que "...la Sentencia de esta Sala de 11 de julio de 2003 resume en lo sustancial la doctrina de este Tribunal en materia de nulidad de actos administrativos derivada de la falta de cumplimiento del trámite de audiencia en un procedimiento no sancionador. En dicha sentencia se afirma que tal falta de audiencia no es, por si propia, causa de nulidad de pleno derecho, sino que sólo puede conducir a la anulación del acto en aquellos casos en los que tal omisión haya producido la indefensión material y efectiva del afectado por la actuación administrativa. Así, ninguna de las causas de nulidad contempladas en el artículo 62 de la Ley 3 0/1 992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común resulta aplicable a la simple falta del trámite de audiencia. No lo es la prevista en la letra a), según la cual son nulos de pleno derecho aquellos actos que lesionen el contenido esencial de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, porque el derecho a la defensa sólo constituye un derecho susceptible de dicho remedio constitucional en el marco de un procedimiento sancionador, por la aplicación al mismo, aún con cierta flexibilidad,- de las garantías propias del proceso penal, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo; fuera de ese ámbito sancionador, la falta del trámite de audiencia en el procedimiento administrativo e incluso la misma indefensión, si se produce, podrán originar las consecuencias que el ordenamiento jurídico prevea, pero no afectan a un derecho fundamental o libertad pública susceptible de amparo constitucional. Por otra parte, la falta de un trámite como el de audiencia, por esencial que pueda reputarse, no supone por sí misma que se haya prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido (STS de 13 de octubre de 2000 -recurso de casación 5.697/1995 -), que puede subsistir aun faltando la sin duda decisiva audiencia del interesado, por lo que tampoco le afecta, en principio, la causa de nulidad de pleno derecho prevista en la letra e) del art. 62 LRJ-PAC . Por otra parte, es claro que a la ausencia del trámite de audiencia le es de aplicación de manera muy directa la previsión del apartado 2 del artículo 63 de la Ley 3 0/1992 , que establece la anulabilidad de un acto administrativo por defecto deforma cuando este de lugar a la indefensión del interesado. Y, precisamente, si es esencial el trámite de audiencia, es porque su falta podría determinar que se produjese la efectiva indefensión del afectado. Ahora bien, esa indefensión no equivale a la propia falta del trámite, sino que ha de ser real y efectiva, esto es, para que exista indefensión determinante de la anulabilidad del acto es preciso que el afectado se haya visto imposibilitado de aducir en apoyo de sus intereses cuantas razones de hecho y de derecho pueda considerar pertinentes para ello."

En el caso de autos, aunque la Sala entiende que se pudo ocasionar indefensión a la actora por la omisión del trámite de audiencia, no procede, sin embargo, decretar la nulidad del acto impugnado por esa causa, cuando la actora, a través de recurso de reposición interpuesto, ha tenido la oportunidad de exponer sin limitación su postura jurídica y en suma de defenderse, y ha recibido respuesta motivada de la administración aparte de que el principio de economía procesal impide que se anule la resolución y las actuaciones administrativas, si, aun subsanado el defecto, es de prever lógicamente que volvería a producirse un acto administrativo igual al que se anula, como acontece en el caso presente.

QUINTO.- Tampoco puede compartirse el criterio de la parte actora respecto del fondo del asunto porque en el artículo 4 del Decreto 26/1986 de 27 de febrero se preveía que en cada concesión se determinaría el ámbito territorial dentro del cual, ejercería su actividad la entidad adjudicataria y así se llevó a cabo al establecer el Decreto 26/1986 que "a estos efectos el territorio de la Comunidad de Madrid se divide en 10 zonas concesionales....", sin que de ello pueda deducirse como pretende la actora que la actividad de ITV se tenga que limitar a esas zonas, ya que tal división que hizo "a los efectos...de las zonas concesionales", sin afectar tal división al resto del territorio no comprendido en las zonas concesionales, aparte de que, la división territorial del ámbito de cada concesión se delimita en el Anexo I del Decreto, del que se aprecia claramente que no se divide todo el territorio al no comprenderse los distritos del Centro de Madrid que no por ello dejan de formar parte del citado territorio y, por lo tanto, si el Centro de Madrid no está incluido en la división, no es que no esté incluido en la zona de ejercicio de la actividad de ITV, sino que no está incluido en el ámbito territorial de las concesiones y por lo tanto la autorización en el mismo de un nuevo operador de ITV, no es contraria a la norma como entiende la recurrente, al no afectar al espacio que cubren las concesiones y a sus respectivos títulos habilitantes en los que se concreta dicho espacio, según la división previamente efectuada, sin infracción, por lo tanto del artículo 2 del Decreto 223/2003 .

Por fin en lo que se refiere a la indemnización de perjuicios, no cabe duda de que la introducción de un nuevo operador en la prestación del servicio de ITV, puede incidir negativamente en los beneficios de los concesionarios actuales, que aunque no tienen garantizado un número concreto de usuarios, puesto que el servicio puede solicitarse libremente por los interesados en cualquier concesionario, éstos puedan ver disminuido tal número de usuarios por aquellos que soliciten el servicio en el nuevo operador lo que supondría una alteración del equilibrio financiero de las concesiones como manifiesta la actora, pero ello deberá ser objeto de la pertinente reclamación, sin que pueda examinarse en el presente recurso contencioso administrativo de autorización de un nuevo operador de ITV y por ello la pretensión indemnizatoria que se ejercita ha de ser rechazada, por cuanto del artículo 142.4 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre, y del 31.2 de la Ley de la Jurisdicción, se desprende que tal pretensión solo puede derivar de la anulación del acto administrativo impugnado, al ejercitarse en vía judicial conjuntamente con la de dicha anulación.

Las consideraciones anteriores obligan a la desestimación del presente recurso contencioso administrativo, por lo que se está en el caso de concluir con que procede desestimar la demanda presentada y declarar que las resoluciones recurridas son conformes a derecho.

SEXTO.- Al no apreciarse temeridad ni mala fe, de conformidad con lo establecido en el art. 131 de la LJCA , no procede efectuar pronunciamiento de condena en costas.

Fallo

DESESTIMANDO el recurso interpuesto por la Procuradora de los Tribunales, Dª Mª Teresa Puente Méndez, en nombre y representación de la mercantil "GRUPO "ITEVELESA, S.A." contra la Resolución de 29 de Noviembre de 2004, dicta-da por la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la Orden 7578/2004 de 7 de septiembre, de la misma Consejería, por la que se autorizó una Estación ITV a la sociedad "APPLUS ITEWE MADRID, S.A.", en el Paseo Santa María de la Cabeza, Nº 50-52, de Madrid; y declaramos que las resoluciones recurridas son conformes a derecho. Sin costas.

Esta sentencia es firme en esta vía jurisdiccional.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. Inés Huerta Garicano.- Miguel Angel Vegas Valiente.- Angel Suárez Bárcena Morillo Velarde.

PUBLICACIÓN.- Leída y Publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de esta Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su pronunciamiento. Doy fe.