Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1635/2019, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 401/2018 de 26 de Noviembre de 2019

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.635/2019

Fecha de sentencia: 26/11/2019

Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)

Número del procedimiento: 401/2018

Fallo/Acuerdo:

Fecha de : 19/11/2019

Ponente: Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella

Procedencia: CONSEJO MINISTROS

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

Transcrito por: dpp

Nota:

REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 401/2018

Ponente: Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1635/2019

Excmos. Sres. y Excmas. Sras.

D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente

D. Segundo Menendez Perez

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Celsa Pico Lorenzo

Dª. Maria del Pilar Teso Gamella

En Madrid, a 26 de noviembre de 2019.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo nº 401/2018, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Rafael Sánchez-Izquierdo Nieto, en nombre y representación de D. Benedicto, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de septiembre de 2018, que declaró la inadmisión a trámite del recurso administrativo formulado por el recurrente frente a la Resolución, de 20 de abril de 2018, de la Directora General de Salud Pública de la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales de la Junta de Extremadura.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Maria del Pilar Teso Gamella.

Antecedentes

PRIMERO.-El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso el 15 de octubre de 2018, contra Acuerdo del Consejo de Ministros del 7 de septiembre de 2018, frente al acto dictado el día 20 de abril de 2018 por la Directora General de Salud Pública de la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales de la Junta de Extremadura, por la nulidad de los artículos 6 a) y b) y 7.1 del Real Decreto 1594/1994, de 15 de julio, por el que se desarrolla lo previsto en la Ley 10/1986, que regula la profesión de Odontólogo, Protésico e Higienista Dental.

SEGUNDO.- Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda.

En el escrito de demanda, presentado el día 6 de diciembre de 2018, se solicita que se "tenga por formalizada, en tiempo y forma demanda de Recurso Contencioso Administrativo contra el Acuerdo propuesto por la Secretaria General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social en Expediente con Referencia.- NUM000 y aprobado por el Consejo de Ministros en su reunión del 7 de septiembre de 2018 en el que se resuelve la inadmisión a trámite del Recurso presentado por mi representado contra el acto administrativo de la Dirección General de Salud Pública de la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales de la Junta de Extremadura, de 20 de abril de 2018, por causa de nulidad de los artículos 6 a) y b) y 7,1 del Real Decreto 1594/1994, de 15 julio, por el que se desarrolla la Ley 10/1986, de 17 de marzo, reguladora de la profesión de odontólogo y las de otros profesionales relacionados con la salud, y previos los trámites legales oportunos se dicte en su día sentencia por la que, estimando íntegramente la demanda, se revoque y anule la resolución impugnada por no ser conforme a Derecho, y en consecuencia se declare la obligación de la Administración demandada de remitir a la Administración competente el recurso administrativo interpuesto por esta parte, para que ésta lo resuelva, previa notificación al interesado, todo ello con expresa imposición de costas a la parte demandada si se opusiere."

TERCERO.-Habiéndose dado traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, el Abogado del Estado presenta, escrito de contestación el día 10 de enero de 2019, en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia desestimatoria de este recurso con los demás pronunciamientos legales.

CUARTO.-Solicitado el recibimiento a prueba, la Sala acordó mediante auto de 16 de enero de 2019 no recibir el proceso a prueba y abrir el trámite de conclusiones, para lo cual se confiere a las partes el término sucesivo de diez días a fin de que presenten sus escritos.

Presentado el correspondiente escrito por la representación procesal de D. Benedicto el día 7 de febrero de 2019.

El Abogado del Estado, por su parte, presenta escrito de conclusiones el día 11 de febrero de 2019.

QUINTO.-Evacuado el correspondiente trámite de conclusiones por ambas partes, mediante providencia dictada el día 29 de julio de 2019 se señaló para la deliberación y fallo del presente recurso el día 19 de noviembre de 2019, fecha en la que tuvo lugar.

Entregada la sentencia por la magistrada ponente el día 20 de noviembre de 2019.

Fundamentos

PRIMERO.-El acto administrativo impugnado y la pretensión ejercitada

El presente recurso contencioso administrativo se interpone contra el Acuerdo del Consejo de Ministros, de 7 de septiembre de 2018, que declaró la inadmisión a trámite del recurso administrativo formulado por el recurrente frente a la Resolución, de 20 de abril de 2018, de la Directora General de Salud Pública de la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales de la Junta de Extremadura. Solicitando, además de declarar la nulidad de dicho acto administrativo impugnado, que declaremos también la nulidad de los artículos 6.a), 6.b) y 7.1 del Real Decreto 1594/1994, de 15 de julio, por el que se desarrolla lo previsto en la Ley 10/1986, de 17 de marzo, que regula la profesión de Odontólogo, Protésico e Higienista dental. Y que declaremos, en fin, la 'obligación de la Administración demandada de remitir a la Administración competente el recurso administrativo interpuesto por esta parte, para que ésta lo resuelva, previa notificación al interesado'.

Conviene que nos detengamos en el origen de la actuación impugnada, para entender lo acaecido en este caso. El ahora recurrente protésico dental, colegiado como tal en el Colegio Profesional de Protésicos Dentales de Extremadura, solicitó al Servicio Extremeño de Salud, autorización administrativa para hacer publicidad de su actividad profesional, que le fue denegada por la Directora General de Salud Pública de la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales de la Junta de Extremadura, al tratarse de una actividad propia de un odontólogo y no de un protésico dental, según lo dispuesto en los citados artículos 6.a), 6.b) y 7.1 del Real Decreto 1594/1994, de 15 de julio, por el que se desarrolla lo previsto en la Ley 10/1986, de 17 de marzo, que regula la profesión de Odontólogo, Protésico e Higienista dental.

Ante dicha denegación, y al amparo del artículo 112.3 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, interpone recurso administrativo ante el Consejo de Ministros, que es inadmitido mediante la resolución que ahora se impugna.

SEGUNDO.- Síntesis de las alegaciones de las partes

Sostiene la parte recurrente, en su escrito de demanda, que la Administración General del Estado ha infringido los artículos 116 de la Ley 39/2015, y 14 de la Ley 40/2015, porque considera que el Consejo de Ministros si no era el competente para resolver el recurso administrativo interpuesto, debió de remitir las actuaciones al órgano competente que sería la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales de la Junta de Extremadura.

Por su parte, el Abogado del Estado aduce que la Administración General del Estado no puede revisar los actos administrativos de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, y no procede, tampoco, la aplicación de lo previsto en los artículos 116 de la Ley 39/2015, y 14 de la Ley 40/2015, cuya lesión se aduce.

TERCERO.- La controversia suscitada

Ninguna cuestión se suscita en el escrito de demanda sobre la razón de decidir del Acuerdo del Consejo de Ministros impugnado, esto es, que el recurso previsto en el artículo 112.3 de la Ley 39/2015, como antes hacía el artículo 107.3 de la Ley 30/1992, no resulta de aplicación cuando se trata de Administraciones distintas. Por ello no nos corresponde ahora abordar en lo que tradicionalmente se venía señalando sobre el recurso administrativo previsto en el mentado artículo 112.3, cuya fórmula, 'per saltum', y estructura, limitaba su aplicación a los órganos de cada Administración Pública, en virtud del principio de jerarquía aplicable a la Administración ( artículo 103.1 de la CE). Resultando incompatible, según dicha caracterización, para las relaciones entre órganos administrativos pertenecientes a las distintas Administraciones Públicas de los entes territoriales como el Estado y la Comunidad Autónoma, en virtud del principio de autonomía. Ni tampoco nos corresponde determinar, por tanto, si la solución contraria produciría las interferencias, como las que se evidencian en este caso, cuando se sigue una vía administrativa previa inadecuada, postulando que los órganos de una Administración Pública revisen, sin previsión constitucional o legal al respecto, lo realizado por otra Administración distinta.

De manera que la cuestión litigiosa se ciñe a determinar, a tenor del contenido de la demanda, si el Consejo de Ministros debió remitir, o no, a la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales de la Junta de Extremadura, las actuaciones para que fuera ésta quien resolviera ese recurso administrativo. Dicho en términos jurídicos, si los artículos 116 de la Ley 39/2015, y 14 de la Ley 40/2015, cuya vulneración se aduce en el escrito de demanda, resultan de aplicación al caso y obligan al Consejo de Ministros, si consideraba que no era competente para resolver, a remitir las actuaciones al órgano competente de la Administración Autonómica.

CUARTO.- Marco jurídico de aplicación

Las infracciones, alegadas en el escrito de demanda, sobre las que la parte recurrente construye el presente recurso contencioso administrativo son, como ya hemos adelantado, los artículos 14 de la Ley 40/2015 y 116 de la Ley 39/2015.

En el artículo 14.1 de la Ley 40/2015 dispone que ' el órgano administrativo que se estime incompetente para la resolución de un asunto remitirá directamente las actuaciones al órgano que considere competente, debiendo notificar esta circunstancia a los interesados'.

Por su parte, al regular las causas de inadmisión de los recursos administrativos, el artículo 116 a/ de la Ley 39/2015 establece que la falta de competencia determina la remisión del recurso al órgano competente. Dicho en los términos legales que establece dicho precepto, que procede la inadmisión del recurso administrativo en el caso de ' ser incompetente el órgano administrativo, cuando el competente perteneciera a otra Administración Pública. El recurso deberá remitirse al órgano competente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público '.

QUINTO.- No concurren las infracciones normativas alegadas

La cuestión litigiosa se limita a determinar, como antes señalamos al depurar el objeto del presente recurso, si el Consejo de Ministros debió remitir a la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales de la Junta de Extremadura, las actuaciones para que fuera quien resolviera el recurso ante él interpuesto.

Esta cuestión es, efectivamente, la planteada en el escrito de demanda, pero apreciamos en ella un cierto desenfoque, pues no se trata de determinar, por su relevancia para el fallo de esta sentencia, si esa obligación corresponde, en general, al Consejo de Ministros tanto si el órgano competente es de la Administración General del Estado o de otra Administración Pública, como se aduce. Consideramos, por el contrario, que antes ha de resolverse una cuestión preliminar, la relativa a si tras esa falta de competencia apreciada por el Consejo de Ministros, lo primero que debe determinarse es si hay otro órgano que tenga competencia para resolver ese recurso administrativo. Y si es así, procederá la remisión al mismo, y entonces abordaríamos si debía, o no, ser un órgano de la misma Administración.

De modo que, a tenor del artículo 14.1 de la Ley 40/2015, el órgano administrativo que se considere no competente, en este caso el Consejo de Ministros (pues aunque en la parte dispositiva de su Acuerdo no declare su falta de competencia sí lo hace en el fundamento segundo), debe, ' para la resolución de un asunto', remitir directamente las actuaciones 'al órgano que considere competente'( artículo 14 de la Ley 40/2015). Del mismo modo, el artículo 116 a/ de la Ley 39/2015), señala que al declararse la inadmisión de un recurso por falta de competencia del órgano administrativo, ' el recurso deberá remitirse al órgano competente', de acuerdo con lo establecido en el artículo 14.1 antes citado.

La pregunta, por tanto, se traslada a determinar si para la resolución de ese asunto, el órgano competenteera la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales de la Junta de Extremadura.

Entendemos que el Consejo de Ministros no debía remitir el recurso administrativo formulado por la recurrente, porque en el escrito, de fecha 15 de mayo de 2018, presentado ante la Administración General del Estado, según consta en el expediente administrativo, lo que se solicita es que ' se tenga por presentado el presente Recurso junto con los documentos que lo acompañan y, en virtud de sus alegaciones proceda a revocar el acto recurrido, declarando la nulidad de los apartados a ) y b) del artículo 6 y el apartado 1 del artículo 7 del Real Decreto 1594/1994, de 15 de julio , por el que se desarrolla lo previsto en la Ley 10/1986, que regula la profesión de Odontólogo, Protésico e Higienista dental'.

Lo que se pretendía, por tanto, mediante la presentación del recurso administrativo ante la Administración General del Estado, es que se declarase la nulidad de algunos preceptos de un real decreto, concretamente el ya citado Real Decreto 1594/1994, para lo cual no resultaba competente la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales de la Junta de Extremadura, a la que la parte recurrente considera, ahora, competente. De manera que cuando los artículos 14 y 116.3 se refieren a dicha remisión, lo que imponen no es una carga indiscriminada de envío de las actuaciones a cualquier órgano administrativo relacionado con el asunto, ni siquiera al órgano autor del acto administrativo originario, sino que la remisión ha de ser al ' al órgano que considere competente'( artículo 14 de la Ley 40/2015), para resolver ese asunto, insistiendo que ' el recurso deberá remitirse al órgano competente' ( artículo 116 a/ de la Ley 39/2015).

En consecuencia, el recurso contencioso administrativo no puede prosperar, porque el acto administrativo impugnado no ha infringido las normas sobre las que se articula el presente recurso contencioso administrativo.

SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente, cuyo importe, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139.4 de la misma Ley, no puede superar, por todos los conceptos, la cifra máxima de 4.000 euros.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Que procede desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Benedicto, contra el Acuerdo del Consejo de Ministros de 7 de septiembre de 2018, que declaró la inadmisión a trámite del recurso administrativo formulado por el recurrente frente a la Resolución, de 20 de abril de 2018, de la Directora General de Salud Pública de la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales de la Junta de Extremadura, Acuerdo que declaramos, atendidas los motivos de impugnación, conforme con el ordenamiento jurídico. Con imposición de costas en los términos previstos en el último fundamento.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez

D. Segundo Menendez Perez D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Celsa Pico Lorenzo Dª. Maria del Pilar Teso Gamella

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.