Sentencia Administrativo Nº 1636/2015, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1248/2012 de 21 de Septiembre de 2015

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO -ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

RECURSO NÚM: 1248/2012

SENTENCIA NÚM. 1636 DE 2.015

Ilmo. Sr. Presidente:

D. Rafael Toledano Cantero

Ilmos. Sres. Magistrados

D. José Antonio Santandreu Montero

D. Federico Lázaro Guil

Dª . María Torres aire

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En la ciudad de Granada, a veintiuno de septiembre de dos mil quince. Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado recurso contencioso administrativo número 1248/2015 seguido a instancia de la 'ASOCIACIÓN DE PROMOTORES CONSTRUCTORES DE EDIFICIOS DE ASEMPAL ', que comparece representada por el Procurador Sr. Alameda Ureña, habiendo sido parte demandada en el procedimiento de referencia el AYUNTAMIENTO DE ALMERÍA, representado por el Procurador Sr. Alcalde Miranda. La cuantía es indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.-El presente recurso se interpuso contra la actuación administrativa que se reseña en el primer fundamento jurídico. Admitido a trámite el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.

SEGUNDO.-En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación y terminó por solicitar se dictase sentencia que declare no ajustados a derecho los artículos del Reglamento Orgánico del Tribunal económico administrativo local y del Procedimiento de las reclamaciones económico administrativas del Ayuntamiento de Almería aprobado por acuerdo de 8 de junio de 2012, anulándolos y dejándolos sin valor ni efecto en los términos expuestos.

TERCERO.-En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones del actor, y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó se dictase sentencia inadmitiendo el recurso por haberse interpuesto por persona no legitimada, o en su cao desestimando el recurso mismo y confirmando la resolución recurrida.

CUARTO.-No habie4ndose solicitado el recibimiento del procedimiento a prueba, y no habiéndose propuesto vista o conclusiones, se acordó pasar las actuaciones al Magistrado Ponente.

QUINTO.-Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso y actuando como Magistrada Ponente la Ilma. Sra. Doña María Torres aire.

Fundamentos

PRIMERO.-El recurso se dirige contra el Acuerdo Definitivo de Aprobación del Reglamento Orgánico del Tribunal Económico Administrativo Local y del Procedimiento de las Reclamaciones Económico Administrativas del Ayuntamiento de Almería y de Constitución del Tr4ibunal Económico Administrativo local, aprobado por el Plano del citado Ayuntamiento el 8 de junio de 2012, y publicado en el BOP de Almería de 19 de julio de 2012.

SEGUNDO.-La primera cuestión que debemos resolver es la causa de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo planteada por el Ayuntamiento de Almería en su contestación a la demanda, amparada en el artículo 69, b) de la LJCA , por falta de legitimación de la Asociación actora, al no tener más intereses que el fundado en la legalidad, ya que al no haber aportado los estatutos se desconocen los objetivos y fines asociativos.

Respecto a la citada cuestión de falta de legitimación activa de la Asociación de Promotores y Constructores de Edificios, la interposición de un procedimiento contencioso-administrativo requiere que su promotor esté investido de una especial relación con el objeto del proceso, a tenor de lo dispuesto en el art. 19.1-b) de la LJ , en la titularidad de un interés directo, personal y legítimo que pueda resultar afectado por la resolución que se dicte, interés que puede suponerse cuando la declaración jurídica preconizada colocaría al recurrente en condiciones naturales y legales de conseguir un determinado beneficio material o jurídico o, por el contrario, que el mantenimiento de la situación creada o que pudiera crear el acto administrativo combatido le originara un perjuicio directo o indirecto.

En suma, la legitimación de las asociaciones como la actora en el ámbito de lo contencioso- administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto, o 'legitimatio ad causam', ha de localizarse en la noción del interés profesional o económico, interés que ha de entenderse referido en todo caso 'a un interés en sentido propio, cualificado o específico ( STC 97/2001 . Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial.

En conclusión, la ampliación de la legitimación activa de las asociaciones del artículo 19.1-b) de la Ley de la Jurisdicción contencioso-administrativa de 1998 debe venir necesariamente referida a la existencia de una conexión, vínculo o engarce entre la acción ejercitada y el interés profesional o económico de los asociados afectados por el acto o disposición impugnada.

Sin embargo en el presente supuesto, aunque efectivamente desconoce este Tribunal la vinculación que pueda tener esta Asociación con el Reglamento impugnado al no constar los Estatutos y fundar la demanda su legitimación en el artículo en el artículo 6, 1 de al Ley de Ordenación Urbanística de Andalucía , que se refiere a los Instrumentos de Planeamiento Urbanístico, sin conexión legal alguna con este Reglamento, no podemos estimar esta causa de inadmisibilidad, ya que la legitimación ha sido reconocida a la actora por la Administración demandada sin objeción de ningún tipo en vía administrativa que al que incluso resolvió las alegaciones formuladas, por lo que no cabe negar ahora la legitimación a la parte recurrente en la vía procesal.

TERCERO.- La primera cuestión que se plantea en la demanda se refiere a la falta de adecuación a derecho de la elaboración del Reglamento, en relación con la tramitación y periodo de información pública, al no incluir como trámite diferenciado de la exposición pública, el de audiencia a los interesados conforme al artículo 31, 2 de la Ley 30/1992 , concurriendo en esta asociación este carácter dado que es representativa de intereses económicos y sociales legítimos y colectivos, y ello al rechazar los argumentos del Ayuntamiento demandado en la vía administrativa sobre al aplicación del artículo 49 de la Ley 7/1985 , ya que insiste en que la disposición derogatoria de la Ley 4/1999, supuso la derogación de dicha norma como opuesta o contradictoria con esta Ley.

La aprobación de las Ordenanzas locales, según el art. 49 LBRL, ha de ajustarse al siguiente procedimiento:

a) Aprobación inicial por el Pleno.

b) Información pública y audiencia a los interesados por el plazo mínimo de treinta días para la presentación de reclamaciones y sugerencias.

c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y aprobación definitiva por el Pleno.

Sin embargo como señala la sentencia del TS de 16 de marzo de 2015 , nada se alega sobre que fue oída en trámite de audiencia y que sus alegaciones fueron objeto de un informe-propuesta. Añade que 'Basa este motivo en un razonamiento contradictorio: admite la naturaleza reglamentaria del Reglamento impugnado, pero hace un planteamiento como si de un acto se tratase. Así invoca el artículo 62.1.c) de la Ley 30/1992 o basa todo este motivo en su condición de interesado ex artículo 31.1.b) de la Ley 30/1992 , con olvido de que la condición de interesado -a efectos del trámite de audiencia- en un procedimiento de elaboración de una disposición general tiene su tratamiento propio. En este caso se elaboró conforme al artículo 49 LRBRL , norma que invoca como infringida pero sin razonarlo', lo que implica que en este caso al tratarse de una legislación especifica debe aplicarse preferentemente el citado artículo 49, precepto vigente que no ha quedado afectado por la Disposición derogatoria referida. Por lo que este motivo no puede prosperar. Por otro lado, habiéndose personado en al vía administrativa y formulado alegaciones, que fueron contestadas ninguna indefensión material se le ha ocasionado a la Asociación actora.

CUARTO.-Por último, se rechaza en la demanda los planteamientos de parte del articulado contenido en la Disposición General, y más en concreto, los artículos 2, Uno; 10; 14; ; 15, 2; 16, Tres; 18; 19; 21; 25; 26; 27; 30; 34 y 35; 42; 52; 54; 62; 65; 74; 83; 89 y 92.

Para una adecuada resolución de las distintas cuestiones que se plantean en el presente proceso, planteado el debate en torno a la resolución impugnada en los términos descritos en la demanda , no estaría mal precisar, ya de entrada, que no puede perderse de vista, como se hace en el escrito de demanda, cuáles son los limites concretos de la potestad Jurisdiccional en supuestos en los que, como en el que ahora nos ocupa, se cuestionan actuaciones que suponen un concreto ejercicio de la potestad reglamentaria por parte de la Administración. El Tribunal Supremo, en Sentencia de 12 de Mayo de 2.009 , ha manifestado al respecto que: 'La actividad reglamentaria está subordinada a la Ley en sentido material ( artículos 97 de la Constitución , 51 de la Ley 30/1.992 y 23 de la Ley 50/1.997 ), en la medida en la que no puede abordar materias que le están reservadas, sin perjuicio de colaborar con ella o de desarrollar sus determinaciones. Los reglamentos no pueden, por tanto, inmiscuirse en determinados sectores, como los que indica el citado artículo 23 de la Ley 50/1997 . Desde el punto de vista formal, el ejercicio de la potestad reglamentaria ha de sujetarse al procedimiento de elaboración legalmente establecido ( artículos 24 y 25 Ley 50/1.997 ), respetando el principio de jerarquía normativa y el de inderogabilidad singular de los reglamentos, así como a la publicidad necesaria para su efectividad ( artículo 9, apartado 3, de la Constitución ), según establece el artículo 52 de la Ley 30/1.992 . Los límites sustantivos y formales de la potestad reglamentaria determinan el ámbito del control Judicial de su ejercicio, atribuido por el artículo 106 de la Constitución, en relación con el 26 de la Ley 50/1.997 y el 1º de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de esta Jurisdicción (B.O.E. de 14 de Julio), que se plasma en el juicio de legalidad de la disposición general en atención a las referidas previsiones de la Constitución y del resto del ordenamiento, donde se incluyen los principios generales del derecho (interdicción de la arbitrariedad y proporcionalidad, entre otros). Acatados aquellos límites, queda a salvo y ha de respetarse el contenido del ejercicio de la potestad reglamentaria, que no puede sustituirse por las valoraciones subjetivas de la parte o del Tribunal que la controla, como resulta expresamente del artículo 71, apartado 2, de la Ley 29/1.998 , que, aun en el supuesto de anulación de una disposición general, nos impide determinar la forma en que ha de quedar redactada la misma'. Quiere ello decir, por tanto, que el juicio que debe realizar esta Sala en relación a la disposición recurrida debe ser, única y fundamentalmente, un juicio de legalidad ordinaria y no debe alcanzar a valoraciones que estrictamente tienen que ver con las razones de oportunidad o conveniencia en un ámbito estrictamente político o incluso particular, y que escapan a la valoración por parte de los Tribunales, pues no corresponde a los Órganos Jurisdiccionales emitir juicios de oportunidad sobre el contenido de las disposiciones generales, sino que el control de los mismos debe circunscribirse a un juicio de legalidad. Como este mismo Tribunal ha señalado en múltiples ocasiones, similares a la presente, corresponde en exclusiva a la Administración Pública, en función siempre del interés general que la misma representa, el ejercicio de las potestades correspondientes para la mejor ordenación de los servicios públicos, de modo que la exigencia de un determinado comportamiento administrativo no puede basarse más que en el principio de legalidad estricta, no en el de mera oportunidad a juicio de la parte que recurre. El alcance del control judicial del ejercicio de la potestad reglamentaria se recoge en la Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de Junio de 2.004 , que señala: 'además de la titularidad o competencia de la potestad reglamentaria, tradicionalmente se consideran exigencias y límites formales del reglamento, cuyo incumplimiento puede fundamentar la pretensión impugnatoria: la observancia de la jerarquía normativa, tanto respecto a la Constitución y a la Ley ( arts. 9.3 , 97 y 103 CE ), como interna respecto de los propios Reglamentos, según resulta del artículo 23 de la Ley del Gobierno ; la inderogabilidad singular de los reglamentos ( art. 52.2 de la Ley 30/1.992 ); y el procedimiento de elaboración de reglamentos, previsto en el artículo 105 CE y regulado en el artículo 24 de la Ley 50/1997 . Y se entiende que son exigencias y límites materiales, que afectan al contenido de la norma reglamentaria, la reserva de ley, material y formal, y el respeto a los principios generales del Derecho. Pues, como establece el artículo 103 CE , la Administración está sometida a la Ley y al Derecho; un Derecho que no se reduce al expresado en la Ley sino que comprende dichos Principios en su doble función legitimadora y de integración del ordenamiento jurídico, como principios técnicos y objetivos que expresan las ideas básicas de la comunidad y que inspiran dicho ordenamiento. En nuestra más reciente jurisprudencia se ha acogido también, de manera concreta, como límite de la potestad reglamentaria la interdicción de la arbitrariedad, establecida para todos los poderes públicos en el artículo 9.3 CE , principio que supone la necesidad de que el contenido de la norma no sea incongruente o contradictorio con la realidad que se pretende regular, ni con la 'naturaleza de las cosas' o la esencia de las instituciones. Ahora bien, respetadas tales exigencias, el titular de la potestad reglamentaria, puede utilizar las diversas opciones legítimas que permite la discrecionalidad que es inherente a dicha potestad. O, dicho en otros términos, nuestro control Jurisdiccional, en el extremo que se analiza, se extiende a la constatación de la existencia de la necesaria coherencia entre la regulación reglamentaria y la realidad sobre la que se proyecta, pero no alcanza a valorar, como no sea desde el parámetro del Derecho, los distintos intereses que subyacen en el conflicto que aquélla trata de ordenar, careciendo este Tribunal de un poder de sustitución con respecto a la ponderación efectuada ... . Y ni siquiera procede declarar la invalidez de la norma por razón de la preferencia que de aquellos intereses refleje la disposición reglamentaria, como no suponga una infracción del ordenamiento jurídico, aunque sea entendido en el sentido institucional con que es concebido tradicionalmente en el ámbito de esta jurisdicción ( arts. 83 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, y 70 y 71 de la Ley de 1.998), y que se corresponde con el sentido del citado artículo 9 de la Constitución (Cfr. SSTS 26 de Febrero y 17 de Mayo de 1.999 , 13 de Noviembre , 29 de Mayo y 9 de Julio de 2.001 , entre innumerables otras)'. Una vez precisado lo anterior, y adentrándonos ya en los concretos motivos esgrimidos en la demanda, ninguno de ellos al menos en término generales se funda en la vulneración de una determinada o concreta legalidad, ya que o se refiere al concreto contenido de ellos preceptos poniéndose de manifiesto su particular opinión sobre los mismos, incluso respecto de su redacción, o lo que a su juicio debería especificarse pero sin ninguna apoyatura ni fáctica ni jurídica. La única referencia a la vulneración de un precepto legal que se recoge en la demanda es la relativa al artículo 52, en concreto al plazo del silencio administrativo que se fija en un año, que no puede ser aceptada ya que dicha previsión ya está contemplada en el artículo 240 de la LGT en relación con el ámbito de las reclamaciones económico administrativas.

QUINTO.-De conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción , procede imponer las costas procesales a la parte demandante .

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

1.- Desestima el recurso contencioso administrativo formulado por la representación procesal de la Asociación de Promotores Constructores de Edificios de ASEMPAL contra el Acuerdo Definitivo de Aprobación del Reglamento Orgánico del Tribunal Económico Administrativo Local y del Procedimiento de las Reclamaciones Económico Administrativas del Ayuntamiento de Almería y de Constitución del Tribunal Económico Administrativo local, aprobado por el Plano del citado Ayuntamiento el 8 de junio de 2012, y publicado en el BOP de Almería de 19 de julio de 2012.

2.- Se imponen las costas procesales a la parte demandante.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de éste.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, con las demás prevenciones del art. 248.4º de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que contra la misma cabe interponer Recurso de Casaciónmediante escrito presentado en esta Sala en el plazo de diez días contados desde el siguiente a su notificación, debiendo acompañar al escrito en que se interponga, la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024124812, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.