Sentencia Administrativo Nº 164/2016, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 381/2015 de 06 de Abril de 2016

Encabezamiento

SENTENCIA DE APELACIÓN Nº 000164/2016

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

MAGISTRADOS,

DÑA. MARÍA JESÚS AZCONA LABIANO

DÑA. RAQUEL H. REYES MARTÍNEZ

En Pamplona/Iruña , a 7 de abril del 2016 .

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra constituida por los Ilustrísimos Señores Magistrados expresados, el presente rollo de apelaciónNº 381/2015formado para la sustanciación del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de fecha 19 de junio del 2015 , dictada en los autos procedentes del Jdo. Contencioso-Administrativo Nº 2 de Pamplona/Iruña , Procedimiento Abreviado nº 254/2014 , seguido para la sustanciación del recurso contencioso-administrativo formulado contra la vía de hecho de la Agencia Navarra d e Emergencias, consistente en exigir a los conductores del parque de bomberos de Trinitarios prestar el servicio de conducción de vehículos sanitarios sin la oportuna capacitación. Siendo partes: como apelante, la AGENCIA NAVARRA DE EMERGENCIAS , representada y dirigida por el LETRADO DE LA COMUNIDAD FORAL NAVARRA ; y, como apelados, Aquilino , Cornelio , Florencio , Jon , Olegario , Teofilo , Jesús Ángel , Argimiro , Demetrio , Genaro , Leonardo , Ricardo , Jose Augusto , Victor Manuel , Braulio , Eusebio , Jacinto , Plácido , Jose Carlos , Pedro Enrique , Benjamín , Estanislao , Inocencio , Nicanor , Víctor , Juan Miguel , Benito , Ignacio , Norberto , Vidal , Pedro Miguel y Celestino , representados por la procuradora DÑA. ELENA BURGUETE MIRA y defendidos por el letrado FERNANDO ISASI ORTÍZ , venimos en resolver en base a los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.- En fecha 19 de junio de 2015, se dictó la Sentencia nº 159/2015 por el Jdo. Contencioso-Administrativo Nº 2 de Pamplona/Iruña cuyo fallo contiene el tenor literal siguiente: ' 1º) Estimarel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales D.ª Elena Burguete Mira en nombre y representación de Aquilino , Vidal , Cornelio , Florencio , Jon , Olegario , Teofilo , Jesús Ángel , Argimiro , Demetrio , Genaro , Leonardo , Ricardo , Jose Augusto , Victor Manuel , Braulio , Eusebio , Jacinto , Plácido , Jose Carlos , Pedro Miguel , Pedro Enrique , Benjamín , Celestino , Estanislao , Inocencio , Nicanor , Víctor , Juan Miguel , Benito , Ignacio y Norberto , contra la vía de hecho, cuyo cese se rechazó, tras ser requerido, por la Resolución 105/2.01, de 15 de septiembre, consistente en exigir a los conductores del parque de bomberos de Trinitarios de prestar el servicio de conducción de vehículos sanitarios sin la oportuna capacitación.

2º) Se impone a la administración el pago de las costas devengadas en la presente instancia'.

SEGUNDO.- Por la parte demandada se ejercitó recurso de apelación en el que solicitaba su estimación con revocación de la sentencia apelada y al que se dio el trámite legalmente establecido.

TERCERO.- Elevadas las actuaciones a la Sala y formado el correspondiente rollo, tras las actuaciones legalmente prevenidas, se señaló para votación y fallo el día 6 de abril de 2016.

Es ponente la Iltma. Sra. Magistrada Dña. MARÍA JESÚS AZCONA LABIANOquien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- TÉRMINOS DEL DEBATE. ACTO RECURRIDO.-

Se combate en este grado de apelación la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 que estima el recurso interpuesto contra la vía de hecho consistente en exigir a los bomberos del parque de Trinitarios de Pamplona prestar el servicio de conducción y de ayudante de conducción de vehículos sanitarios sin la oportuna capacitación. En aras a una mayor precisión se ha de advertir que el acto administrativo recurrido es la Resolución 105/22014, de 15 de septiembre por la que se desestima expresamente el requerimiento de cese de la pretendida vía de hecho.

La Administración una vez incorporada al nuevo Parque de bomberos de Trinitarios una ambulancia asistencial tipo B, y previa consulta al Departamento de Salud, tras comunicar instrucción sobre procedimiento para la movilización de la ambulancia SVB del Parque de Pamplona obliga a los bomberos del parque de Trinitarios a la conducción de ambulancia tipo B en cumplimiento de la citada Instrucción, dictada por el Director Gerente de la Agencia de Navarra de Emergencias el 31 de diciembre de 2013, tal y como, según se dice, vienen realizando el resto de los parques de bomberos.

El juez a quo ha entendido que, de conformidad con el RD 836/2012 que regula, entre otras cosas, la dotación de personal de los vehículos de transporte sanitario por carretera, tal personal tiene que tener una titulación o formación suficiente, y en este caso, los demandantes no la tienen sin precisar cuál es la formación que se exige. Sostiene en todo caso el juzgador que la Administración ha incurrido en vía de hecho pues, la circular de régimen interior aducida, no da cobertura a la actuación administrativa.

La apelación del Gobierno de Navarra se sustenta en la consideración de que:

- NO EXISTE VIA DE HECHO.

a) Porque existe normativa que da cobertura a la realización de estas funciones por los demandantes, que se contendría en:

- Art. 45.h) de la LF 8/2005 de Protección Civil que establece entre las funciones de los servicios de prevención y extinción de incendios 'la obligación de participar en los traslados sanitarios de urgencia'.

- Punto 3 de la disposición transitoria segunda del RD 836/2012 , que habilita a los bomberos que ocupan sus puestos de trabajo a su entrada en vigor para realizar las funciones de conductor y conductor, en funciones de ayudante mientras permanezcan en sus puestos, aún no teniendo la titulación exigida por el mismo.

- Estatutos de la Agencia Navarra de emergencias

b) Porque, y en base a todo ello, por el Director Gerente de la Agencia Navarra de Emergencias, se envió al parque de bomberos la Instrucción de régimen interno citada, y aún partiendo de que el art. 4.1.b) exige para la conducción de las ambulancias asistenciales tipo B, el título de formación profesional de técnico en emergencias sanitarias, considera que hay una excepción (sic), contenida en apartado 3 de la disposición transitoria segunda del citado RD, en el sentido de que como los demandantes ya realizaban las funciones de conductor de ambulancias asistenciales tipo B, podían seguir realizando esas funciones aun sin la titulación exigida por el indicado RD. Y es que, sigue diciendo, la disposición de ambulancias y la prestación de servicios de traslado sanitario urgente en los parques de bomberos de Navarra, ha sido una constante en la historia de los servicios de incendios en Navarra participando activamente en el sistema de transporte sanitario urgente y han contado y cuentan con ambulancias, sin que sea en modo alguno relevante a estos efectos, que coyunturalmente no haya existido ambulancia en el Parque de Trinitarios.

- LOS DEMANDANTES TIENEN LA FORMACIÓN APROPIADA PARA CONDUCIR AMBULANCIA TIPO B y ello aunque no tengan la titulación exigida y antes indicada, como lo acredita el número de veces que han realizado transporte sanitario y la propia documental de la que se desprende que han realizado cursos de formación de ATA, auxiliar de transporte en ambulancia, de 168 + 8 horas; se cita a este respecto reciente sentencia del TS de 20 de enero de 2015 .

Los bomberos recurrentes se oponen a la apelación ya que en todo caso, se exige en la normativa de aplicación una formación que no tienen (el juez a quo lo apunta pero no lo desarrolla) pues o se tiene titulación de formación profesional conforme al RD 1397/2007 art. 2 precisando para su obtención de una formación cuya duración no puede ser inferior a 2000 horas, o una experiencia laboral y unos certificados de habilitación (convalidación del título ATA y 800 horas de formación) que tampoco tienen, tal y como se acredita por la documental obrante en el expediente; no tienen en definitiva ni lo uno ni lo otro. En todo caso, sostienen que el apartado 3 de la Disposición Transitoria 2ª del RD 836 en el que pretende ampararse la Administración sólo establece una garantía de mantener el puesto, aunque no se tenga la titulación o formación exigida, en tanto que ya se viniera prestando el servicio, lo que no ocurre en este caso porque, cuando entra en vigor el repetido RD, no se había puesto en funcionamiento la ambulancia SVB en el Parque de Trinitarios y los demandantes no venían desarrollando dichas funciones; y la Instrucción dirigida a los bomberos no da cobertura a la exigencia hoy en examen.

SEGUNDO.- HECHOS ACREDITADOS.-

En el expediente consta, en relación con el aspecto de la pretendida formación de los bomberos en orden al transporte sanitario que a comienzos de abril de 2013, hasta entonces no hay datos que nos ilustren sobre las actuaciones de la administración tendentes a su formación, se propone un plan de acción formativa en concepto de 'reciclaje ATA' (sic) para el personal del parque de bomberos de Trinitarios con la siguiente duración 8 horas de formación teórico-práctica y 8 horas de practicas en Ambulancias, lo que hace un total de 16 horas lectivas; su contenido obra al folio 20.

A la vista de escritos y alegaciones de varios de los integrantes del Parque de bomberos de Trinitarios, el Director Gerente de la Agencia Navarra de Emergencias, emite un 'informe' de mayo de ese mismo año en el que se señalaba lo siguiente:

'La Agencia Navarra de Emergencias viene prestando por medio de la Dirección de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamento, servicio de transporte sanitario de urgencia con una ambulancia SVA del Parque Central de Cordovilla y una ambulancia SVB en cada uno de los parques de los distintos municipios de toda la Comunidad Foral, poniéndose de manifiesto la intención de incorporar una ambulancia SVB al Parque de Pamplona Trinitarios, estando dichas ambulancias servidas por un bombero conductor y un bombero acompañante, ambos con formación de ATA. En este trabajo rota la totalidad de la plantilla'. Este informe se remitió a la entonces Directora General de Salud, dándose respuesta en el sentido de que 'se autoriza que la plantilla de bomberos continúe prestando servicios en el transporte sanitario'a los efectos de lo establecido en el punto 3 de la Disposición Transitoria 2ª del RD 836/2012 , que entró en vigor en 9 de junio de 2012.

De los 48 bomberos del Parque de bomberos de Pamplona, 45, se dice, poseían el titulo de ATA, y que habían estado realizando funciones de ATA con regularidad, bien en la ambulancia destinada en el Parque de Pamplona, bien en la destinada en el de Cordovilla, y en todo caso 'se consideró necesario llevar a cabo un reciclaje de los conocimientos adquiridos, estudiándose el procedimiento a seguir para llevar a cabo la habilitación de los bomberos como trabajadores experimentados que no ostenten la formación exigida por la nueva norma'. No consta siquiera si se inició este procedimiento.

En cuanto a la instrucción de régimen interno se remitió ciertamente al Parque de bomberos de Trinitarios el 31 de diciembre de 2013, relativa a 'procedimiento para la movilización de la ambulancia SVB del parque de Pamplona'; y ello para llevarse a efecto el mismo 1 de enero de 2014; esta instrucción obra al folio 138 del expediente. Obra al folio 139 y siguientes comunicaciones de tipo conminativo de cumplir y respetar la citada instrucción.

TERCERO.- REGULACIÓN LEGAL.-

Sentado lo anterior, y para dar correcta respuesta jurídica a la cuestión que hoy nos ocupa, no menor por cierto, se ha de partir de la regulación legal sobre esta materia. Así, se ha de señalar que el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres establece en su art. 134.1 que las características técnicas, así como el equipamiento sanitario y la dotación de personal de cada uno de los distintos tipos de vehículos sanitarios serán determinados por real decreto. Y con objeto de dar cumplimiento a lo dispuesto en la citada norma se publicó primero el RD 619/1998, de 17 de abril y después el RD 836/2012, de 25 de mayo que regula las características técnicas, el equipamiento sanitario y la dotación personal de los vehículos de transporte sanitario por carretera.

Diremos que, desde el punto de vista del nivel formativo el citado RD tiene la finalidad (así se explica textualmente en la exposición de motivos) de 'incrementar el nivel de cualificación de los trabajadores del sector'y por ello, ha tenido en cuenta tanto el título de técnico en emergencias sanitarias, regulado por RD 1397/2007, de 29 de octubre como el certificado de profesionalidad de transporte sanitario, establecido por otro RD de 2011. Es claro entonces que la norma apunta a una mayor exigencia de cualificación profesional.

Pues bien; por lo que a este caso importa, hay que recordar que el art. 4.1.apartado b) del citado RD, establece que las ambulancias asistenciales de clase B, deberán contar, al menos, con un conductor que esté en posesión del titulo de formación profesional de técnico en emergencias sanitarias, previsto en el RD 1397/2007 y otro en funciones de ayudante Es decir, a partir de su entrada en vigor, el acceso a este puesto de trabajo requiere contar con un título. No obstante, es relevante la disposición transitoria segunda de este RD, en lo que al presente caso se refiere pues, con objeto de adaptar el personal a los nuevos requisitos de formación, distingue por una parte, las vacantes y plazas de nueva creación, de modo que los conductores y ayudantes de nuevo ingreso deberán poseer el certificado de profesionalidad en transporte sanitario o título de técnico en emergencias sanitarias, como hemos dicho en coherencia con el apuntado art. 4 y, por otra, y esto es importante aunque lo obvia la Administración Foral, la habilitación de trabajadores experimentados que no ostenten la formación requerida en el art. 4 del RD 836/2012 . De modo que, quedarán habilitados como conductores de ambulancias asistenciales de clase B, los conductores que acrediten, fehacientemente, una experiencia laboral en la conducción de ambulancias asistenciales, de cinco años en los últimos ocho años desde la a entrada en vigor de este RD. Y, se establece también que los certificados individuales que acrediten los supuestos de habilitación previstos en este apartado se expedirán por las comunidades autónomas con sujeción al procedimiento que se regule. Es decir, que, para conducir ambulancias, como mínimo, es preciso una experiencia laboral determinada y un certificado individual acreditativo de la habilitación pertinente.

Veamos ahora el alcance del apartado tercero de la citada disposición transitoria segunda, en donde se dispone que 'quienes a la entrada en vigor de este RD, estén prestando servicio en puestos de trabajo afectados por lo dispuesto en el art. 4 y no reúnan los requisitos de formación ni la experiencia profesional que establece, podrán permanecer en sus puestos de trabajo desarrollando las mismas funciones, sin que por tales motivos puedan ser removidos de los mismos.

Por otro lado, en su apartado 2 in fine la citada disposición transitoria segunda establece que los certificados individuales que acrediten los supuestos de habilitación citados se expedirán por las comunidades autónomas y serán válidos en todo el territorio nacional.

Al hilo de esto, más a más, se ha de señalar que la Orden PRE/1435/2013, que tiene carácter de norma básica y que entró en vigor el 1 de enero de 2014 desarrolla el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en materia de transporte sanitario por carretera, y dispone que para la realización de transporte sanitario por carretera ya sea público o privado complementario, será necesaria la previa obtención por las personas que pretendan llevarlo a cabo de la correspondiente autorización administrativa que habilite para su prestación, y se regula la experiencia laboral a la que ser refiere el RD 836/2012 distinguiéndose si es de más de tres años o de cinco años.

CUARTO.- Llegados a este punto diremos que, distintas Comunidades Autónomas han venido aprobando disposiciones en aras a regular el procedimiento de habilitación de conductores de transporte sanitario por carretera, y a adaptar el personal a los nuevos requisitos de formación. Así ha ocurrido en las CCAA de Castilla la Mancha, La Rioja y Comunidad Valenciana que han venido dictando disposiciones y seguido el pertinente procedimiento en cumplimiento de las disposiciones citadas. Esto no se ha producido en Navarra.

Pero por otro lado y, saliendo al paso de la sentencia del TS citada por la Administración indicar también que el TS en la sentencia citada por la Administración demandada constata lo siguiente:

Que el bien cuya preservación late tras esta regulación es la garantía de la tutela de la salud.

Que el RD 836/2012 pretende incrementar el nivel de cualificación profesional del personal de ambulancias.

Que en orden al nivel de la formación exigible para el desempeño de tales servicios, se considera el certificado de profesionalidad un mínimo, para lo que se exige 600 horas formativas, a diferencia del título de Técnico de Emergencias Sanitarias, para el que se exige 2000 horas formativas.

Es entonces claro que la normativa exige o título o formación suficiente, y respecto de esta última, un experiencia laboral adecuada y para ello, la correspondiente habilitación y autorización individual.

QUINTO.- EXISTENCIA VÍA DE HECHO.-

Pues bien con todo ello, lo actuado por la Administración demandada en este caso deja traslucir que lo ha hecho de facto sin un verdadero título que legitime y de cobertura jurídica a la exigencia frente a la que los funcionarios del parque de bomberos de Trinitarios se han postulado. Y ello porque ni se ha seguido el debido procedimiento de habilitación, ni se han obtenido los pertinentes certificados individuales ni nada que se le asemeje ,ni se ha acreditado una mínima formación en los términos exigidos por la normativa vigente; ahí está la documental obrante en el expediente y en los presentes autos donde se refleja la ausencia de los extremos expresados y en todo caso la insuficiencia del llamado 'plan de reciclaje'; nos remitimos al informe, por lo demás, bien ilustrativo del docente encargado de la formación para ATA y que obra en autos.

A esta conclusión no obsta ni la circunstancia de que se haya venido poniendo a disposición de los parques de bomberos ambulancias ni que, de facto, los bomberos, hayan colaborado en la conducción de ambulancias, lo que en el parque de Trinitarios, por cierto, es obvio que no ha ocurrido. Y tampoco es óbice la previsión del apartado 3 de la Disposición Transitoria segunda que venimos comentando, que, teniendo una finalidad tuitiva de los puestos ya existentes, en modo alguno da cobertura a una exigencia como la recurrida que vulnera la regulación legal vigente en cuanto a cualificación y formación necesarias para la prestación de un servicio relacionado con un bien tan preciado, como la salud.

En atención a todo lo expuesto, procede desestimar el recurso de apelación y confirmar la sentencia dictada en primera instancia.

SEXTO.- COSTAS.-

Conforme a lo dispuesto en el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativo procede imponer a la parte apelante las costas causadas en este procedimiento.

En atención a los antecedentes de hecho y fundamentos de derecho expuestos, en nombre de Su Majestad El Rey, y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo Español, nos confiere la Constitución y vistos los preceptos legales citados, concordantes y demás de especial y general aplicación al caso de autos

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la AGENCIA NAVARRA DE EMERGENCIAS contra la sentencia de fecha 19 de junio del 2015 , dictada en los autos de Procedimiento Abreviado nº 254/2014, procedentes del Jdo. Contencioso-Administrativo Nº 2 de Pamplona/Iruña . Con imposición de costas a la parte apelante.

Con testimonio de esta resolución, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución.

Contra la presente resolución no cabe recurso.

Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.