Sentencia Administrativo Nº 1668/2002, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 10 de Octubre de 2002

Encabezamiento

ROLLO APELACIÓN NUM. 202/02

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

SENTENCIA NUMERO 1668/2002

En la ciudad de Valencia, a diez de octubre del año 2002.

VISTO por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Sres. Don JOSE MARIA ZARAGOZA ORTEGA, Presidente, D. FERNANDO NIETO MARTIN y Dña. REMEDIO SANCHEZ FERRIZ, Magistrados, el recurso de apelación tramitado con el número de rollo 202/02 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo n° 5. de Valencia, en el recurso contencioso administrativo n° 292/01, en el que han sido partes, como apelante, LA DIRECCIÓN GENERAL DE TRABAJO Y SEGURIDAD LABORAL DE LA GENERALITAT VALENCIANA y, como apelada, la ACS ACTIVIDADES DE CONSTRUCCIÓN Y SERVICIOS, SA., siendo Ponente la Iltma. Sra. Dña. REMEDIO SANCHEZ FERRIZ.

Antecedentes

PRIMERO.- En fecha 22 de marzo de 2002 el juzgado de lo Contencioso- administrativo de Valencia dictó sentencia en el Recurso contencioso-administrativo 292/2001 en cuya parte dispositiva se lee: "FALLO: "Estimar el recurso Contencioso Administrativo interpuesto por la mercantil ACS ACTIVIDADES DE CONSTRUCCIÓN Y SERVICIOS SA. contra la resolución de fecha 9 de mayo de 2001 dictada por el Director General de Trabajo y Seguridad Laboral, que desestimaba el recurso de alzada interpuesto contra la Resolución de fecha 29 de abril de 1.999 dictada por el Jefe de Área de Trabajo que confirmó el acta de infracción n°. 124/99 de fecha 23 de febrero de 1.999, por no ser conformes a derecho, anulándolas y dejándolas sin efecto y ello sin expresa imposición de las costas causadas".

SEGUNDO.- Por la parte actora se interpone recurso de Apelación contra la anterior Sentencia el dieciséis de abril de 2002 que fue admitido por el Juzgado en Providencia de 17 de enero de 2002, dándose traslado a la contraparte que formula su oposición por escrito de 9 de mayo de 2002.

TERCERO.- El 13 de mayo de 2002 se elevaron los indicados Autos a este Tribunal y, una vez recibidos y formado el correspondiente Rollo , se señaló para la votación y fallo el 24 de septiembre del 2002.

CUARTO.- En ambas instancias se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO: Conviene en primer lugar centrar que el objeto de la presente apelación trae causa de una Acta de infracción (la 124/99, de 23 de febrero) levantada por la Inspección de Trabajo a la empresa ACS Actividades de Construcción y Servicios S. A de la que se derivó la imposición de una sanción por valor de 5.000.000 de pesetas por la Resolución de 9 de mayo de 2001, dictada por el Director General de Trabajo y Seguridad Laboral. Es esta resolución la que, recurrida ante el juzgado de lo contencioso administrativo, es anulada por el mismo entendiendo que no es conforme a Derecho.

En el escrito de oposición al recurso de apelación la apelada realiza una serie de complejas consideraciones, en su inmensa mayoría centradas en el análisis gramatical del art. 24 y de sus distintos apartados para concluir en estos términos: "Por todo ello, seguimos insistiendo, no existe ninguna obligación legal, impuesta por 1 artículo 24 de la Ley de Prevención de Riesgos laborales , de "coordinación de las concretas necesidades preventivas de ejecución de cada fase y tajo como de las necesidades de coordinación preventiva entre las diferentes empresas", por lo que en ningún incumplimiento habría incurrido mi representada".

"Entendemos , sigue diciendo, que la Sentencia apelada viene, en defnitiva , a estimar la argumentación que aquí se ha expuesto en el sentido de que el deber de coordinación no es exigible a una empresa principal con respecto a sus empresas subcontratadas, sino que es exigible a todas las empresas contratadas por la promotora (y cada una a su vez, podría ó no subcontratar a otras empresas), y esta no es la situación que se recoge en los hechos del acta de infracción de origen, por lo que entendemos ajustada a Derecho la Sentencia que ahora se apela".

Con el fin de clarificar los términos en que la cuestión se nos plantea , es oportuno transcribir los tres primeros párrafos del art. 24 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, pues sobre los mismos se basa buena parte de la argumentación sostenida: Artículo 24. Coordinación de actividades empresariales.

1. "Cuando en un mismo centro de trabajo desarrollen actividades trabajadores de dos o más empresas, éstas deberán cooperar en la aplicación de la normativa sobre prevención de riesgos laborales. A tal fin , establecerán los medios de coordinación que sean necesarios en cuanto a la protección y prevención de riesgos laborales y la información sobre los mismos a sus respectivos trabajadores, en los términos previstos en el apartado 1 del artículo 18 de esta Ley".

2. "El empresario titular del centro de trabajo adoptará las medidas necesarias para que aquellos otros empresarios que desarrollen actividades en su centro de trabajo reciban la información y las instrucciones adecuadas, en relación con los riesgos existentes en el centro de trabajo y con las medidas de protección y prevención correspondientes, así como sobre las medidas de emergencia a aplicar, para su traslado a sus respectivos trabajadores".

3. "Las empresas que contraten o subcontraten con otras la realización de obras o servicios correspondientes a la propia actividad de aquéllas y que se desarrollen en sus propios centros de trabajo deberán vigilar el cumplimiento por dichos contratistas y subcontratistas de la normativa de prevención de riesgos laborales".

SEGUNDO: Centrando la atención en la muy amplia explicación terminológica de la apelada, en principio estaríamos ante una cuestión de simple interpretación gramatical de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales que distingue, según explica la parte , cuando quiere decir coordinación y cuando quiere decir vigilancia. El Diccionario de la Real Academia sin embargo no aporta esa radical diferencia y hasta contraposición que la empresa quiere ver entre coordinar y vigilar , pues Coordinación es "acción y efecto de coordinar" esto es, de "disponer cosas metódicamente" mientras que Vigilar es "velar sobre una persona o cosa o atender exacta y cuidadosamente a ella". En última instancia, no parece que se puedan extraer muchas consecuencias de tal distinción si atendemos a la complejidad de un centro de trabajo mastodóntico en el que concurren numerosas empresas y numerosas relaciones jurídicas entre las mismas haciendo la aplicación de la Ley en tal supuesto bastante más compleja que el simplismo con que se quiere establecer la diferencia entre los dos términos analizados.

Y tal vez, puestos a hilar muy fino en el, lenguaje , pudiéramos deducir alguna consecuencia en la línea de pensamiento del escrito que se comenta si el único criterio a aplicar fuera éste; pero lo que ya no cabe es buscar una interpretación autentica del pensamiento del legislador a costa de romper toda lógica pues la apelada viene a decir que el legislador ha querido que las empresas que trabajan en un mismo lugar se coordinen por que sólo hay concurrencia física y no dependencia formal y, en modo distinto, también ha querido que cuando hay dependencia de unas empresas con otra, ésta, que es la principal , ha de vigilar cómo sus subordinadas o dependientes se coordinan. Como quiera que la sancionada es la principal, ésta deduce de su razonamiento que no tiene mas deber que el de vigilar y no coordinar, lo que sin duda resulta de lo mas peculiar en un centro de trabajo tan complejo como el de referencia, pues vigilar tiene sentido si lo que se vigila es el cumplimiento de la Ley para lo que necesariamente deberá haber la "disposición metódica de las cosas" a que se refiere la cita del Diccionario de la Real Academia o sea la coordinación (que dicho sea de paso no es una definición muy distinta a la que se impone como deber a la empresa sancionada en la Cláusula Segunda del Contrato de ejecución de obra suscrito el 9 de mayo de 1997 entre Desarrollo Comercial Urbano de Alicante, SA., como promotora, con la contratista principal de estructuras, hoy apelada, al disponer que "el contratista deberá coordinar actividades con las del resto de contratistas para evitar interferencias y conseguir la ejecución ordenada de la obra").

En cualquier caso , cuando el legislador distingue, en ningún momento dice que no pueda haber concurrencia de los diferentes supuestos, es decir; que junto al deber de vigilar por ser empresa principal, se tenga el de coordinar por concurrir físicamente con cuantas empresas , subcontratistas o no, concurren en el mismo centro de trabajo. Sin embargo la apelada pretende deducir de su razonamiento la atribución por parte de la Ley de un deber exclusivo y excluvente (de otros deberes) de la empresa principal que está obligada a vigilar y no , siempre según la apelada, a coordinar.

Obviamente, la disquisición no es gratuita sino que trata de invocar la aplicación del principio de tipicidad con la siguiente línea argumental: se me sanciona por no coordinar (tipo que sí esta previsto en el art. 24.1 de la Ley de aplicación) pero, siendo empresa principal, se me debió sancionar por no vigilar cuyo deber también esta impuesto por el art 24.3 pero al que, a diferencia del anterior, no se le señala sanción concreta en el art. 42. De suerte que rechaza el Acta de la Inspección con el simple razonamiento de que ésta le atribuye falta de coordinación y ello es incorrecto (y parece decir que legalmente imposible) por ser empresa principal que no debe coordinar sino vigilar; naturalmente , si solo tiene este deber, ni está tipificado en forma aislada por la Ley ni habría acertado la Inspección a señalar exactamente cuál había sido la única infracción que es capaz de cometer en su condición de empresa principal.

Por no dilatar más estas digresiones, sí habrá que justificar el haber entrado en las mismas por ser las que en todo momento ha estado aduciendo la apelada en todas las fases del procedimiento Administrativo y Contencioso y ser las que, de nuevo, aduce en esta fase de apelación; baste decir ante tan reiterados argumentos que resulta llamativo que en ningún momento se aduzcan razones o se aporten datos referidos a las concretas y numerosas incidencias denunciadas.

TERCERO: La Sentencia apelada se centra lógicamente, en las escasas alegaciones técnicas de la entonces recurrente que se constriñen a las siguientes:

1ª Invocación de la Resolución de la administración por la que se anula una previa Acta de infracción por no haberse "identificado en la misma las Empresas con las que debió coordinarse la hoy actora en materia de seguridad...". Como bien dice el escrito de oposición a la apelación ya citado, la Sentencia , en su fundamento Cuarto acoge la tesis de la entonces recurrente al observar que, aun cuando en la nueva Acta ya re relacionan las empresas... se vuelve a errar en el levantamiento del Acta de infracción por cuanto sólo se sanciona a la demandante y nada se dice del resto de empresas".

2ª. En efecto , la segunda alegación "técnica" de la hoy apelada es la de haber sido la única sancionada de donde deduce que debe haber un litisconsorcio pasivo necesario para lo que , obviamente, extrae las consecuencias terminologicas de sus previas y amplias consideraciones sobre la significación del verbo "coordinar" (y coordinarse), razón por la cual no resulta baladí la detención en las consideraciones parajurídicas realizadas en el fundamento jurídico precedente.

Pues bien, la sentencia apelada, en el ya citado Fundamento jurídico Cuarto acoge ambas alegaciones a juicio de esta Sala en forma incorrecta. En primer lugar, no puede ignorar que el Acta de infracción que da origen a este litigio es distinta a la precedentemente anulada; más aun, que se levanta justamente incluyendo la expresa advertencia de que, siguiendo vivas las acciones sancionadoras y habiéndose constatado la reiteración de las infracciones, viene a iniciar (dice textualmente) , "mediante nueva Acta de Infracción, Expediente sancionador subsanando los defectos de forma de la anterior en cuanto a la, omisión de la relación de las empresas subcontratistas..." En segundo lugar, y por ello mismo, pudo y debió observar si ésta tenia defectos o si la empresa desvirtuaba la presunción de veracidad de la misma con pruebas de algún género cosa que la empresa ni hace ni intenta siquiera. En tercer lugar, no se repara en el hecho que no se aduzcan defectos procedimentales ni se hayan podido apreciar.

Llama por todo ello la atención que por la Juzgadora de Instancia no se haya valorado la presunción de veracidad de que gozan las Actas ni la presunción de legalidad de los actos Administrativos desde las que se debió analizar con toda atención el recurso interpuesto y el procedimiento Administrativo que dio lugar al mismo. En este sentido , no puede ignorarse que no sólo en el Acta, sino también con posterioridad en el informe (de 6.4.99) sobre las alegaciones presentadas por la empresa, el Inspector de Trabajo ratifica el contenido del Acta recordando que su propuesta de sanción no deriva sólo de los hechos directamente comprobados, con ser muchos, reiterados y quedar perfectamente detallados, sino también de las anotaciones del Libro de Incidencias que, como establece el art. 13 del R. D. 1627/97 de 24. del 10 que "constituye elemento esencial de control y seguimiento del Plan de Seguridad y Salud de la obra..." por lo que , con toda lógica, concluye: "Así pues, todas y cada una de tales anotaciones constituye prueba de cargo, conocida en todo momento por la parte recurrente y que han quedado recogidas en el cuerpo del Acta de infracción como hechos inmediatamente deducibles por parte del Inspector de Trabajo actuante en virtud de tales documentos y declaraciones incorporadas a la misma, por lo que todo ello se encuentra revestida de la presunción de certeza , aunque se trate de situaciones anteriores o posteriores a la misma visita inspectora, aparte de los directamente comprobados por el actuario en el momento de ella".

CUARTO: Pese a todo lo expuesto, la Sentencia apelada prefirió centrarse en la interpretación de la Ley de aplicación en los términos ya apuntados supra tal como puede leerse en el tantas veces citado F.J.. Cuarto: "...De esta forma el deber de coordinación se debe exigir no sólo a la mercantil hoy recurrente, sino a las demás empresas cuyos trabajadores desarrollaban su actividad en la obra. En este sentido se tipifica la infracción en el apartado 13 del artículo 47 de la Ley 31/95 que señala como infracción grave "no adoptar los empresarios que desarrollen actividades en un mismo centro de trabajo las medidas de coordinación necesarias para la protección y prevención de riesgos laborales.

Se observa pues (sigue leyéndose en la Sentencia) a la vista de los artículos citados que la exigencia de coordinación lógicamente no es sólo para una empresa, sino para todas las que aportaban trabajadores en la actividad contratada. Así pues parece que exista en el procedimiento sancionador una especie de litisconsorcio pasivo procedimental en orden a perseguir la infracción cometida (el subrayado es nuestro), que debería acarrear la instrucción de un único procedimiento sancionador en la que deban ser parte las empresas que debieron coordinarse en materia de prevención de riesgos laborales, y en el que puedan efectuar las alegaciones y aportar las pruebas que consideren oportunas al objeto de desvirtuar el hecho objeto de sanción".

Esta Sala debe precisar al respecto que la figura del litisconsorcio es una categoría procesal que no puede aplicarse sin más a los aspectos sustanciales de la cuestión. Pero, además, cuando ello se hace en el ámbito del Derecho Público sus consecuencias sobrepasan la impecable y positiva intención del Juzgador en el caso concreto por trascender a la aplicación de principios generales del Derecho que no pueden ser tergiversados con la sana intención de resolver un caso. Por hacer honor a la capacidad de análisis gramatical y terminológico de que hace gala la apelada , podría decirse que pretender aplicar el litisconsorcio pasivo necesario en el ámbito material del Derecho sancionador en la forma como lo aplica la Sentencia apelada, al acoger las consideraciones de la mercantil de referencia comportaría la inoperancia de dicho derecho sancionador en un alto porcentaje de su aplicación; y ello, en última instancia, no supone sino querer invocar (por supuesto, improcedentemente) el principio de igualdad ante la ilegalidad , cuestión, ésta, sobre la que ya se ha pronunciado profusamente el Tribunal Constitucional español y que, aunque así no hubiera sido, halla perfecta respuesta en los ya aludidos Principios Generales del Derecho y en el uso de la sana lógica jurídica.

QUINTO. -En mérito a lo expuesto debemos estimar el presente recurso de apelación, sin que proceda hacer expresa imposición de las costas en aplicación del artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional.

Fallo

Que, estimando el recurso de apelación tramitado con el número de rollo 202/02 por el juzgado de lo contencioso Administrativo n° 5 de Valencia, en el recurso Contencioso administrativo n° 292/01, en el que han sido partes , como apelante, la DIRECCIÓN GENERAL DE TRABAJO Y SEGURIDAD LABORAL DE LA GENERALITAT VALENCIANA y, como apelada, la ACS ACTIVIDADES DE CONSTRUCCIÓN Y SERVICIOS , SA. , debemos revocar y revocamos la Sentencia apelada declarando ajustada a derecho la resolución por la que se impone a la apelada una sanción de 5.000.000 de pesetas, sin pronunciamiento sobre las costas conforme al art. 139.2 de la Ley jurisdiccional.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente Administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos originales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Iltma.. Sra. magistrado ponente que ha sido para la Resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que como Secretaria de la misma , certifico. Valencia, a 10 de octubre del año 2002.