Sentencia Administrativo Nº 165/2010, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 359/2008 de 12 de Febrero de 2010

Encabezamiento

TSJCV

SALA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

RCA/359/2008

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

SENTENCIA Nº 165

Ilmos. Sres. :

Presidente :

D. Edilberto Narbón Laínez.

Magistrados :

D. Francisco Sospedra Navas

D. Josep Ochoa Monzó

En la ciudad de Valencia, a 12 de febrero de 2010

VISTO por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso administrativo no 359/2008, interpuesto por la procuradora Dª Celia SIN SANCHEZ, en nombre y representación del COLEGIO OFICIAL DE INGENIEROS INDUSTRIALES DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, contra Acuerdo del Ayuntamiento de Valencia de 30-5-2008 que "aprobó la Ordenanza Municipal de Protección contra la Contaminación Acústica", publicada en BOP de la provincia de Valencia el 26-6-2008. Siendo parte en autos el AYUNTAMIENTO DE VALENCIA demandado, representado y defendido por el Letrado de su servicio jurídico. Y siendo ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. Josep Ochoa Monzó.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La parte demandada, contestó a la demanda , mediante escrito en el que suplica se dicte Sentencia por la que se confirme la Resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por la Ley de la Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día 5 de febrero de 2010, teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto del proceso, según se deduce de la demanda, es con carácter principal la impugnación de los arts. 29. 1 párrafos cuarto y quinto y 42.1 párrafos primero y segundo de la Ordenanza Municipal de protección contra la contaminación acústica (en lo sucesivo , la Ordenanza), aprobada por el Ayuntamiento de Valencia y publicada en el BOP de Valencia de fecha 26.06.2008, cuya dicción literal es la siguiente:

"A) Artículo 29.1 :

........................

Estas mediciones in situ en condiciones normalizadas y los certificados de verificación exigibles, serán realizados por Laboratorios acreditados de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 1371/2007, de 19 de octubre, por el que se aprueba el documento básico "DB-HR Protección frente al ruido" del Código Técnico de la Edificación y se modifica el real Decreto 314/2006 , de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación.

El certificado técnico a que se alude deberá realizarse por técnico competente y visado por su correspondiente colegio profesional.

Art. 42 :

..............

Previo a la puesta en funcionamiento deberá presentar Certificado suscrito por técnico competente y visado por su correspondiente colegio profesional, acreditativo de la eficacia de las medidas de prevención de ruidos y vibraciones, con indicación de los resultados de las mediciones in situ efectuadas.

El certificado deberá ser realizado por Laboratorios acreditados de conformidad con lo dispuesto en el Real Decreto 1371/2007, de 19 de octubre, por el que se aprueba el documento básico "DB-HR Protección frente al ruido" del Código Técnico de la Edificación y se modifica el Real Decreto 314/2006 , de 17 de marzo , por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación".

Por ello, el objeto del proceso es, según los demandantes, determinar "la justeza con el Ordenamiento jurídico de la Ordenanza Municipal" en cuanto la misma atribuye las mediciones y certificaciones que exige en esos preceptos únicamente a Laboratorios Acreditados "en los términos del RD 1371/2007, de 19 de octubre, por el que se aprueba el documento básico DB- HR Protección frente al ruido" exigido por el Real Decreto 314/2006 , de 17 de marzo , por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación (CTE, en ocasiones) , al que modifica "(Artículo 14 . Exigencias básicas de protección frente al ruido (HR).

1. El objetivo de este requisito básico Protección frente al ruido consiste en limitar dentro de los edificios, y en condiciones normales de utilización, el riesgo de molestias o enfermedades que el ruido pueda producir a los usuarios , como consecuencia de las características de su proyecto, construcción, uso y mantenimiento.

2. Para satisfacer este objetivo, los edificios se proyectarán, construirán , utilizarán y mantendrán de tal forma que los elementos constructivos que conforman sus recintos tengan unas características acústicas adecuadas para reducir la transmisión del ruido aéreo, del ruido de impactos y del ruido y vibraciones de las instalaciones propias del edificio, y para limitar el ruido reverberante de los recintos.

3. El Documento Básico DB HR Protección frente al Ruido especifica parámetros objetivos y sistemas de verificación cuyo cumplimiento asegura la satisfacción de las exigencias básicas y la superación de los niveles mínimos de calidad propios del requisito básico de protección frente al ruido".

Y, justamente por la previsión del CTE se dicta el Real Decreto 1371/2007, de 19 de octubre, por el que se aprueba el documento básico "DB-HR Protección frente al ruido" y se modifica el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, siendo el RD 1371/2007 el que toma como soporte regulatorio la Ordenanza impugnada para regular lo previsto en los artículos impugnados.

Pero en el suplico de la demanda, y junto a la pretensión de anulación , se pide a la Sala además: "reconocer a los Ingenieros Industriales la condición de Técnicos Competentes, sin la intervención necesaria de los Laboratorios Acreditados, para elaborar, redactar, suscribir y expedir las mediciones in situ en condiciones normalizadas y los certificados de verificación del cumplimiento de los aislamientos acústicos mínimos exigibles, que se requieren para la obtención de la licencia de primer utilización de los edificios, o bien para posteriores licencias de ocupación, siempre y cuando sean consecuencia de obras , que requieran proyecto técnico de edificación.

Así mismo, reconocer a los Ingenieros Industriales la condición del Técnicos Competentes, sin la intervención necesaria de los Laboratorios Acreditados, par elaborar, redactar, suscribir y expedir el certificado, acreditativo de la eficacia de las medidas de prevención de ruidos y vibraciones , con indicación de los resultados de las mediciones in situ efectuadas, que se ha de aportar con carácter previo al funcionamiento de las actividades calificadas, como molestas por ruidos o vibraciones".

SEGUNDO.- Expuesto lo anterior, y respecto del motivo principal de impugnación, la nulidad de la Ordenanza en los párrafos de los artículos citados , no puede, pues, aceptarse el reproche de la parte demandada de que "el demandante no cita precepto alguno o vicio alguno", pues del relato de la demandante -en ocasiones un tanto confuso en los argumentos de Derecho- queda claro que lo que se reputa a la Ordenanza es una infracción del Ordenamiento Jurídico, en referente a la legislación sectorial en materia de contaminación acústica (estatal y autonómica) y aún una vulneración a la reserva de Ley en cuanto a la determinación de las competencias profesionales de los Ingenieros Industriales; lo que es en todo caso suficiente causa o vicio para determinar si existe una posible nulidad en base al art. 62.2 de la LRJAP-PAC y para que haciendo una interpretación favorable al Derecho de acción, se entiendan fijados los hechos y los motivos impugnatorios de Derecho, teniendo por cumplidos los requisitos de los artículos art. 25.1 , 31.1 y 56.1 de la L.J.C.A., por lo que se hace una concreción suficiente para que estas Sala analice primeramente los vicios de legalidad reprochados en la demanda.

TERCERO.- Señalado lo anterior procede referir que asistimos a una controversia no tanto sobre al alcance o posibilidad formal de la Ordenanza como norma que puede innovar el Ordenamiento Jurídico, lo que es incuestionable, sino sus límites en el caso de estos autos. En efecto, la Ordenanza es una disposición administrativa de carácter general que según el art. 84. 1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , Reguladora de las Bases de Régimen Local (LBRL ) es suficiente para regular o intervenir la actividad de los particulares. Como corolario de la autonomía local e insertada dentro del complejo sistema de fuentes en materia local (en donde se debe tener en cuenta, básicamente, la materia sectorial sobre las que se actúa, en este caso, el ruido o la contaminación acústica y el reparto de competencias entre el estado y las Comunidades Autónomas sobre la misma, y el ámbito de intervención local del art. 25.2 LBRL ) es obvio que la Ordenanza puede innovar el Ordenamiento Jurídico, innovación que alcanza incluso a extremos hipersensible del mismo como es la potestad sancionadora, como fue admitiendo poco a poco la jurisprudencia (S.S.T.S. de 20 de septiembre de 2003, y ya antes S.T.C. 132/2001 , de 8 de junio ) y consagrado por la Ley 57/2003 , de 16 de diciembre, que introdujo los arts. 138 a 141 en la LBRL, y afectó a lo que estamos diciendo respecto de la capacidad tipificadora de infracciones y sanciones de las Ordenanzas municipales

Las aseveraciones , por ello, del demandante de que la Ordenanza no innova el Ordenamiento Jurídico no son del todo correctas, pues sí puede hacerlo, pero evidentemente con respeto al sistema de fuentes o de competencias en cada materia que tenga la Corporación Local. En el caso que nos ocupa, esta innovación es intrascendente -por inexistente- en la medida en que la Ordenanza impugnada toma como soporte , entre otros, la cobertura del art. 5 de la Ley 7/2002, de 3 de diciembre, de protección contra la Contaminación Acústica en la Comunidad Autónoma Valenciana, así como el art. 6 de la posterior Ley estatal básica del Ruido (Ley 37/2003, de 17 de noviembre ), y el art. 4 del Decreto 266/2004 de la Generalitat Valenciana, de 3 de diciembre por el que se establecen normas de prevención y corrección de la contaminación acústica en relación con actividades, instalaciones , edificaciones, obras y servicios. Y como diremos, los extremos controvertidos son casi exacto trasunto de la legislación básica aplicable en materia de contaminación acústica, por lo que admitida la validez de la misma según el sistema de fuentes citado, procede ver si el Ayuntamiento de Valencia se extralimita en sus atribuciones, lo que de ser así, en base al art. 62. 2 de la LRJAP-PAC llevaría a declarar la nulidad de los preceptos impugnados de la Ordenanza.

CUARTO.- Es necesario advertir que el conflicto, para el demandante se centra asimismo, y tangencialmente , en las capacidades o atribuciones de los Ingenieros Industriales, si bien ninguna de las partes discute las mismas , o el hecho de que la capacitación profesional de los Ingenieros Industriales para hacer las mediciones que exige la Ordenanza es posible, como se desprende de las competencias de los mismo adquiridas en su etapa formativa, de lo que queda constancia suficiente en la pericial practicada o en las normas o planes de estudio que regulan dicha profesión. De ahí que recoja es su demanda un petitum de reconocimiento de una situación jurídica individualizada que está relacionado con el objeto del proceso. Pero es débil argumento para mantener la invalidez de la Ordenanza invocar el papel de los Colegios Profesionales a que se refiere el art. 36 CE que cita la demanda, pues es clara la remisión de sus funciones a las determinaciones legales o la reserva de Ley, ligado todo ello a la configuración académica-docente de los Planes de estudios y las competencias que con los mismo se adquieren, cuya regulación, por supuesto, no es propia de una norma municipal.

Por ello, no hay duda de que la Ordenanza no cuestiona que estos son técnicos competentes al efecto de los art. 29.1 y 42.1 y para proceder a las mediciones in situ allí exigidas o a la expedición de certificados , pero el núcleo gordiano, en suma, se traduce en si la atribución únicamente a los Laboratorios Acreditados para que hagan esas mediciones vulnera el Ordenamiento Jurídico y en ese caso se debería anular. Y la respuesta es negativa.

Como negativa o desestimatoria debe ser la pretensión para que esta Sala proceda a "reconocer a los Ingenieros Industriales la condición de Técnicos Competentes, sin la intervención necesaria de los Laboratorios Acreditados, para elaborar, redactar, suscribir y expedir las mediciones in situ en condiciones normalizadas y los certificados de verificación del cumplimiento de los aislamientos acústicos mínimos exigibles, que se requieren para la obtención de la licencia de primer utilización de los edificios, o bien para posteriores licencias de ocupación , siempre y cuando sean consecuencia de obras, que requieran proyecto técnico de edificación" o para "asimismo reconocer a los Ingenieros Industriales la condición del Técnicos Competentes, sin la intervención necesaria de los Laboratorios Acreditados , par elaborar, redactar , suscribir y expedir el certificado, acreditativo de la eficacia de las medidas de prevención de ruidos y vibraciones, con indicación de los resultados de las mediciones in situ efectuadas, que se ha de aportar con carácter previo al funcionamiento de las actividades calificadas, como molestas por ruidos o vibraciones", en tanto en cuanto la Ordenanza sigue la legislación básica estatal en este supuesto concreto de medición de la contaminación acústica al dar entrada a la actuación de los Laboratorios Acreditados.

Y por ello en nada condiciona las atribuciones de los Ingenieros Industriales en cuanto a "quita o añadir" las que les son propias según la titulación referida y que concreta la pericial practicada , y corresponde determinar al legislador, sino a los sumo se proyecta sobre un concreto ejercicio de sus competencia profesionales, lo cual debe dilucidarse analizando la pretensión impugnatoria principal. A título de ejemplo y de opción legislativa correcta, si el artículo 17 del Decreto 266/2004, de 3 de diciembre permite que los estudios acústicos a que se refiere el artículo 36 de la Ley 7/2002 deban y puedan ser firmados por técnicos competentes, entre los que se insertan naturalmente los Ingenieros Industriales; en cambio, el art. 18. del mismo Decreto exige que la auditoría acústica deberá ser realizada por una Entidad colaboradora en materia de calidad ambiental para el campo de la contaminación acústica , de acuerdo con lo establecido en el Decreto 229/2004, de 15 de octubre, del Consell de la Generalitat, por el que se establecen las funciones de las entidades colaboradoras en materia de calidad ambiental y se crea y regula su registro.

QUINTO.- El punto de resolución de la controversia es por ello el citado RD 1371/2007 que es normativa estatal básica por derivación del carácter básico que la Disposición Final Primera atribuye al RD 314/2006, de 17 de marzo que aprobó el Código Técnico de la Edificación, al que completa (art. 14.3 ). Y el Aparto 5.3 del Anexo del citado RD 1371/2007 clarísimamente se expresa que en cuanto al control de la obra terminada, para el caso de que se realicen mediciones in situ las mismas "se realizarán por laboratorios acreditados". Por ello , la adecuación de la Ordenanza a la legislación estatal básica es impecable, y era exigida , y reserva la intervención de los Ingenieros Industriales en cuanto los mismo estén o formen parte de los Laboratorios Acreditados, con lo que el legislador entiende que exista un interés público en amplificar este control y derivarlo a una entidad o una determinada forma de organización, ya sea mediante persona física o jurídica, como señal el recurrente en cuanto a la posible configuración de dichos Laboratorios. Y ese control en manos de entidades luce igualmente, y de manera indicativa, en el art. 31 del RD 1367/2007, de 19 de octubre, por el que se desarrolla la Ley 37/2003 , de 17 de noviembre, del Ruido, en lo referente a zonificación acústica, objetivos de calidad y emisiones acústica, que habla de "entidades" que es algo contrapuesto a persona física -prima facie , al margen las sociedades unipersonales- sin una especial argumentación. Por ello, se ve ahí también una remisión a que el control se ejerza de una determinada manera, en lo que es un claro interés público evidente , que se traduce en lo que expresa el mismo precepto "que los resultados obtenidos en los proceso de evaluación de la contaminación acústica sean homogéneos y comparables", a cuyo fin de exigir una determinada "capacidad técnica". Capacidad que, es obvio, desde el punto de vista de las competencias profesionales ostentan, entre otros, los Ingenieros Industriales.

Es más , esa remisión a la normativa técnica de la edificación la hace el artículo 15 del Decreto 266/2004, de 3 de diciembre según el cual: "En lo referente al sistema de verificación acústica de las edificaciones, para la obtención de la licencia de primera ocupación de los edificios o bien para posteriores licencias de ocupación, siempre y cuando sean consecuencia de obras que requieran proyecto técnico de edificación conforme a lo previsto en el artículo 2.2 de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación , se exigirá el cumplimiento de lo establecido en el Código Técnico de la Edificación , previsto en la mencionada Ley"; estando claro que con arreglo al RD 1371/2007 se exige la intervención de Laboratorios Acreditados dentro de ese sistema de verificación, todo lo cual refuerza la legalidad de la Ordenanza cuestionada; siendo que del expediente de elaboración de la misma se deduce que la misma Comisión Técnica de Planificación Acústica (pag. 471) en Informe de fecha 25.10.2007 advierte del cambio normativo producido a nivel estatal por el reglamento que desarrolla la Ley estatal del ruido y por la aprobación del CTE, por lo que a conseja la revisión de los borradores de la misma para adaptar el proyecto de Ordenanza a dichos cambios. Lo que efectivamente es asumido por el órgano actuante (previa propuesta de la Comisión Técnica de fecha 22 de abril de 2008, como se deriva de las pags. 473 y 474 del expediente, en lo que afecta a este pleito) que, asimismo , en aras de la seguridad jurídica adopta la Disposición Transitoria Segunda . Abunda en dicha necesaria adaptación el Informe del abogado del ayuntamiento de fecha 8 de mayo de 2008 (pag. 524 del expediente) , lo que como decimos asumirá el órgano competente en la aprobación definitiva.

Se podría decir, por último , que el legítimo reproche que hace hoy el Colegio de Ingenieros Industriales quizás hubiese encontrado un marco más idóneo de impugnación atacando o cuestionado normas estatales como el citado RD 1367/2007, el mismo RD 1371/2007 y hasta el Código Técnico de la Edificación de 2006, como bien se dice en la pag. 26 de la demanda al "cuestionarlas"; reproches que hace extensivos igualmente al Decreto Valenciano 266/2004 , de 3 de diciembre, que sigue siendo normativa vigente, válida y eficaz, no obstante. Todo lo cual exacerba el demandante en sus conclusiones hasta para cuestionar la operatividad jurídica (sic) de la Ley Valenciana 7/2002, de 3 de diciembre , cuando es obvio que este Tribunal no es el competente a estos efectos.

Para resolver la controversia actual, la Sala debe partir de que ambas son legislación estatal básica y que limitan la capacidad normativa y de innovación tanto de las Comunidades Autónomas como de los Entes Locales, en la medida en que si el Apartado 5.3 del RD 1371/2007 impone el control de las mediciones en caso de obras terminadas a Laboratorios acreditados, la capacidad innovadora de una Ordenanza Municipal si es aquí inexistente. Por ello, la Ordenanza no quita ni añade nada a las competencias profesionales de los Ingenieros Industriales, lo que sólo se puede hacer con estricta observancia a la reserva de Ley, ya que éstos pueden ejercer su competencia profesional allí donde el legislador se la reconozca. La Ordenanza no puede en este caso concreto, so pena de nulidad, más que seguir las vinculaciones de "normas Superiores" o que determinan , mejor expuesto, el ejercicio propio de funciones en el ámbito municipal dentro de la separación de competencias, y en base a la autonomía local, y por ello, como derivación del RD 1371/2007 admite, como dice la parte demandada, que "solo en aquellos supuestos en los que se exige la intervención de Laboratorios acreditados la actuación profesional de los Ingenieros Industriales deberá realizarse, en su caso , mediante su integración en los citados laboratorios" (art. 42.1 ), pero no en otros casos como el citado estudio acústico. A mayor abundamiento es acertada la aseveración de la parte demandada de que la Ordenanza del Ayuntamiento de Valencia, al ser del año 2008 puede y debe aplicar ya con plenitud la normativa en esta materia, que no es otra más que el RD 1371/2007, de 19 de octubre, por derivación del CTE del año 2006, con lo que no es determinante que otras Ordenanzas anteriores se expresen de forma distinta.

Igualmente , por si hubiera alguna duda en cuanto la vigencia del R.D. 1371/2007 en el momento de aprobación de la citada Ordenanza y de las técnicas de medición que acoge (Ordenanza, recordémoslo, que se publica en el BOP de la provincia de Valencia el 26 de junio de 2008) hay que decir que el Real decreto 1675/2008, de 17 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 1371/2007 , de 19 de octubre y modifica las Disposiciones Transitorias Segunda y Tercera, estableció una demora en la aplicación del RD 1371/2007 hasta el 24 de abril de 2009; pero esa modificación se publica en el BOE de 18 de octubre de 2008, cuando la Ordenanza atacada hoy era ya plenamente eficaz.

SEXTO.- Con arreglo a lo señalado, procederá la desestimación íntegra del recurso; sin que se aprecien motivos para hacer una expresa imposición de las costas procesales, a efectos de lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA .

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo no 359/2008, interpuesto por la Procuradora D.ª Celia SIN SANCHEZ, en nombre y representación del COLEGIO OFICIAL INGENIEROS INDUSTRIALES DE LA COMUNIDAD VALENCIANA, contra Acuerdo del ayuntamiento de Valencia de 30-5-2008 por el que se "aprobó la Ordenanza Municipal de Protección contra la Contaminación Acústica", publicada en BOP de la provincia de Valencia el 26-6-2008. Se declaran conforme a derecho los preceptos impugnados de dicha Ordenanza. Sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente al órgano administrativo de procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos , mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretario de la misma, certifico.