Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 164/2017, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 209/2007 de 27 de Marzo de 2017

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0000209 /2007

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:01255/2007

Demandante:FEDERACIÓN NACIONAL DE ASOCIACIONES DE TRANSPORTE DE ESPAÑA

Procurador:Dª. GRACIA ESTABAN GUADALIX

Demandado:MINISTERIO DE FOMENTO

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

Madrid, a veintisiete de marzo de dos mil diecisiete.

Vistoel presente recurso contencioso administrativo nº 209/07, interpuesto ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por la Procuradora Dª. Gracia Estaban Guadalix, en nombre y representación de la FEDERACIÓN NACIONAL DE ASOCIACIONES DE TRANSPORTE DE ESPAÑA, contra Resolución del Ministerio de Fomento, de fecha 29 de diciembre de 2006, en expediente sancionador, en el que la Administración demandada ha estado dirigida y representada por el Abogado del Estado.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA, Magistrada de la Sección.

Antecedentes

PRIMERO:El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por la representación procesal de la Federación Nacional de Asociaciones de Transporte de España (FENADISMER), contra la resolución de fecha 29 de diciembre de 2006, del Secretario de Estado de Transportes, por delegación de la Ministra de Fomento, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra Orden del Ministerio de Fomento de 21 de julio 2006, por la que se resuelve el procedimiento sancionador incoado a dicha Federación por infracción administrativa en materia de subvenciones públicas otorgadas por resolución de 6 de junio de 2002.

La cuantía del recurso se ha fijado en 52.017 €.

SEGUNDO:Presentado el recurso, se reclamó el expediente administrativo y se dio traslado de todo ello al actor para que formalizara la demanda, el cual expuso los hechos, invocó los fundamentos de derecho y terminó por suplicar que, previos los tramites legales pertinentes, se dicte sentencia en la que, estimando el recurso, se proceda al sobreseimiento del expediente sancionador. Subsidiariamente, se dicte sentencia aminorando considerablemente la sanción pecuniaria impuesta a la recurrente atendiendo al principio de proporcionalidad y de adecuación, conforme al artículo 131 LRJPAC.

TERCERO:Formalizada la demanda se dio traslado al Abogado del Estado para que la contestara, el cual expuso los hechos y fundamentos de Derecho y suplicó se dictara sentencia desestimando el recurso, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

CUARTO:No habiendo sido solicitado el recibimiento a prueba del procedimiento, evacuado trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos, señalándose para votación y fallo el día 7 de octubre de 2008.

QUINTO:Por Providencia de fecha 7 de octubre de 2008, se acordó la suspensión del señalamiento y oficiar al Juzgado de Primera Instancia e Instrucción nº 3 de Ayamonte para que informase a la Sala sobre el estado procesal del procedimiento penal D.P. 1057/2007.

Con fecha 19 de mayo de 2009, se informó que dicho procedimiento se encontraba en fase de tramitación.

SEXTO:Con fecha 7 de octubre de 2009, se dictó auto accediendo a la petición de suspensión del presente recurso, presentada por la parte recurrente, hasta que se resolviese la causa penal seguida contra el representante legal de FENADISMER y contra el secretario del Ayuntamiento de Cartaya, por estimar que concurría cuestión prejudicial penal. Se acordaba oficiar al Juzgado de Ayamonte solicitando que se comunicase a la Sala la resolución recaída en el procedimiento penal.

En julio de 2013 se comunicó a esta Sala que las Diligencias Previas 1057/2007 se habían transformado en Procedimiento Abreviado 28/2011.

Recabada de nuevo información sobre el estado de la causa penal, por diligencia de ordenación de 27 de septiembre de 2016, con fecha 10 de noviembre de 2016 el Juzgado de Ayamonte comunicó que, con fecha 24 de septiembre de 2014, se había dictado auto por el que se acordaba el sobreseimiento libre y archivo de las actuaciones.

SÉPTIMO:Por Providencia de fecha 9 de febrero de 2017, se acordó levantar la suspensión y señalar para votación y fallo el día 22 de marzo de 2017, en que, efectivamente, se votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO:Se dirige el presente recurso contra la precitada resolución del Secretario de Estado de Transportes, de la que son antecedentes fácticos, a tener en cuenta para la resolución del presente recurso, los siguientes:

1) Por resolución de la Dirección General de Transportes por Carretera, de fecha 6 de junio de 2002, se otorgó a FENADISMER subvenciones para financiar, entre otros, cursos para conductores de mercancías peligrosas y para consejeros de seguridad para empresas de transporte mercancías peligrosas, por importe total de 17.339 €.

2) Detectadas deficiencias en los documentos aportados para acreditar los cursos realizados, la Dirección General de Transportes por Carretera solicitó a la entidad beneficiaría la aportación de determinada documentación original, sin que fuese cumplimentada la solicitud. Con fecha 16 de diciembre de 2005, se emitió informe de liquidación provisional anulando las cuantías otorgadas para los cursos de referencia, sin que la interesada formularse alegaciones, procediendo al reintegro voluntario de la cantidad en cuestión.

3) Habiéndose constatado que las fotocopias aportadas son reproducción del mismo documento, repetidamente alterado después de firmarse con objeto aparentar que se trataba de fotocopias de documentos diferentes correspondientes a distintas jornadas, se acordó, por Orden de la Ministra de Fomento de 29 de marzo de 2006, la incoación del procedimiento sancionador a FENADISMER por infracción administrativa en materia de subvenciones públicas.

4) Tramitado el expediente sancionador, en el que la interesada formuló alegaciones y aportó prueba, por Orden de la Ministra de Fomento, de 21 de julio de 2006, se declaró que FENADISMER ha cometido la infracción prevista en el artículo 82.1, apartado a) del Real Decreto Legislativo 1091/1988 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General Presupuestaria, y en el artículo 58 a) de la Ley 38/2003, General de Subvenciones . Que la utilización por parte de la inculpada de documentos falseados implica mala fe, lo cual, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 82.3 y 4 a) del citado Real Decreto Legislativo, y teniendo en cuenta lo previsto en los artículos 60.1 c) 2° y 63.1 de la Ley General de Subvenciones , debe agravar la sanción hasta el triple de la cuantía obtenida.

Se acuerda, en consecuencia, la imposición de una multa de 52.017 €.

5) Contra esta resolución interpuso la interesada recurso de reposición, denunciando incumplimiento del principio de legalidad, al invocar la Ley 38/2003, que no estaba en vigor en el momento de concesión de la subvención; infracción del principio tipicidad, así como su falta de responsabilidad en los hechos denunciados, alegando que no puede hablarse de falsedad y mala fe y solicita la condonación de la sanción, al amparo del último párrafo del punto 5 del artículo 82 de la Ley General Presupuestaria .

En la resolución de 29 de diciembre de 2006, objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo, por la que se desestima el referido recurso de reposición, se razona que la presentación de fotocopias compulsadas por un organismo oficial fue lo que dio lugar a que se solicitara la presentación de los documentos originales, lo que nunca se realizó por la entidad. Que no se ha infringido el principio de legalidad, pues la disposición transitoria segunda de la Ley 38/2003 , en su apartado cuarto, establece que el régimen sancionador establecido será de aplicación a los beneficiarios siempre que les sea más favorable que el previsto en la legislación anterior, y en el presente caso, en la orden de incoación del expediente, se calificaban los hechos de acuerdo con la Ley General Presupuestaria y se citaba la vigente Ley General de Subvenciones para dejar constancia de la más beneficiosa para la inculpada. Se rechaza también la denunciada falta de tipicidad de los hechos, pues la subvención se otorgó de forma anticipada condicionada a la realización de los cursos, y si no se realizaron esos cursos en las condiciones previstas se ha cometido infracción, tipificada en el artículo 82.1 a) del Real Decreto Legislativo 1091/1988 , y en el artículo 58 a) de la Ley 38/2003 , calificada de infracción muy grave. Se expone que no se cuestiona si hubo o no cursos, sino que se tiene en cuenta el falseamiento de las condiciones requeridas para el otorgamiento de la subvención, pues se ha tratado de acreditar la duración de los cursos y la celebración de diversas jornadas con listas de asistentes repetidamente manipulados, hechos que la inculpada no ha negado en ningún momento.

Se dice que no se vulnera el principio de responsabilidad, pues quién obtuvo la subvención y utilizó los documentos falseados fue FENADISMER y no la asociación federada de Andalucía.

SEGUNDO:En el escrito de demanda, fórmula la parte actora los siguientes motivos de impugnación:

1.- Vulneración de la doctrina de los actos propios y los principios de buena fe y confianza legítima.

Fundamenta este motivo en que la Administración resolvió favorablemente el otorgamiento a la recurrente de la subvención en cuestión, entendiendo que se acreditaba el cumplimiento de los requisitos y condiciones legalmente exigibles mediante la documentación aportada y teniendo en cuenta la Orden ministerial por la que se aprobaban las bases reguladoras de la concesión de las ayudas. Por tanto, habiendo valorado la Dirección General de Transportes por Carretera la documentación aportada, no existe justificación legal por la cual se tenga que valorar nuevamente cada uno de los documentos aportados en su día, yendo la Administración contra sus propios actos al resolver de forma distinta a la inicial con base en una documentación ya aportada.

2.- FENADISMER cumplió plenamente con los requisitos y condiciones legalmente exigibles. No se falsificaron las condiciones requeridas para el otorgamiento de la subvención.

Al hilo de este motivo, reitera la actora que la Dirección General de Transportes por Carretera, con fecha 6 de junio de 2001, resolvió favorablemente la concesión de la subvención a Fenadismer, tras comprobar que, a la vista de la documentación aportada, se cumplían las condiciones requeridas legalmente para el otorgamiento de la subvención. Sin embargo, habiendo transcurrido más de cinco años se le notifica la resolución por la que se resuelve el procedimiento sancionador por cometer supuestamente una infracción administrativa. La revisión de la documentación aportada y la apreciación de anomalías en los documentos, además de vulnerar la doctrina de los actos propios, se basan en meras conjeturas, indicios y deducciones, sin prueba fehaciente. No es cierto que la recurrente haya alterado o modificado las condiciones requeridas para concesión de la subvención, por lo que no ha cometido la infracción por la que se le sanciona.

3.- Acreditación de la realización de los cursos para conductores de mercancías peligrosas y para consejeros de seguridad para empresas que transporten mercancías peligrosas.

Afirma la recurrente que no tiene sentido que pretendiese alterar el contenido de alguno de los documentos aportados, cuando está acreditado que los cursos en cuestión se realizaron en los períodos correspondientes y fueron impartidos a los alumnos que constan en el expediente.

4.- Vulneración del artículo 9.3 CE .

Considera que se vulnera el principio seguridad jurídica por la resolución sancionadora, por hacer una aplicación retroactiva de disposiciones sancionadoras. Y ello por aplicar retroactivamente la ley 38/2003, general de subvenciones, a hechos anteriores a su entrada en vigor.

5.- Falta de tipicidad.

Fundamenta el motivo en que no se da el supuesto tipificado en el artículo 82.1 a) de la LGP, pues los hechos sancionados corresponden a un momento posterior al de la obtención de la subvención.

La recurrente aportó con su solicitud de subvención toda la documentación necesaria para que le fuese concedida, sin falsificar las condiciones requeridas, por lo que no se puede considerar que haya incurrido en el tipo infractor mencionado.

6.- Prescripción de la infracción.

Invoca aquí la Ley 38/2003, para sostener que la infracción prescribía en el plazo de cuatro años desde el día de su comisión. Tomando en consideración las fechas de solicitud de la subvención, de concesión, la de incoación del expediente sancionador y la fecha de la resolución de éste.

7.- La sanción pecuniaria impuesta es contraria al principio de proporcionalidad.

Alega que el importe de la sanción es desproporcionado, no habiendo justificado la Administración la imposición de la sanción máxima.

TERCERO:El Abogado del Estado se opone a los motivos de impugnación deducidos por la entidad actora, por las razones expuestas en su escrito de contestación a la demanda.

Razona en la infracción cometida por la recurrente es la tipificada en el artículo 82.1 a) del R.D.L. 1091/1988 , por el que se aprueba el Texto Refundido de la LGP. Tipificando la misma conducta el artículo 58.a) de la ley 38/2003 .

Que los hechos que han dado lugar a la comisión de la infracción vienen determinados por el interés de los cursos impartidos se advierte que los listados de asistencia presentados son exactamente iguales unos a otros salvo lo que hace referencia la fecha y horario de celebración. Evidenciándose la coincidencia de caracteres gráficos, que pone de manifiesto que las listas han sido elaboradas a partir de una originaria.

Que la orden por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de la subvención permite el pago de la misma en el momento del otorgamiento condicionado a la constitución de garantía y a la posterior justificación de los gastos realizados. Siendo la justificación del gasto un requisito para beneficiarse de la subvención, con independencia de que la justificación se realice ex ante o ex post al otorgamiento de la subvención, siendo esta segunda modalidad la que se siguió. Por tanto, La conducta está correctamente tipificada. Careciendo de sentido de la alegación de vulneración de los actos propios, buena fe y confianza legítima, pues la subvención se concedió junio de 2002 sobre la base de la solicitud y memoria presentadas, y la justificación de los gastos tiene lugar una vez realizado los cursos, de marzo a junio de 2003, siendo entonces cuando la administración constata las irregularidades en el listado de asistentes, que lógicamente no pudo constatar en el momento de la concesión de la subvención. Tampoco se hace una aplicación retroactiva de disposiciones sancionadoras, pues el precepto aplicado ha sido el ya mencionado artículo 82.1 a) del R.D.L. 1091/1988 , tienen diferente que se reproduzcan idénticos términos en el artículo 58.a) de la ley 32/2003 . Por otra parte, la falsificación de documentos evidencia la mala fe en el solicitante y justifica la imposición de una multa del triple la cantidad adeudada, por aplicación del artículo 82.4.a) de la LGP.

CUARTO:Efectivamente, tal como señala el Abogado del Estado, carece de fundamento el primero de los motivos invocados. Se hace por la parte actora una errónea interpretación de los principios cuya infracción invoca. En ningún caso puede suponer vulneración de la doctrina de los actos propios y mucho menos de la buena fe y confianza legítima, el ejercicio por parte de la Administración de sus competencias y obligaciones en el control y comprobación de los requisitos precisos para el otorgamiento de subvenciones y ayudas.

La concesión de una subvención con base a los documentos inicialmente presentados, con arreglo a las fases de la convocatoria, no impide la comprobación posterior y mucho menos, como es el caso, el inicio de un procedimiento sancionador si se aprecia la comisión de una conducta constitutiva de infracción.

Se puede comprobar en el expediente administrativo que la documentación aportada con la solicitud no incluía, como no podía ser de otra manera, los listados de participantes a los cursos de formación subvencionados. La resolución por la que se concede la subvención hace una primera valoración de los documentos aportados considerando que se acredita el cumplimiento de los requisitos y condiciones legalmente exigibles, conforme a la orden de convocatoria. Ahora bien, en la propia resolución se dice expresamente que la subvención se otorga condicionada al cumplimiento de una serie de requisitos, entre los cuales se establece las fechas de finalización y justificación del gasto de los cursos, la justificación de su realización mediante la presentación de una determinada documentación, así como la obligación de establecer los mecanismos necesarios para facilitar las labores de inspección y comprobación a los órganos del Ministerio de Fomento.

Pues bien, es precisamente cuando se presenta la documentación complementaria a la que venía obligada la beneficiaría de la subvención, una vez realizadas las acciones de formación subvencionadas, cuando la Administración pudo examinar los documentos aportados y apreciar las irregularidades que en este caso presentaban algunos de esos documentos. Y fue precisamente entonces cuando requirió a la interesada para que aportase documentación original, lo que no cumplimiento la recurrente. Siendo, por otra parte, evidentes las irregularidades apreciadas en las copias obrantes en el expediente, en los términos expuestos en la resolución sancionadora.

El hecho de que se realizasen o no los cursos subvencionados no es relevante a los efectos que nos ocupan, pues la conducta que se sanciona es la tipificada en el artículo 82.1. a) de la LGP (RDL 1091/1988 ). Disponía dicho precepto:

'1, Constituyen infracciones administrativas en materia de subvenciones y ayudas públicas, las siguientes conductas, cuando en ellas intervenga dolo, culpa o simple negligencia:

a) La obtención de una subvencióno ayuda falseando las condiciones requeridas para su concesión u ocultando las que la hubiesen impedido o limitado.

(...)

2. Serán responsables de las infracciones los beneficiarios, o, en su caso, las Entidades colaboradores que realicen las conductas tipificadas.

3. Las infracciones se sancionarán mediante multa hasta el triple de la cantidad indebidamente obtenida, aplicada o no justificada.

4. Las sanciones por infracciones a que se refiere este artículo se graduarán atendiendo en cada caso concreto a:

a) La buena o mala fe de los sujetos.

b) La comisión repetida de infracciones en materia de subvenciones y ayudas.

c) La resistencia, negativa u obstrucción a la acción investigadora de la Administración o a las actuaciones de control financiero contempladas en el artículo 18 de esta Ley. (...)'

Es evidente que la recurrente ha sido sancionada por este precepto, siendo oportuna y necesaria la cita del artículo 58 de la Ley 38/2003 , por cuanto en ésta se mantiene la tipificación de la conducta. De no ser así, en caso de haber quedado destipificada dicha conducta por esta Ley, no hubiese procedido la incoación del expediente sancionador, iniciado cuando ya estaba en vigor la citada Ley. Pero ello no significa en forma alguna que se esté haciendo una aplicación retroactiva de una norma sancionadora, como injustificadamente alega la recurrente.

En todo caso, basta con cotejar uno y otro precepto, para comprobar que la conducta tipificada es la misma y la sanción pecuniaria prevista también lo es.

Respecto de la prescripción de la infracción, resulta curioso que se esté denunciando una indebida aplicación retroactiva de la Ley 38/2003 y se cite dicha ley para aplicar el plazo de prescripción. Si bien, efectivamente, dado que se trata de una norma más favorable, es de aplicación el plazo prescriptivo previsto en ella. Pero, tal como dispone el artículo 65.1 el plazo de cuatro años se ha de contar desde la comisión de la infracción, y en este caso es el momento en que se cumplimentó la presentación de la documentación complementaria, en la que se aprecia la alteración, a la que venía obligada la beneficiaría la subvención, tras la realización de los cursos subvencionados.

En todo caso, hemos de tener en cuenta que la subvención se concedió por resolución de 6 de junio de 2002 y la incoación del procedimiento sancionador se acordó en fecha 29 de marzo de 2006, por lo que ningún caso la infracción estaría prescrita.

Tampoco cabe apreciar vulneración del principio de proporcionalidad por el hecho de haber impuesto una sanción correspondiente al triple de la cantidad indebidamente cobrada, pues tratándose de una infracción muy grave la sanción podía llegar hasta el triple de la cantidad, de manera que se ha impuesto la sanción prevista en la norma y, teniendo en cuenta la escasa cuantía de la sanción, no puede apreciarse la desproporción denunciada.

En la resolución sancionadora, de 21 de julio de 2006 se expone que la utilización de documentos falseados implica que concurre mala fe en la conducta de la inculpada, lo que justifica la imposición de la sanción en el triple de la cuantía obtenida.

Por otra parte, en el recurso de reposición no se alegaba la falta de proporcionalidad de la sanción impuesta, por lo que la resolución de 29 de diciembre de 2006, ahora recurrida, no entra a examinar tal cuestión, puesto que lo que allí se solicitaba no era una minoración de la sanción impuesta sino su condonación, de conformidad con lo previsto en el artículo 82.5 de la LGP.

En dicho precepto, se establecía (párrafo último): 'Los titulares de los Departamentos ministeriales competentes para imponer sanciones podrán acordar la condonación de las mismas cuando hubiere quedado suficientemente acreditado en el expediente la buena fe y la falta de lucro personal del responsable.'

Por tanto, se plantea ahora ex novo tal pretensión.

QUINTO:Procede, en consecuencia con lo expuesto, la desestimación del presente recurso, en los términos expuestos.

Sin que se aprecie la concurrencia de méritos para la imposición de costas, de conformidad con el artículo 139.1 LJCA , en la redacción anterior a la Ley 37/2011.

Vistoslos preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que desestimamosel recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dª. Gracia Estaban Guadalix, en nombre y representación de la FEDERACIÓN NACIONAL DE ASOCIACIONES DE TRANSPORTE DE ESPAÑA, contra Resolución del Ministerio de Fomento, de fecha 29 de diciembre de 2006, a la que la demanda se contrae, la cual confirmamos.

Sin hacer condena en costas.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción , justificando el interés casacional objetivo que presenta.