Sentencia Administrativo Nº 1642/2007, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 23/2003 de 19 de Noviembre de 2007

Encabezamiento

PLAN DE REFUERZO

RECURSO Nº 23/2003

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

S E N T E N C I A Nº 1642/2007

ILMOS. SRS:

Presidente

Dª. Rosario Vidal Mas

Magistrados

D. Rafael Pérez Nieto

D. Manuel J. Domingo Zaballos

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En Valencia, a diecinueve de noviembre de dos mil siete.

Visto el recurso interpuesto por D. Hugo , Dª. Fátima , Dª Rosario y D. Gerardo , representados por Dª. María José Bosque Pedrós y asistidos por el letrado D. Bernardo Hernández Bataller, contra el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Montgó aprobado por Decreto 180/2002, de 5 de noviembre, del Gobierno Valenciano , habiendo sido parte demandada la Generalitat Valenciana, representada y asistida por letrado de su Servicio Jurídico.

Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Manuel J. Domingo Zaballos.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictara sentencia anulando el decreto del Consell 180/2002, aprobatorio del Plan de ordenación de los recursos Naturales del Montgó y subsidiariamente con los pedimentos que se dirán.

SEGUNDO.- La administración demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se desestimara la misma por ser los actos impugnados dictados conforme a derecho. Ello no obstante alega previamente la procedencia de declarar inadmisible el recurso por falta de legitimación activa (art. 69 .b), así como inadmisibilidad parcial en relación a las dos pretensiones que se dirán, art. 69 .c).

TERCERO.- Se recibió el proceso a prueba y quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 6 de noviembre de 2007, teniendo lugar la misma el citado día y sucesivos.

QUINTO.- En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Montgó, frente al que se ha interpuesto el presente recurso jurisdiccional fue aprobado por Decreto del Gobierno Valenciano 180/2002, de 5 de noviembre, insertándose en el DOGV de 8 de noviembre de 2002 .

Si bien la pretensión principal de los actores se concreta , sin mayores particularidades, en la anulación por sentencia del Decreto del Consell aprobatorio del Plan, en su integridad, el escrito de demanda interesa con carácter subsidiario los siguientes pronunciamientos: a) "Se declare el restablecimiento de la situación jurídica individualizada, consistente en que la inclusión de las parcelas NUM000, NUM001 y NUM002 del polígono NUM003 de Denia, dentro del área natural de amortiguación de impactos del PORN del Montgó, no resulta ajustada a Derecho por carecer dicha finca de elementos ambientales relevantes excluyéndose de dicha área y declarándose judicialmente que dichas parcelas deben ostentar el régimen urbanístico de suelo urbano por contar con todos los servicios establecidos en la ley"; b) se declare que los artículos 6, 10 en relación con el artículo 70.2 (e inaplicación del artículo 5 del Decreto 25/1987 ) , artículos 11, 55 en relación con la Disposición Transitoria 2ª y artículo 80 (del Plan Impugnado) infringen el Ordenamiento Jurídico anulando dichos preceptos y dejándolos sin valor ni efecto alguno".

Por último interesa lo que sigue: "alternativamente , y en el supuesto de no prosperar las pretensiones de anulación total del Decreto 180/2002 y de la exclusión de la finca propiedad de la recurrente del régimen previsto en dicha disposición de carácter general, se procede a declarar la responsabilidad patrimonial de la Administración Autonómica Valenciana por la restricción del aprovechamiento urbanístico condenando a la Administración demandada a que indemnice a la recurrente por los daños y perjuicios causados , en los términos fijados en el dictamen elaborado por el perito Sr. Luis Angel ".

La letrada de la Generalitat Valenciana se ha opuesto a la demanda, interesando la desestimación del recurso por no fundamentado en Derecho, argumentando, en síntesis:

Siendo la figura del Parque Natural dentro de las previstas en el artículo 11/94 la de mayor rango e importancia desde el punto de vista de las medidas de protección (art. 7 ), también le es de aplicación, además de las específicas del PORN respectivo, las reguladas en el capítulo IV del título I de la Ley citada.

El planeamiento municipal debe respetar en todo caso lo dispuesto por la regulación autonómica específica y no generar o no permitir la aparición o consolidación de situaciones contrarias a ello, como resulta de Sentencias de la misma Sala , Sección 2ª, como la Nº 1009/03 .

De la Memoria del Plan resulta estar justificada la inclusión de las fincas en cuestión en el área de amortiguación, sin atisbo de arbitrariedad y sin que se haya limitado ilegalmente el Derecho de propiedad de la actora, como en vía administrativa dejó claro la contestación a las alegaciones de la demandante.

El Decreto 180/02 no incumple la Ley 11/94, dada la previsión de la misma -artículo 29 - sobre áreas de amortiguación de impactos de los espacios protegidos, a incluir en los Instrumentos de ordenación como loes el PORN.

La interpretación que la actora hace del artículo 32.2 de la misma Ley 11/94 es en exceso literal y no va conectada con el conjunto de la normativa aplicable, ya que con esa interpretación equivocada y absurda los planificaciones no se sentirían vinculadas por los PORN.

Es improcedente la solicitud subsidiaria de indemnización de daños y perjuicios por lo dispuesto en el artículo 31 de la Ley Jurisdiccional, que la contempla en el caso de fallo estimatorio del recurso declarando nula o anulando la disposición administrativa o el acto objeto del recurso. Además de concurrir causa de inadmisibilidad por el artículo 69.c) en relación con el 25 de la Ley Jurisdiccional , toda vez que no ha existido un acto Administrativo que hubiera puesto fin a la vía administrativa dando respuesta a la solicitud de indemnización.

SEGUNDO.- es de analizar , primeramente, si asiste la razón a la Generalitat en sus pretensiones de declaración de inadmisibilidad del recurso.

Que los actores tienen legitimación activa no ofrece duda, en la medida que -al margen de si existe acción pública en la materia medio-ambiental que nos ocupa- litigan en su condición de propietarios de las tres parcelas catastrales que identifican (nºs NUM000, NUM001, NUM002 y NUM004 del polígono NUM003 de Denia) en la partida "La Florida" del término municipal de Denia, incluidas en el ámbito de aplicación del Plan de ordenación de los Recursos Naturales del Montgó, zona de amortización de impactos, con el régimen y consecuencias que conlleva.

En esta jurisdicción no se dilucidan las cuestiones relativas al Derecho de propiedad (a salvo de las prejudiciales ex art. 4.1 LJCA ), pero lo cierto es que la Administración demandada ni siquiera niega la condición de propietarios de los actores. No concurre el supuesto del artículo 69.b) de la LJCA , como, por lo demás, ha entendido esta misma Sala y Sección saliendo al paso de igual alegato de la Generalitat en recurso nº 1741/02 entablado frente al mismo Plan (S. nº 1130/2004, de 7 de junio ).

Por lo que concierne a la pretensión subsidiaria "del restablecimiento de la situación jurídica individualizada consistente en la exclusión del área natural de amortiguación de impactos del PORN del Montgó no es reconducible a un supuesto de inadmisibilidad parcial del recurso ex art. 69.c) de la ley rituaria como postula la Generalitat. En efecto, los planes de ordenación de los recursos naturales deben incluir la delimitación de su ámbito territorial -uno de los contenidos mínimos ex art. 34 de la Ley 11/1994, de espacios naturales de la Comunidad- abarcando el ámbito que se establezca en la resolución o acuerdo que inicie su elaboración , sin perjuicio de que pueda sufrir modificaciones durante su proceso formativo con objeto de ajustarlo a las necesidades de la ordenación (art. 33 de la misma ley ); en consecuencia, puede no coincidir con el ámbito estricto de aplicación del propio Parque Natural. Así las cosas, el hecho de que en el Plan recurrido su ámbito coincida con el establecido en el Decreto 110/92, de 6 de julio del Gobierno Valenciano, de modificación del Decreto 25/1987 del Parque Natural del Montgó no es motivo de inadmisibilidad parcial (de la pretensión en cuestión), sino una cuestión de fondo sujeta a enjuiciamiento por no existir óbice procesal.

TERCERO.- Distinta suerte depara la solicitud de inadmisibilidad parcial ex artículo 69 .c) en relación con el artículo 25 de la L.J.C.A. por la pretensión indemnizatoria que se articula alternativamente , aquí la Sala reitera sus razonamientos en la Sentencia de 30 de noviembre de 2006 (Rº. Nº 51/03 ) de esta misma Sección, precisamente conociendo de otro recurso directo contra el mismo Decreto 180/2002, de la Generalitat :

"OCTAVO.- Sobre la pretensión subsidiaria de la actora la Sala no puede pronunciarse ya que se interesa "el reconocimiento como situación jurídica individualizada del recurrente Derecho a ser indemnizado, en los términos que se concretarán en un periodo probatorio , por los daños ocasionados por el acto impugnado".

Ello es así porque, a la vista de los artículos 70 y 71 de la LJCA, tal reconocimiento sólo le es dado considerar al Tribunal en el caso de Sentencia estimatoria del recurso, esto es , cuando se hubiere constatado en la disposición administrativa o acto impugnado cualquier infracción del ordenamiento jurídico y, por ello, se anulara total o parcialmente la disposición o acto recurrido (véanse manifestaciones de la doctrina consolidada del Tribunal Supremo al respecto, con independencia de la vigencia de la LJ-98 o de su predecesora: S.S.T.S. de 23 de julio de 2001, Sección 4ª; 2 de octubre de 2000, Sección 7ª ). Habría cabido entrar en el aspecto concerniente a la pretensión indemnizatoria de haberse ampliado el recurso contra el Decreto de la Generalitat aprobatorio del Plan a un acto -expreso o presunto- de la Administración demandada dando respuesta a la consiguiente reclamación de responsabilidad patrimonial; pero eso no ha sido el caso.

Esta misma Sala ha salido al paso de un caso similar precisamente en la Sentencia varias veces citada de esta Sección 3º, Nº 1130/04, de 7 de junio , en cuyo Fundamento Jurídico Segundo, se lee lo siguiente:

"Por último, dentro de las causas de inadmisibilidad opuestas por la Administración demandada, falta por analizar la contemplada en el apartado c) del artículo 69 de la Ley Jurisdiccional, en relación con el artículo 25 de la misma Ley , relativa a la falta de pronunciamiento de la Administración sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial. La demandante solicita en su escrito de formalización de la demanda que se declare la responsabilidad patrimonial de la Administración demandada y la indemnización en este escrito solicitada, consistente en la cantidad de 1.981.048,40 euros, en concepto de daños y perjuicios, sin que se haya acreditado que previamente haya deducido tal petición en vía administrativa , conforme lo dispuesto en el artículo 142.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común; tal pretensión no la deduce la parte como derivada de la anulación de los actos por ella impugnados, cual exige el número 2, en relación con el número 1 del artículo 31 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contenciosa-Administrativa, sino como pretensión autónoma, y es más , como pretensión supeditada a la confirmación de dichos actos y al objeto de que se la resarza de los daños y perjuicios que les supuso la inclusión de finca en terreno calificado por él PORN como no urbanizable común, y lo mismo es lo que impide el que pueda ser objeto de estudio y decisión, sin la existencia de un acto de la Administración denegatorio expreso o presunto de la indemnización e impugnado en el recurso contencioso-administrativo conjuntamente con los aludidos actos, que pueda ser antesala de un enjuiciamiento jurisdiccional; en consecuencia, se estima el motivo alegado y se declara la inadmisibilidad del recurso planteado respecto del referido extremo".

En las presentes actuaciones la contestación a la demanda ha hecho ver la inexistencia de acto administrativo previo , para afirmar la concurrencia de causa de inadmisibilidad; acto previo -expreso o presunto- al que ni siquiera se alude en el escrito de conclusiones de la demandada.

En suma, por verosímil que pudiera resultar -en hipótesis- el Derecho a indemnización de la actora al amparo de la normativa citada en la demanda -singularmente articuló 20.2 de la Ley 11/1994 - no le es dado a la Sala entrar en el fondo de esa pretensión".

CUARTO.- Entrando en el fondo del asunto, comenzaremos con los alegatos de la demanda postulando la anulación total del Plan tan repetido, así como la de determinados preceptos del mismo.

Invoca al respecto la parte actora infracción del artículo 34 de la ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales protegidos de la C.V., además de ser arbitraria la actuación del Gobierno Valenciano y, por consiguiente, contraria al mandato del art. 9.3 de la Constitución , en la medida que las parcelas NUM000 y NUM001 (no se relacionan las otras nºs NUM002 y NUM004 ) son suelo urbano consolidado por la edificación y por la urbanización careciendo de valores relevantes a proteger en dichas parcelas.

Sobre idéntica alegación presentada en otros tantos recursos, ha salido al paso este Tribunal en varias de sus Sentencias, concretamente las de esta Sala y Sección 3ª nºs 1320/2004 y 1130/04, de 21 de julio y de 7 de junio respectivamente en recursos entablados con la misma postulación que la de autos. En la Sentencia nº 1529/04 , de 21 de septiembre también se dio respuesta reiterando los mismos razonamientos lo propio procede hacer ahora, de conformidad con el criterio de Seguridad Jurídica y de Unidad de Doctrina; se expresa en la Sº nº 1130/04:

"TERCERO.- Entrando en el examen de las cuestiones de fondo propiamente dichas, alega la parte recurrente en su demanda que el Decreto 180/2002 vulnera lo dispuesto en el artículo 34 de la Ley 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana, por lo que debe ser anulado; asimismo, insta con carácter subsidiario la nulidad de los artículos 6 , apartados a), b), d) , g) y f), 10, 11.2, 55, 70.2, 80 y disposición transitoria 2ª de dicho Decreto, por infringir otros preceptos de la Constitución Española , de la Ley 30/1992 y de la citada Ley 11/94 y la exclusión de la finca de su propiedad del Área natural de la zona de amortiguación de impactos; por último reclama, en el caso de que no se anule el repetido Decreto o no se acceda a la referida exclusión de la finca, la indemnización de daños y perjuicios, cifrados en 1.981.048,40 euros.

CUARTO.- Como acabos de apuntar, se solicita la anulación del Decreto por el que se aprueba el PORN del Montgó en base a la vulneración del artículo 34 de la Ley 11/1994 , en concreto de sus apartados 1.F) y 1.I), por carecer aquél de las previsiones en relación con el planeamiento territorial y urbanístico y del programa económico financiero. Sin embargo , del examen del citado Decreto autonómico, en concreto de la Memoria y Diagnostico y de la Normativa, que forman parte integrante del contenido documental del Plan - artículo 8 -, se desprende que el Decreto impugnado, lejos de vulnerar aquél precepto, cumple plenamente con las exigencias contenidas en él , según pasamos a exponer.

En primer lugar, en la Memoria , Tomo 1 , titulado " Descripción, Diagnóstico y Ordenación. Junio 2001", en el epígrafe II.3.1, página 149, se contempla el " Planeamiento Urbanístico" y el Tomo titulado "Descripción, Diagnóstico y Ordenación. Noviembre 2002", describe en el epígrafe VII el " Programa económico y financiero ".

Asimismo , el Capítulo X del Título II de la Normativa, bajo la rúbrica " De las actividades constructivas y el urbanismo ", regula en el artículo 55 la clasificación del suelo, en el artículo 56 el régimen urbanístico en el Parque Natural del Montgó y en el artículo 57 la edificación en suelo no urbanizable.

QUINTO.- Se plantea en la demanda, en segundo término, la anulación de determinados preceptos del impugnado Decreto 180/02 .

Así, se denuncia la trasgresión del artículo 32 de la Ley 11/1994 por el artículo 6 del Decreto, al establecer éste objetivos no contemplados por aquel precepto. Sin embargo, el estudio de tal cuestión no puede limitarse a una comparación meramente literal de ambos preceptos sino que debe tenerse en cuenta la interconexión existente en el marco jurídico examinado , sin poder adoptar una visión aislada de dichos artículos; asimismo, debe precisarse que no nos hallamos ante un mero acto Administrativo, sino que dicho Decreto constituye una disposición general o reglamentaria que integra el ordenamiento jurídico y supone una manifestación de la potestad normativa de la Administración Autonómica. Con tales premisas es forzoso concluir en la inexistencia de extralimitaciones en el impugnado artículo 6 cuando el mismo hace referencia a "recursos culturales" ( apartados a y g ) , " usos sostenibles de los recursos naturales" ( apartado b ), " Promover la función de los espacios naturales... como elementos de formación, educación, concienciación y (sic ) identificación social" ( apartado d ), "estrategias alternativas de desarrollo socioeconómico de la zona" ( apartado f ) o a "...la creación de conectores ecológicos. Establecer áreas de amortiguación de impactos...", por cuanto dichos objetivos vienen fijados con carácter programático en el Preámbulo de la Ley 11/94 : "Dada la complejidad e incremento de los procesos y riesgos que afectan al patrimonio natural valenciano, se impone una actuación dirigida hacia la conservación de los elementos más significativos del mismo, bajo dos aspectos: protección de los ambientes particularmente valiosos y protección de una gama de unidades ambientales representativa de nuestros principales ecosistemas naturales. La fragilidad de muchos ecosistemas impone condiciones muy particulares a las iniciativas de conservación, obligando también a reconocer la necesidad y adquirir el compromiso de restaurar y recuperar espacios y hábitats degradados que hayan presentado o puedan presentar las características de las áreas reguladas por esta Ley.

Todo ello debe realizarse en forma compatible con el mantenimiento y desarrollo de la actividad socioeconómica con criterios de uso sostenible de los recursos naturales y búsqueda de modelos innovadores de ecodesarrollo , ya que la defensa medioambiental debe llevar aparejada por cuenta de la sociedad, y en el supuesto de que se produzcan sacrificios individuales, la colaboración técnica y económica con el fin de contribuir al cumplimiento de los objetivos previstos en la Ley por lo que se debe asumir el compromiso por parte de la Generalitat Valenciana de destinar fondos específicos a esta finalidad. Por otra parte, es importante no olvidar el uso social que debe reservarse para el patrimonio natural, desde el punto de vista de la investigación, estudio, enseñanza y disfrute ordenado de la naturaleza. Esta función social es una de las principales que debe cumplir un espacio natural protegido...

...Se establece asimismo un procedimiento detallado para la declaración de los espacios protegidos , de acuerdo con las necesidades advertidas durante los procesos de declaración y puesta en funcionamiento de los actuales parques y parajes naturales. Con el mismo criterio, se definen los efectos Administrativos que comporta la declaración de un espacio protegido.

Como novedad normativa en la Comunidad Valenciana, se prevé la posibilidad de establecer regímenes de protección preventiva y perimetral, definiendo el concepto de área de amortiguación de impactos en el entorno de los espacios protegidos.

Se definen como instrumentos de ordenación los planes de ordenación de recursos naturales , planes rectores de uso y gestión, planes especiales y normas de protección. Estas figuras cubren las necesidades en mecanismos de ordenación de los espacios protegidos y también del medio natural y rural necesitado de protección específica o de mecanismos de gestión territorial para un uso sostenible de los recursos ".

Y, mas concretamente, el artículo 7.1 de la misma Ley 11/94 dispone que "Los parques naturales son áreas naturales que, en razón a la representatividad de sus ecosistemas o a la singularidad de su flora, su fauna, o de sus formaciones geomorfológicas, o bien a la belleza de sus paisajes, poseen unos valores ecológicos , científicos, educativos , culturales o estéticos, cuya conservación merece una atención preferente y se consideran adecuados para su integración en redes nacionales o internacionales de espacios protegidos" y su artículo 2 , en el número 1, declara que "Es finalidad de esta Ley la protección, conservación, restauración, mejora y uso sostenible de los espacios naturales de la Comunidad Valenciana". En fin, de la redacción del artículo 32 de la repetida Ley se desprende que el mismo no constituye un "númerus clausus".

Siguiendo el análisis de los restantes preceptos cuya nulidad se insta en la demanda, no se aprecia que los artículos 10 y 70.2 del Decreto 180/2002 vulneren el principio de autonomía local y la prohibición de delegación prevista respectivamente en los artículos 137 de la Constitución Española y 12 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por cuanto el artículo 9 del mismo Decreto, en su numero 1 establece que " Con carácter general, corresponde a la Consellería de Medio Ambiente la gestión de las previsiones y directrices contenidas en el presente documento para el conjunto del ámbito objeto de ordenación, sin perjuicio del ejercicio de las competencias que correspondan a otros organismos y administraciones" y el artículo 48 de la Ley 11/1994, dispone en el número 2 que "Para la gestión de los parques naturales, parajes naturales y reservas naturales, el Conseller de Medio Ambiente designará un Director-Conservador , dependiente de la Dirección General de Conservación del Medio Natural" y en el número 8 que " La gestión parcial o total de los parques naturales , parajes naturales, reservas naturales, monumentos naturales o paisajes protegidos podrá delegarse de acuerdo con lo que se prevé en la legislación de régimen local. Esta gestión también podrá encomendarse a otras entidades de Derecho público o concertarse con instituciones o entidades vinculadas a la protección".

La infracción del principio de proporcionalidad que la actora achaca al artículo 11.2 del Decreto es tan solo, como señala la parte demandada, una mera apreciación subjetiva de aquella parte, que en modo alguno concuerda con la prevalencia del interés general sobre el particular.

El problema planteado en la demanda respecto a la vulneración del artículo 35 de la Ley 11/94 por el artículo 55 y la disposición Transitoria Segunda del Decreto 180/02, en tanto establecen una prevalencia del PORN sobre instrumentos de ordenación territorial o física, ha encontrado su solución tanto en el aparato 2, primer párrafo , de dicho artículo 35, al preceptuar que "Los planes de ordenación de los recursos naturales a que se refiere esta Ley prevalecerán sobre cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física", como en el artículo 5.2 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo (RCL 1989660), de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre, que tras definir en su art. 4 el contenido y los objetivos de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales , regula específicamente los efectos de los mismos y sus relaciones con las normas de planeamiento urbanístico en los siguientes términos: "2.-Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales serán obligatorios y ejecutivos en las materias reguladas por la presente Ley, constituyendo sus disposiciones un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física, cuyas determinaciones no podrán alterar o modificar dichas disposiciones. Los instrumentos de ordenación territorial o física existentes que resulten contradictorios con los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales deberán adaptarse a éstos. Entretanto dicha adaptación no tenga lugar, las determinaciones de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales se aplicarán en todo caso, prevaleciendo sobre instrumentos de ordenación territorial o física existentes".

Por otro lado, el primer párrafo de la Disposición Transitoria Segunda del Decreto en cuestión establece la obligatoriedad de adaptación al PORN de todos aquellos instrumentos de ordenación territorial o física existentes que sean contradictorios con tal Plan , lo cual deberá tener lugar en la primera revisión o modificación que se realice, cumpliendo con ello el mandato contenido en el segundo párrafo del número 2 del repetido artículo 35 de la Ley 11/94 .

Por último, no se comparte por este tribunal la postura de la parte recurrente acerca de que el artículo 80 de la normativa del PORN vulnera el artículo 43.1 y 2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y, con ello, el principio de jerarquía normativa, habida cuenta que el primero de dichos preceptos en modo alguna está regulando los efectos del silencio Administrativo , sino la necesidad de una previa autorización administrativa para el desarrollo de terminadas actividades en las zonas de uso moderado, lo cual no es sino la necesaria consecuencia del carácter prevalente del interés publico sobre el privado, tal como ya hemos expuesto mas arriba".

A mayor abundamiento, como ya digimos en la Sentencia de 30 de noviembre de 2006 (Rº Nº 51/03 ), la alocución del artículo 35.2 de la Ley Valenciana 11/194, a los "instrumentos de ordenación territorial o física" reproduce lo expresado en el artículo 5.2 de la Ley Estatal 4/1989, de 27 de marzo (dictada en cumplimiento del artículo 45.2 y conforme a lo dispuesto en el artículo 149.1.23 de la Diario Oficial). Atendiendo a su sentido y finalidad no cabe entender limitada la prevalencia de los planes de ordenación de los recursos naturales según postula la actora, hasta el punto de no aceptar esa prevalencia sobre los instrumentos de planeamiento urbanístico , también llamados de "planeamiento municipal". El precepto no circunscribe la prevalencia de las determinaciones de estos planes a los "planes de ordenación territorial", sino a "cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial y física", sin que pueda negarse que los instrumentos de ordenación "municipales", comenzando por el P.G.O.U. queden comprendidos en ello, porque no dejan de ser instrumentos de ordenación física.

El apartado tercero de este artículo 35 termina clarificando esa voluntad del legislador al establecer que las previsiones de los planes de ordenación de los recursos naturales tienen carácter vinculante para cualesquiera otras actuaciones , planes o programas sectoriales en todo lo relativo a las materias a que se refiere el párrafo 1º (lo concerniente a la conservación, protección o mejora de la flora, la una, los ecosistemas, el paisaje o los recursos naturales). Sería absurdo que estos planes se impusieran a toda suerte de instrumentos de planificación (provenientes de la Administración Autonómica o de otras Administraciones) y fueran inoperantes precisamente sobre el denominado "planeamiento municipal".

La argumentación relativa a la lógica de que estos planes de ordenación de recursos naturales se sobreponga a los de ordenación territorial por constituir ambas categorías disposiciones de la Generalitat -en contraste con los instrumentos de planeamiento de las entidades locales- no deja de ser endeble , al pasar por alto que los instrumentos de planeamiento urbanístico municipal (con alguna puntual excepción, véanse artículos 40 y 52 de la Ley 6/1994, a la razón vigente) también son aprobados definitivamente por la Generalitat Valenciana, por mucho que se denominen "planeamiento municipal" y que hayan de aprobarse provisionalmente por las entidades locales antes de elevarlos a la Administración autonómica. Al fin y al cabo también han de intervenir preceptivamente las entidades locales en el procedimiento de elaboración de los Planes de Ordenación de los recursos naturales (Art. 36.2 y 26.2 de la Ley 11/1994 ), cumpliéndose de ese modo con los postulados constitucionales del principio de autonomía local, según tiene dicho el T.C. en Sentencias que por conocidas no hace falta citar.

Por lo demás, esta aplicación prevalente del Plan de ordenación de los Recursos Naturales del Montgó , aprobado por Decreto del Consell 180/02 al planeamiento municipal -concretamente al PGOU de Denia, anulado entre otras razones por no tomar en consideración las prescripciones de la ordenación que nos ocupa- se ha afirmado en nuestra Sentencia de la sección 2ª Nº 1009/03, de 7 de julio de 2003, resultando asimismo de otra posterior de la Sección 3ª, Nº 1130/04.

QUINTO.- A la pretensión subsidiaria consistente en que se excluyan las parcelas de la actora del área de amortiguación de impactos , ha de darse igual respuesta que la recogida en la Sentencia ya en parte transcrita con ocasión del mismo pedimento relativo a parcela catastral muy próxima a las de autos (la catastral nº 212 del polígono 12).

"SEXTO.- Como apuntábamos en el primer párrafo del tercer fundamento jurídico de la presente Sentencia, la parte demandante solicita la exclusión de la finca reseñada en el último párrafo del primer fundamento de Derecho del área natural de la zona de amortiguación de impactos, por considerar que la misma no cumple el cometido que el artículo 29 de la Ley 11/1994 confiere a dicha área, al hallarse el inmueble en suelo urbano consolidado sin valores relevantes a proteger.

Convendrá partir en el examen de dicha cuestión de la normativa que regula las áreas naturales protegidas y, en particular, los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales y las áreas de amortiguación de impactos.

El artículo 4 de la Ley 4/1989, de 27 marzo 1989, que establece normas de protección, conservación , restauración y mejora de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres, dispone: " 1. Con la finalidad de adecuar la gestión de los recursos naturales, y en especial de los espacios naturales y de las especies a proteger, a los principios inspiradores señalados en el artículo 2 de la presente Ley (RCL 1989 , 660), las Administraciones Públicas competentes planificarán los recursos naturales. Las determinaciones de esa planificación tendrán los efectos previstos en la presente Ley.

2. Como instrumento de esa planificación se configuran los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales que, con independencia de su denominación, tendrán los objetivos y contenido establecidos en los apartados siguientes.

3. Son objetivos de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales los siguientes:

a) Definir y señalar el Estado de conservación de los recursos y ecosistemas en el ámbito territorial de que se trate.

b) Determinar las limitaciones que deban establecerse a la vista del Estado de conservación.

c) Señalar los regímenes de protección que procedan.

d) Promover la aplicación de medidas de conservación, restauración y mejora de los recursos naturales que lo precisen.

e) Formular los criterios orientadores de las políticas sectoriales y ordenadores de las actividades económicas y sociales, públicas y privadas, para que sean compatibles con las exigencias señaladas.

4. Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales tendrán como mínimo el siguiente contenido:

a) Delimitación del ámbito territorial objeto de ordenación y descripción e interpretación de sus características físicas y biológicas.

b) Definición del Estado de conservación de los recursos naturales , los ecosistemas y los paisajes que integran el ámbito territorial en cuestión, formulando un diagnóstico del mismo y una previsión de su evolución futura.

c) Determinación de las limitaciones generales y específicas que respecto de los usos y actividades hayan de establecerse en función de la conservación de los espacios y especies a proteger, con especificación de las distintas zonas en su caso.

d) Aplicación , en su caso, de alguno de los regímenes de protección establecidos en los Títulos III y IV.

e) Concreción de aquellas actividades, obras o instalaciones públicas o privadas a las que deba aplicárseles el régimen de evaluación previsto en el Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio (RCL 1986, 2113 ), de Evaluación de Impacto Ambiental.

f) Establecimiento de criterios de referencia orientadores en la formulación y ejecución de las diversas políticas sectoriales que inciden en el ámbito territorial a que se refiere el apartado 4.3 e).

El artículo 5 de la misma Ley establece: "1. Los efectos de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales tendrán el alcance que establezcan sus propias normas de aprobación.

2. Los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales a que se refiere el artículo anterior serán obligatorios y ejecutivos en las materias reguladas por la presente Ley, constituyendo sus disposiciones un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física , cuyas determinaciones no podrán alterar o modificar dichas disposiciones. Los instrumentos de ordenación territorial o física existentes que resulten contradictorios con los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales deberán adaptarse a éstos. Entre tanto dicha adaptación no tenga lugar, las determinaciones de los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales se aplicarán, en todo caso, prevaleciendo sobre los instrumentos de ordenación territorial o física existentes.

3. Asimismo, los citados Planes tendrán carácter indicativo respecto de cualesquiera otras actuaciones, planes o programas sectoriales y sus determinaciones se aplicarán subsidiariamente , sin perjuicio de lo establecido en el apartado anterior".

En fin, su artículo 10 dice: "1. Aquellos espacios del territorio nacional , incluidas las aguas continentales, y los espacios marítimos sujetos a la jurisdicción nacional, incluidas la zona económica exclusiva y la plataforma continental, que contengan elementos y sistemas naturales de especial interés o valores naturales sobresalientes, podrán ser declarados protegidos de acuerdo con lo regulado en esta Ley.

2. La protección de estos espacios podrá obedecer, entre otras , a las siguientes finalidades:...

b) Proteger aquellas áreas y elementos naturales que ofrezcan un interés singular desde el punto de vista científico, cultural , educativo , estético, paisajístico y recreativo.

c) Contribuir a la supervivencia de Comunidades o especies necesitadas de protección, mediante la conservación de sus hábitat.

d) Colaborar en programas internacionales de conservación de espacios naturales y de vida silvestre, de los que España sea parte...".

Por otro lado, la tan repetida Ley Valenciana 11/1994, en su artículo 1º afirma que " Constituyen espacios naturales protegidos a efectos de la presente Ley las áreas o hitos geográficos que contengan elementos o sistemas naturales de particular valor, interés o singularidad , tanto debidos a la acción y evolución de la naturaleza, como derivados de la actividad humana, que se consideren merecedores de una protección especial" y en el artículo 29 regula las Áreas de amortiguación de impactos en el sentido siguiente: " 1. La declaración de espacio natural protegido podrá incluir la delimitación de áreas de amortiguación de impactos en las que se aplicarán medidas específicas destinadas a evitar impactos negativos sobre los espacios protegidos.

2. El establecimiento o alteración de la delimitación de áreas de amortiguación de impactos y el régimen de protección aplicable en las mismas podrá asimismo llevarse a cabo en los instrumentos de ordenación del espacio protegido sin que tenga la consideración de modificación de la declaración de espacio natural protegido.

3. El régimen de protección aplicable en estas áreas estará constituido por la regulación de usos y actividades que se establezca o la exigencia de evaluación de impacto ambiental o informe vinculante del órgano gestor del espacio protegido.

4. La delimitación de las áreas de amortiguación de impactos se basará en criterios geográficos, fisiográficos, ecológicos o funcionales y podrá tener carácter discontinuo".

Finalmente, la normativa autonómica sobre la materia viene recogida en el Decreto 180/2002, del que conviene resaltar los artículos 6, 101 y 106 .

El artículo 6 concreta los objetivos del PORN del Montgó, de los que al efecto que aquí interesa destaca el contenido en el apartado i) , consistente en "Establecer áreas de amortiguación de impactos que garanticen la preservación de los valores naturales presentes en los espacios declarados de interés".

El artículo 101, en el apartado 1 establece que " El presente PORN prevé el establecimiento de un Área Periférica al Parque Natural del Montgó destinada a crear un entorno amortiguador alrededor del espacio natural protegido y regular aquella actividades que podrían poner en riesgo la conservación del mismo" y en el apartado 4 manifiesta que "Los criterios generales de autorización aplicables a la áreas comprendidas en la zona de amortiguación de impactos se basarán en la salvaguarda de los ecosistemas, hábitats y paisajes que circundan el Parque la Reserva Natural , con el objeto de evitar que se produzcan procesos de alteración, contaminación u ocupación incompatibles con el mantenimiento de los niveles de calidad ambiental de los espacios protegidos", concediendo especial importancia a, entre otros elementos al "Control de todas aquellas actividades que puedan alterar los procesos ecológicos esenciales en el Parque y la Reserva Natural y su entorno: -Actividades que impliquen cambios en los usos del suelo...".

Por último, el artículo 106, en el punto 1 preceptúa que " Las zonas periféricas incluyen los terrenos ocupados por vegetación silvestre situados en el contorno inmediato del espacio protegido y que resultan determinantes en la conservación de los valores ambientales del Montgó, así como aquellas otras áreas que, sin cumplir lo anteriormente indicado, se consideran relevantes por cualquier razón a efectos de cumplir los objetivos del presente PORN".

El marco constitucional donde se incardina esta norma legal debe hacer necesaria referencia al artículo 45.1 de la Constitución Española , que contempla un Derecho a la protección del medio ambiente y el apartado 2 ("Los poderes públicos velarán por la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva") impone a los Poderes Públicos un doble deber:

a) Un deber de velar por la utilización racional de todos los recursos naturales, por el que se está dando entrada a las técnicas de planificación en sus facetas de ordenación territorial, aprovechamiento de los recursos minerales, planificación urbanística, ordenación turística , etc., constituyendo estas técnicas de planificación la mejor forma de racionalizar y compatibilizar los diferentes usos y coordinar la acción de los agentes gestores de tales recursos.

b) Un deber de defensa y restauración del medio ambiente con apoyo en la solidaridad colectiva, a concretar por el legislador, pero que concierne no sólo a los Poderes Públicos sino también a la ciudadanía , que es convocada a una actuación solidaria sin la que no cabría la defensa y restauración del medio ambiente.

También debe hacerse referencia a la política medioambiental europea, ya que el Consejo de las Comunidades Europeas aprobó en el año 1992 la Directiva 92/43/CEE, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y la flora silvestres, conocida también como la Directiva hábitats, que tiene como principales precedentes la Directiva 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (recogida por la Directiva hábitats), conocida también como la Directiva de las aves , el Convenio de Berna y el Proyecto CORINE biótopos.

Posteriormente, el Consejo de las Comunidades Europeas ha aprobado la Directiva 97/62 / CE , de 27 de octubre de 1997, que adapta al progreso científico y técnico la Directiva 92/43/CEE. Básicamente , consiste en una mejora, modificación y substitución de los anexos I y II de la Directiva hábitats. En la legislación española, esta nueva directiva que modifica la Directiva hábitats, ha sido transpuesta mediante el Real Decreto 1193/1998, de 7 de diciembre, por el que se modifica el Real decreto 1997/1995 .

En la legislación del estado español, la transposición de la Directiva hábitats se materializa en el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre , por el que se establecen medidas para contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.

La mencionada directiva hábitats, dice en su Exposición de Motivos:

"La conservación, la protección y la mejora de la calidad del medio ambiente, incluida la conservación de los hábitats naturales, así como de la fauna y flora silvestres, son un objetivo esencial que reviste un interés general para la Comunidad, según lo dispuesto en el art. 130 R del Tratado".

No debe obviarse la importancia de estas directivas, puesto que el apartado tercero del artículo 189 del Tratado establece que "la directiva obligará al Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse , dejando , sin embargo, a las autoridades nacionales la elección de la forma y de los medios". Es decir, el poder normativo de las autoridades nacionales está sometido, por una parte, a la obligación de adoptar las medidas de ejecución que sirvan para hacer efectivo el texto comunitario y, en segundo lugar, a asegurar que el conjunto del derecho nacional aplicable a la materia cubierta por la directiva sea compatible con las exigencias de fondo planteadas por el Derecho comunitario. De otra parte, la transposición de la directiva, no conlleva obligación alguna en cuanto al medio , pero sí en cuanto al resultado. Se trata de una obligación absolutamente ineludible por los Estados a tenor del artículo 5 del Tratado y del artículo 130 S.4, en su actual redacción después del Tratado de Maastricht.

Del conjunto de la precedente normativa puede concluirse que las áreas de amortiguación de impactos están constituidas por aquellos terrenos que, por determinadas circunstancias, permiten preservar a los espacios naturales protegidos, en el presente caso el Parque Natural del Montgó, de actuaciones que pueden resultar perjudiciales o agresivas para el mismo , incumbiendo a la administración estatal y autonómica velar para que tal protección se lleve a debido término.

La Administración competente en la fijación de las áreas de amortiguación de impactos, tras la tramitación del correspondiente expediente, llegó a la conclusión de que la finca propiedad de la actora, atendida su situación y características debía ser incluida dentro de aquella área. Frente a tal calificación, dicha parte, lejos de acreditar lo contrario , a través de la prueba pericial por ella propuesta ha llevado a este Tribunal a la convicción de que tal terreno cumple realmente los requisitos para su inclusión en el área de amortiguación de impactos, evitando así un desarrollo urbanístico en las inmediaciones del Parque..

Efectivamente, en el informe del Arquitecto D. Claudio se indica que los terrenos constituyen "un enclave no edificado situado frente a una zona totalmente consolidada por la edificación". El Ingeniero de Montes, D. Alonso , informa que se trata de un terreno "seminatural antropizado", destacando la finca respecto de las de su entorno por "no haber sido urbanizada anteriormente"; " el biotipo sería el de hemicriptófitos con un grado de cobertura heterogéneo e inferior al 25 % y, el resto de vegetación quedaría compuesta por neófitos, plantas anuales y restos de especies agrícolas fruto de aprovechamientos de antaño ( almendros , vid, olivos, algarrobos ). En esta asociación tiene importancia las crucíferas, papaveráceas y euforbiáceas. Una gran superficie de la finca se caracteriza por estar ocupada por márgenes de piedra, fruto de los aprovechamientos agrícolas del pasado, y también, por eriales que de simbólicamente son cultivados con cereales. Entre otras especies han sido observadas las siguientes: Cistus ladanifer, Ficus carica , Ceratonia siliqua, Olea europaea, Prunus dulcis, Pinus halepensis, Rhamnus alaternus , Vitis vinifera, Ulex parviflorus, smilax aspera, Foeniculum vulgare, Erica arborea , Centaureas, Asparagus y, gramineas varias como Bromus, Avena, Hordeum, etc... Los ejemplares de pino observados son brinzales jóvenes de regeración natural, los cuales han sido podados por el propietario". En el informe biológico de la perito judicial Dª. Beatriz se hace constar los siguientes extremos de interés: " La finca NUM005 hasta hace aproximadamente un cuarto de siglo , se destinaba al cultivo de especies de secano, principalmente algarrobo, olivo, almendro y vid, de los cuales quedan (principalmente algarrobo ) claros vestigios". El estrato arbóreo está muy poco desarrollado , siendo los estratos de hierbas y arbustos los dominantes". " En general domina el matorral de garlanda ( Lavandula dentata ) y el coscojar ( Quercus coccifera ) junto con algarrobos almendros dispersos, procedentes de antiguos cultivos".

De tales informes, así como del reportaje fotográfico acompañado al último de aquellos, queda patente que, si bien no existe en la finca en cuestión unos valores medioambientales equiparables a los existentes en el Parque Natural - en cuyo caso hubiera sido incluida dentro del mismo-, sin embargo presenta otros lo suficientemente destacables para crear un entorno amortiguador alrededor de espacio natural protegido y regular aquellas actividades que, reiteramos, podrían poner en riesgo la conservación del mismo".

Los informes de Arquitecto y de Bióloga recogidos en dicha Sentencia son los mismos que los incorporados a los autos unidos al escrito de demanda, con la salvedad de las parcelas a las que se refieren , de manera que la valoración del contenido de los mismos no difiere en esta ocasión, de manera que, como en aquella, se impone la desestimación del recurso y , previamente la declaración de inadmisibilidad parcial recogida en el fundamento jurídico segundo.

SEXTO.- No se aprecia temeridad o mala fe que, conforme al art. 139 de la Ley Reguladora, justifique la expresa imposición de las costas.

VISTOS los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general aplicación

Fallo

1.- Inadmitir parcialmente el recurso en lo concerniente a la pretensión de indemnización.

2.- Desestimar , en todo lo demás el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Hugo, Dª. Fátima, Dª Rosario y D. Gerardo, representados por Dª. María José Basque Pedrós y asistidos por el letrado D. Bernardo Hernández Bataller, contra el Plan de Ordenación de los Recursos Naturales del Motgó aprobado por decreto 180/2002, de 5 de noviembre, del Gobierno Valenciano .

3.- No hacer expresa imposición de costas.

A su tiempo , con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La anterior Sentencia ha sido leída por la Magistrada ponente el día de su fecha estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo cual yo, como Secretario de la misma, certifico.