Sentencia Administrativo Nº 1660/2006, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 240/2002 de 14 de Diciembre de 2006

Encabezamiento

Recurso nº 240/02

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.1

MADRID

SENTENCIA: 01660/2006

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 240/2002

ORDINARIO

SENTENCIA NUMERO 1660

PRESIDENTE

Don Alfredo Roldán Herrero.

MAGISTRADOS

Doña Clara Martínez de Careaga y García.

Doña Francisca Rosas Carrión.

Doña María Jesús Vegas Torres.

Don Francisco Javier Sancho Cuesta.

Don José Félix Martín Corredera.

En la Villa de Madrid, a catorce de diciembre de dos mil seis.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, compuesta por el Presidente y Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 240/2002 y acumulados 270, 285 y 379, todos ellos de 2002 y seguido por el procedimiento ORDINARIO, en el que se impugna el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de fecha 22 de Abril de 2002 por el que se aprueba definitivamente, y en virtud de un supuesto silencio administrativo positivo, la Modificación Puntual número 2 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Valdemaqueda, y se ordena su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid.

Son partes en dicho recurso:

Como recurrentes:

La Comunidad Autónoma de Madrid, representada y dirigida por Letrado de sus Servicios Jurídicos.

La compañía mercantil EIXIL, SA, representada por la procuradora doña María Dolores de Haro Martínez y dirigida por el letrado don Julio Pérez Rojas.

La compañía mercantil FINCAS AGRICOLAS, GANADERA Y URBANAS (FAGUR, SL) y SOTEI SL, representadas por la procuradora doña Isabel Covadonga Corujo y dirigidas por el letrado don Francisco Perales Madueño.

Y la compañía APLICACIONES INMOBIIARIAS SANTOS, SL, representada por el procurador don José María Ruiz de la Cuesta y dirigida por letrado.

Como demandado, el Ayuntamiento de Valdemaqueda, representado por el procurador don Javier Domínguez López y dirigido por letrado.

Ha sido ponente el magistrado don José Félix Martín Corredera, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por cada uno de los demandantes expresados se interpusieron sendos recursos contencioso administrativos contra el acuerdo expresado del Pleno del Ayuntamiento de fecha 22 de Abril de 2002 por el que se aprueba definitivamente, y en virtud de un supuesto silencio administrativo positivo, la Modificación Puntual número 2 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Valdemaqueda, y se ordena su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid, dando lugar a los recursos números 270/02, 285/02 y 379/02.

Admitidos los recurso y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado, en cada uno de ellos, a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevaron a efecto mediante los pertinentes escritos en los que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminaban solicitando que se dictara sentencia estimatoria del recurso anulando los actos impugnados.

SEGUNDO.- Por auto de fecha 8 de enero de 2003 , se acordó la acumulación de los recursos y dado traslado al demandado para contestar a la demanda, alegó cuántos hechos y fundamentos consideró aplicables, terminando con la súplica a la Sala que dicte sentencia desestimatoria y que se confirme, como ajustado a Derecho, el acto impugnado.

TERCERO.- Mediante Auto se acordó el recibimiento del recurso a prueba, llevándose a la practica las pruebas propuestas por las partes declaradas pertinentes, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública se confirió traslado a las partes por término de quince días para la formulación de conclusiones y, tras la presentación de los oportunos escritos, se señaló para votación y fallo el día 7 de diciembre de 2006, fecha en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de este recurso contencioso administrativo el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de fecha 22 de Abril de 2002 por el que se aprueba definitivamente, y en virtud de un supuesto silencio administrativo positivo, la Modificación Puntual número 2 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Valdemaqueda y se ordena su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid.

Los motivos impugnatorios aducidos en las respectivas demandas, algunas de ellas muy prolijas, pueden ser agrupados en cuanto a su examen, porque, en cuanto a lo esencial son coincidentes. Habremos de precisar, también, antes de abordar la temática litigiosa, que esta misma Sala conoce del recurso 341/2002 , en que son partes los mismos litigantes, aunque ocupando las posiciones procesales invertidas, interpuesto por el Ayuntamiento contra el acuerdo de la Comisión de Urbanismo, en sesión de 26 de junio de 2002, por el que se acordó denegar la aprobación definitiva de la modificación, al no haber sido subsanadas las deficiencias señaladas en la sesión de 17 de enero de 2002.

En las respectivas demandas se interesa una sentencia por la que se anule y deje sin efecto el acuerdo expresado.

El Ayuntamiento se opone a la demanda y solicita la desestimación del recurso.

SEGUNDO.- Para los efectos que aquí interesan ha de dejarse reflejo de los siguientes antecedentes:

Con fecha 17 de octubre de 1997 fue suscrito un Convenio entre el Ayuntamiento de Valdemaqueda, la Comunidad de Madrid, y la Unión Resinera Española, en relación con la finca denominada " Marquesado de las Navas" de 10.000 hectáreas, en virtud del cual, parte de la mencionada finca fue adquirida por la Comunidad de Madrid, para ser integrada como Monte Público, parte era cedida gratuitamente al Ayuntamiento de Valdemaqueda, y respecto de la otra parte se procede a su venta libre a terceros (las mercantiles demandantes) para usos cinegéticos o forestales, sobre las cuales se proyecta la Modificación Puntual nº 2 de las Normas Subsidiarias del Término Municipal de Valdemaqueda.

El Pleno del Ayuntamiento de Valdemaqueda en sesión celebrada el 30 de enero de 2001, acordó aprobar seis modificaciones puntuales de sus Normas Subsidiarias, entre ellas la Modificación puntual nº 2 consistente en la modificación del suelo no urbanizable declarado especialmente protegido por su interés paisajístico y forestal, así como por cauces y riberas para incluir, respetando su carácter de especialmente protegido, parte de los mismos como sistema general de espacios libres destinado al ocio en naturaleza como medida de fomento del turismo rural y desarrollo sostenible.

Estas modificaciones puntuales fueron objeto de aprobación provisional el 31 de Julio de 2002, remitiéndose a la Comunidad de Madrid para su aprobación definitiva.

Tramitado el expediente en su segunda fase, esto es, ante la Comunidad Autónoma, tanto la Dirección General de Calidad Ambiental, en informe de 12 de diciembre de 2001, como la Dirección General de Urbanismo, de 14 de diciembre, propusieron el aplazamiento de la aprobación definitiva de la modificación puntual número 2, hasta la aprobación del Plan Regional de Ordenación de la Naturaleza correspondiente a la ZEPA " Encinares del Río Alberche y Cofio", dado que "el ámbito de esta ZEPA se encuentra delimitado como uno de los lugares de Importancia Comunitaria propuestos por la Comunidad de Madrid para formar parte de la futura Red Ecológica Europea Natura 2000 como Zonas de Especial Conservación, y considerada como tal sobre la base de la Directiva 921431 CEE del Consejo de 21 de Mayo , relativa a la conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestre.

Por Orden 903/01 de 5 de abril de la Consejería de Medio Ambiente se había iniciciado el procedimiento de tramitación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la ZEPA " Encinares del Río Alberche y del Río Cofio", disponiéndose que durante dicha tramitación hasta que fuera aprobado el PORN no podría otorgarse ninguna autorización, licencia o concesión que habilite para la realización de actos de transformación de la realidad física y biológica sin informe favorable de la Consejería.

Para resolver sobre la aprobación definitiva de esta modificación, se incluyó en el Orden del día de la Comisión de Urbanismo de 19 de diciembre de 2001, si bien se decidió su retirada por problemas de orden público que podían comprometer la libertad de la decisión, pero sobre los que no conviene extenderse, porque carecen de relevancia para la decisión de este proceso.

En sesión de la Comisión de Urbanismo de 17 de enero de 2002, acordó aplazar la aprobación definitiva. La parte dispositiva del acuerdo en cuestión es del siguiente tenor:

Primero.- Aplazar la aprobación definitiva de la Modificación Puntual n' 2 de las NNSS de Valdemaqueda, consistente en calificar como Sistema General de Espacios Libres un ámbito de 800 ha., aproximadamente de suelo no urbanizable especialmente protegido por su interés forestal y paisajístico, por los motivos expresados en los informes elaborados por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y por el Servicio de Normativa y Régimen Jurídico, obrantes en el expediente.

Segundo.- Devolver el expediente al Ayuntamiento de Valdemaqueda al objeto de que se cumplimente lo expuesto en el apartado primero de este acuerdo.

Devuelto el expediente y en base a los informes emitidos al efecto por el Secretario de la Corporación y por el Arquitecto Municipal, el Pleno del Ayuntamiento, en sesión celebrada el 22 de Marzo de 2002, acordó:

1.- Aprobar el documento de subsanación de deficiencias, que según el informe del Secretario consiste pura y simplemente en reproducir todo el expediente anterior con la salvedad sobre las ilegalidades que contienen los informes de deficiencias señaladas por la Comisión de Urbanismo, se indican por la Secretaria.

2.- Remitir el expediente de Modificación Puntual de las NNSS como documento definitivo a la Comisión de Urbanismo de la Comunidad de Madrid para su aprobación definitiva.

3.- Pedir nuevo informe a la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid, para que rectifique el informe del Director General de Evaluación y Calidad Ambiental, advirtiendo que el Sr. Héctor es un prevaricador y está incurso en causa de recusación y abstención, por lo que no debe ser él quien evacue dicho informe.

4.- Hacer constar que el Ayuntamiento de Valdemaqueda cuenta con capacidad financiera más que suficiente para acometer el futuro gasto necesario para la obtención de los terrenos a expropiar.

Ese mismo día, 22 de marzo de 2002, en que se adoptó el acuerdo, se presenta la documentación correspondiente en el Registro de la Comunidad de Madrid.

Nuevamente, el Ayuntamiento de Valdemaqueda en sesión plenaria de 2 de abril adopta acuerdo en el que al estimar que Modificación Puntual de las NNSS se ha producido por silencio administrativo positivo, al entender que los acuerdos de 17 de Enero de 2001 de la Comisión de Urbanismo, acordando aplazar la aprobación definitiva por deficiencias técnicas y jurídicas, simplemente interrumpían el plazo de producción del silencio positivo, reanudándose el cómputo del mismo el día 22 de Marzo, hasta agotar los cinco días que en su opinión quedaban de plazo, requieren a la Comisión de Urbanismo para que expida la Certificación acreditativa del silencio administrativo producido.

Con fecha 26 de abril de 2002, el Ayuntamiento de Valdemaqueda acordó tener por aprobada definitivamente por silencio administrativo las modificaciones puntuales de sus normas Subsidiarias, acuerdo que constituye el objeto del recurso.

Ante dicho acuerdo, la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid dicta orden en fecha 16 de Mayo de 2002, de acuerdo con lo establecido en el art. 65 de la Ley 7/1985 de 2 de Abril de Bases de Régimen Local y con el art. 215 del Reglamento de Organización y Régimen Jurídico de la Entidades Locales (Real Decreto 2568/86 ), en virtud de la cual se requiere al Ayuntamiento para que proceda a anular el acuerdo de aprobación de la Modificación Puntual de las NNSS por silencio administrativo, y concede al Ayuntamiento un plazo de 2 meses para que proceda a tomar el acuerdo de anulación. El Ayuntamiento no contestó al requerimiento.

Por fin, la Comisión de Urbanismo, en sesión de 26 de junio de 2002, acordó denegar la aprobación definitiva de la modificación puntual indicada, al no haber sido subsanadas las deficiencias señaladas en la sesión de 17 de enero de 2002. Esta decisión es objeto de impugnación en el recurso contencioso número 341/2002, que hemos deliberado conjuntamente con éste.

TERCERO.- El argumento principal de las demandas se hace soportar sobre la tesis de que no se ha producido el transcurso de tiempo para que opere el silencio positivo en la aprobación de la modificación número 2 y, a decir verdad, si ello es así es superfluo examinar la batería de argumentos impugnatorios contenidos en las demandas, respecto a las determinaciones específicas de planeamiento que incorpora la modificación. Esos argumentos tienen el carácter de subsidiarios o, como mucho, a fortiori, al principal relativo al silencio y lo adecuado, de acogerse la tesis principal de las demandas, es abordar su examen en la sentencia del recurso número 341/2002 , interpuesto por el Ayuntamiento contra el acuerdo de denegación de la aprobación definitiva.

Así las cosas, las coordenadas normativas de las que ha de partirse para abordar la temática litigiosa lo constituyen los artículos 48 y 115 de la Ley 9/95, de Medidas de Política Territorial Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid, aplicable por razones de temporalidad, y el 133 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, no sin antes advertir que dada la naturaleza normativa de los planes de ordenación el silencio positivo en orden a la aprobación ha de ser objeto de especiales cautelas y que, en todo caso, no pueden producirse por silencio aprobaciones contrarias al Ordenamiento Jurídico. En cuanto a lo primero, este Tribunal considera que el ayuntamiento actúo estratégicamente para alcanzar al acuerdo ahora impugnado, lo que se comprueba por la celeridad con los que se adoptan los acuerdos posteriores a la devolución del expediente por la Comisión y al contenido de los mismos.

Como quiera que sea, recordaremos el contenido de estos preceptos comprometidos:

El art. 48, apartado c) de la Ley 9/95, de Medidas de Política Territorial Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid citado establece lo siguiente:

C) Al resolver sobre la aprobación definitiva de un instrumento de planeamiento formulado por un municipio, la Comunidad de Madrid podrá, además de acordar pura y simplemente su aprobación o denegación, disponer el aplazamiento de dicha aprobación, con devolución del expediente, por todos o algunos de los siguientes motivos:

a) Deficiencias de legalidad a subsanar por el Municipio.

b) Correcciones, modificaciones o innovaciones derivadas de la compatibilización con la Ordenación del Territorio Regional, a introducir por el Municipio.

El aplazamiento de la aprobación implicará la rectificación por el Municipio de las determinaciones y de los documentos del correspondiente instrumento de planeamiento para su sometimiento a aprobación definitiva. Si esta rectificación supone la introducción de modificaciones sustanciales, deberá someterse de nuevo, antes de su elevación a aprobación definitiva, a los trámites establecidos de información pública e informe de las Administraciones y Organismos interesados, así como proceder a nueva aprobación provisional del Pleno de la Corporación. El documento definitivo deberá remitirse a la Comunidad de Madrid en el plazo máximo de seis meses a contar desde la notificación de la decisión de aplazamiento de la aprobación definitiva.

En caso de incumplimiento del indicado plazo, la Consejería competente en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, previo requerimiento al Presidente de la Corporación local en el que se conceda un nuevo e improrrogable plazo de dos meses y una vez cumplido éste, podrá sustituir a dicha Corporación en la actividad omitida, conforme a lo dispuesto en el art. 60 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases de Régimen Local, sin que en el caso de que proceda una nueva información pública sea necesario el acto municipal de aprobación provisional.

Por su parte, el artículo 115 de la Ley 9/95 , tiene el siguiente contenido:

1. Los Planes Generales de Ordenación y las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento quedarán aprobados definitivamente, en virtud del silencio administrativo positivo, por el solo transcurso de cuatro meses desde el ingreso del expediente completo, comprensivo del Proyecto de Plan o Normas y las actuaciones practicadas en los correspondientes procedimientos instruidos para su aprobación, en la Consejería de la Comunidad competente en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, sin que hubiera sido notificado al municipio interesado acuerdo alguno expreso.

2. El cómputo del plazo previsto en el número anterior solamente podrá ser interrumpido por una sola vez mediante requerimiento de subsanación de insuficiencias o deficiencias del expediente remitido. Mientras no se proceda a la subsanación requerida no se reanudará el transcurso del plazo legal, sin que el plazo para la subsanación sea inferior a un mes.

Pues bien, no es ni siquiera necesario adentrarnos en el examen a cerca de si el expediente remitido por el Ayuntamiento a la Comisión por segunda vez era completo, que no lo era, porque solo incorpora un nuevo documento en cuanto al propio instrumento, cuando los informes a los que se remitía el acuerdo de la Comisión de Urbanismo de 17 de enero de 2002 proponían en definitiva que no se aprobase el instrumento hasta la aprobación del Plan Regional de Ordenación de la Naturaleza correspondiente a la ZEPA " Encinares del Río Alberche y Cofio", dado que "el ámbito de esta ZEPA se encuentra delimitado como uno de los lugares de Importancia Comunitaria propuestos por la Comunidad de Madrid para formar parte de la futura Red Ecológica Europea Natura 2000 como Zonas de Especial Conservación, y considerada como tal sobre la base de la Directiva 921431 CEE del Consejo de 21 de Mayo , relativa a la conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestre.

Nuestra consideración central es que que la subsanación de deficiencias o insuficiencias del expediente administrativo, a que se refiere el artículo 115 de la Ley Autonómica 9/95 , no es aplicable en los casos de aplazamiento contemplados en el art. 43 de la propia Ley cuando en el acto de aprobación se decide el aplazamiento, por todos o algunos de los siguientes motivos:

a) Deficiencias de legalidad a subsanar por el Municipio.

b) Correcciones, modificaciones o innovaciones derivadas de la compatibilización con la Ordenación del Territorio Regional, a introducir por el Municipio.

Para estos casos, el citado artículo 43 establece lo siguiente: el aplazamiento de la aprobación implicará la rectificación por el Municipio de las determinaciones y de los documentos del correspondiente instrumento de planeamiento para su sometimiento a aprobación definitiva. Si esta rectificación supone la introducción de modificaciones sustanciales, deberá someterse de nuevo, antes de su elevación a aprobación definitiva, a los trámites establecidos de información pública e informe de las Administraciones y Organismos interesados, así como proceder a nueva aprobación provisional del Pleno de la Corporación. El documento definitivo deberá remitirse a la Comunidad de Madrid en el plazo máximo de seis meses a contar desde la notificación de la decisión de aplazamiento de la aprobación definitiva.

En efecto, del contraste de los artículos 48 c) y 115 de la Ley 9/95 hay que afirmar la existencia de un divorcio de conceptos: una cosa es la subsanación de deficiencias e insuficiencias (art. 115 ) y otra la introducción de modificaciones, de manera que las deficiencias a que se refiere el artículo 115 son de naturaleza material , relativas a la documentación del expediente remitido , mientras que las deficiencias a que se refiere el artículo 48 c) son de carácter sustantivo comprometiendo tanto el control de legalidad como de oportunidad por razones supralocales o regionales por parte de la Administración Autonómica sobre la Administración Local. Esta conclusión que se alcanza se ve reforzada por el distinto régimen procedimental cuando hayan de realizarse subsanaciones y cuando el instrumento haya de ser objeto de modificaciones por acuerdo de aplazamiento: en el caso de que hayan de introducirse modificaciones el documento definitivo deberá remitirse a la Comunidad de Madrid en el plazo máximo de seis meses a contar desde la notificación de la decisión de aplazamiento de la aprobación definitiva prorrogables por otros dos y que en caso de incumplimiento, faculta a la Comunidad de Madrid para sustituir a la Corporación en la actividad omitida, mientras que en el caso de requerimiento de subsanación la administración ha de conceder un plazo para ello, no inferior a un mes.

En suma, ante un expediente de aprobación definitiva con aplazamiento, no operan las reglas de aprobación por silencio contenidas en el artículo 115 de la Ley 9/95 , sino las específicas del artículo 48 c) y ello, sin necesidad de mayores razonamientos, conduce a la estimación de las demandas.

TERCERO.- No se aprecian motivos que justifiquen la imposición de las costas causadas.

En atención a lo expuesto,

Fallo

Estimar los recursos contencioso-administrativo interpuestos contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Valdemaqueda, de fecha 22 de Abril de 2002, por el que se aprueba definitivamente, y en virtud de un supuesto silencio administrativo positivo, las Modificación Puntual número 2 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Municipio de Valdemaqueda, y se ordena su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma de Madrid anulando el acuerdo impugnado por ser contrario a derecho y sin hacer expresa imposición de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer Recurso de Casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 10 días, contados desde el siguiente al de la notificación esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, celebrando audiencia pública el día Doy fe.