Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 168/2021, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 352/2021 de 29 de Abril de 2021

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO N.º 352/2021

DE REUNIÓN Y MANIFESTACIÓN

SENTENCIA NÚMERO 168/2021

ILMOS./AS. SRES./AS.

PRESIDENTE:

D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA

MAGISTRADOS/AS:

D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ

D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO

En Bilbao, a veintinueve de abril de dos mil veintiuno.

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados/as antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 352/2021 y seguido por el procedimiento especial previsto y regulado en el artículo 122 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativo (LJCA), en materia de Derecho de Reunión y Manifestación, en el que se impugna la resolución, de veintidós de abril del corriente, del director de la Ertzaintza, por la que se concretaron los términos en los que había de desarrollarse la manifestación prevista para el uno de mayo de 2021 en San Sebastián.

Son partes en dicho recurso:

- DEMANDANTE: La CONFEDERACIÓN SINDICAL COMISIONES OBRERAS - C.C.O.O., representada por la procuradora D.ª MARTA ARRUZA DOUEIL y dirigida por la letrada D.ª MARÍA ELIA PÉREZ HERNÁNDEZ.

- DEMANDADA: La ADMINISTRACIÓN GENERAL DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DEL PAÍS VASCO, representada y dirigida por letrado/a del SERVICIO JURÍDICO CENTRAL DEL GOBIERNO VASCO.

-OTRO INTERVINIENTE:El MINISTERIO FISCAL.

Ha sido Magistrada Ponente la Ilma. Sra. D.ª TRINIDAD CUESTA CAMPUZANO.

Antecedentes

PRIMERO.-El veintitrés de abril del corriente, la procuradora de los tribunales doña Marta Arruza Doueil, actuando en nombre y representación de la Confederación Sindical de Comisiones Obreras (en adelante, CCOO), presentó escrito de interposición de recurso contencioso-administrativo frente a la resolución del director de la Ertzaintza por la que se concretaron los términos en que debía desarrollarse la manifestación prevista para el uno de mayo de 2021 en la localidad de San Sebastián. Este terminaba suplicando que se dictara sentencia por la que se declarara la nulidad o, subsidiariamente, la anulabilidad o disconformidad a derecho de la resolución impugnada, declarando el derecho a celebrar la manifestación en los términos y condiciones comunicados en su momento a la autoridad por el sindicato, con todo lo demás que en derecho procediera.

SEGUNDO.-A la vista de lo anterior, la señora letrada de la administración de justicia dictó, tres días más tarde, decreto por el cual se admitía a trámite el recurso. Al mismo tiempo, se convocaba a la administración demandada, al Ministerio Fiscal y al recurrente a una comparecencia que había de celebrarse el día veintiocho de ese mismo mes.

TERCERO.-Llegada la fecha señalada y estando presentes las partes y el fiscal, se celebró la comparecencia, con el resultado que obra en autos.

A continuación, quedaron los autos conclusos para dictar sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- RESOLUCIÓN IMPUGNADA.

CCOO se alza contra la resolución, de veintidós de abril del corriente, del director de la Ertzaintza, por la que se concretaron los términos en los que había de desarrollarse la manifestación prevista para el uno de mayo de 2021 en San Sebastián. Esta se dictó tras la presentación, por parte del sindicato, el seis de abril de 2021, de una solicitud para la celebración de una manifestación con ocasión del día del trabajo.

En la resolución se explica que se habrían recibido comunicaciones similares de varios sindicatos para la celebración de manifestaciones y concentraciones durante la mañana y el mediodía de ese uno de mayo.

A partir de ahí, la resolución hace referencia a la situación de estado de alarma en que se encontraría, en la actualidad, nuestro país. Reconoce que ello no habría suspendido los derechos fundamentales de reunión y manifestación. No obstante, señala que sí que se habría limitado su ejercicio mediante la imposición de restricciones y medidas de distanciamiento social con la finalidad de proteger la salud pública.

En concreto, en la Comunidad Autónoma del País Vasco estaría vigente el decreto 16/2021, de veintiséis de marzo. Entre las medidas en él incluidas se incluirían las restricciones relativas al confinamiento perimetral tanto de la comunidad autónoma, como de cada una de las tres provincias y de la ciudad de San Sebastián. Esta medida se habría adoptado como consecuencia de la superación de una tasa acumulada de casos de COVID19, en los últimos catorce días, de 400 por cada 100.000 habitantes. Sin embargo, en la comunicación remitida por CCOO no se haría referencia a que se fuera a evitar la convocatoria de personas procedentes de otros municipios. Por consiguiente, el director de la Ertzaintza llega a la conclusión de que no se estarían respetando las medidas de restricción de movilidad impuestas.

Conforme a esos razonamientos, la decisión adoptada fue la siguiente:

« PRIMERO.-La manifestación comunicada por D. Heraclio, con DNI n.º NUM000, en representación del sindicato CCOO, y que se detalla en el antecedente de Hecho Primero, se debe celebrar respetando las medidas impuestas por las autoridades sanitarias, entre las que cabe significar la protección personal de los participantes -mascarillas-, el mantenimiento de la distancia personal de seguridad entre ellos y con el resto de la ciudadanía y las restricciones de movilidad respecto al municipio de residencia, al territorio histórico y al territorio de la Comunidad Autónoma de Euskadi, contempladas en el Decreto 16/2021, de 26 de marzo, del Lehendakari.

BIGARRENA.-Así mismo deberán respetar en todo momento las indicaciones que los agentes de la Ertzaintza y Policía Municipal dispongan desde el inicio de los actos hasta su finalización.

TERCERO.-La no celebración conforme a los términos de esta Resolución, dará lugar a la instrucción de un informe por infracción a la Ley Orgánica 4/2015, de Protección de la Seguridad Ciudadana y/o a su suspensión en el caso de apreciarse ilícitos penales con peligro para las personas y los bienes, con la apertura del atestado que corresponda y su remisión a la autoridad judicial.

CUARTO.-Notificar la presente Resolución a la comunicante D. D. Heraclio, con DNI n.º NUM000, en representación del sindicato CCOO.

QUINTO.-Adoptar, en el ámbito de competencias de este Departamento, las medidas oportunas para hacer efectiva la presente Resolución».

SEGUNDO.- POSICIÓN DE LA PARTE RECURRENTE.

En concreto, el punto de la resolución con el que CCOO no está de acuerdo es aquel en que se le conmina a respetar los cierres perimetrales municipal, provincial y autonómico. Considera que la resolución no sería conforme a derecho, dado que no permitiría la asistencia a la manifestación de personas que no residan en San Sebastián. Además, se exigiría que se mantenga una distancia de dos metros entre las personas.

Argumenta que la resolución recurrida sería nula de pleno derecho, dado que infringiría el artículo 21.2 de la Constitución; la Ley Orgánica 9/1983, de quince de julio, de Derecho de Reunión; el Real Decreto 463/2020 por el que se declaró el estado de alarma; y los decretos 44/2020 y 16/2021.

El sindicato actor sostiene que, con su forma de actuar, la administración habría limitado el derecho fundamental a la reunión y manifestación, en la medida en que los no residentes en San Sebastián no podrían acudir a ejercer su derecho en una fecha tan señalada como lo sería el uno de mayo.

La demanda argumenta que, conforme al artículo 2.4.b) del Decreto 44/2020, acudir al trabajo o a cualquier actuación relacionada con actividades laborales se consideraría una causa justificada para cambiar de municipio. Teniendo en cuenta la naturaleza de la manifestación programada para ese día, considera adecuado realizar una interpretación respetuosa con el derecho fundamental.

Reconoce que, en el caso que nos ocupa, se daría una confrontación entre dos derechos fundamentales, a saber: el derecho a la salud y el de reunión. En estos casos, tal y como habría reconocido el Tribunal Constitucional, debería llevarse a cabo un juicio de proporcionalidad y sería exigible una especial motivación. Sin embargo, la resolución impugnada habría realizado una interpretación restrictiva de los decretos que restringen la movilidad. Explica que, para el personal al servicio del sindicato, acudir a la manifestación del día del trabajo sería una actividad laboral. Y considera que lo mismo podría decirse para aquellas personas que deseen acudir por ser afiliados de CCOO.

El recurso termina argumentando que el derecho de manifestación no estaría suspendido durante el estado de alarma. De ahí que sea necesario justificar perfectamente las limitaciones que se trate de aplicar. A mayor abundamiento, señala que se trataría de una manifestación en la que se guardaría una distancia prudencial para evitar contagios y que se celebra al aire libre. Por tanto, niega que se vaya a poner en peligro la salud. Máxime si tenemos en cuenta que por la localidad de San Sebastián circularían diariamente miles de ciudadanos procedentes de toda Vizcaya que acudirían para trabajar.

Ya en la comparecencia, la letrada del sindicato señaló que los datos a que se hacía referencia en el expediente administrativo y que habrían servido para tomar la decisión serían de fecha de dieciocho de abril. Por consiguiente, tales datos, a día de hoy, podrían no ser reales. Asimismo, reprochó el que no se haya tenido en cuenta el avance de la vacunación. Finalmente, se comprometió a supervisar el cumplimiento de las medidas de seguridad consistentes en la utilización de mascarilla y el mantenimiento de la distancia de seguridad.

TERCERO.- POSICIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN.

La Administración General de la Comunidad Autónoma del País Vasco reclamó la confirmación de la resolución impugnada. Para ello, argumentó que el Real Decreto 926/2020, de veinticinco de octubre, contemplaba la posibilidad de que se limitaran derechos fundamentales, como lo es el que ahora nos ocupa.

A continuación, el letrado hizo incidencia en las medidas de seguridad que, en la propia comunicación de convocatoria, se hicieron constar por el sindicato. De ese documento extrae la conclusión de que el propio convocante no estaría en contra de que han de adoptarse unas medidas de seguridad. Entre esas medidas estaría el cierre perimetral de determinados municipios, de las provincias y de la propia comunidad autónoma. Explica que la finalidad de esta medida sería la de evitar que las personas se comuniquen entre sí y pueda propagarse, así, la enfermedad.

También hizo referencia la demandada a la mala evolución de la situación sanitaria en el País Vasco. Destacó que, en la actualidad, hay 65 municipios en zona roja. De estimarse el recurso, todos los habitantes de esos municipios podrían asistir a la manifestación de San Sebastián. De tal modo que podrían producirse concentraciones masivas de personas que harían imposible el mantenimiento de las medidas de seguridad.

Para concluir, el letrado destacó que el recurso no invocaba la infracción ni del derecho de libertad sindical ni el derecho a la libre circulación. Este último sería el que, a su juicio, se vería afectado por los confinamientos perimetrales. No obstante, para su adopción, se habría atendido a la necesidad de proteger los derechos a la vida y la salud.

CUARTO.- POSICIÓN DEL MINISTERIO FISCAL.

El Ministerio Fiscal también interesó la desestimación del recurso planteado por CCOO y el mantenimiento de la resolución impugnada.

Para empezar, hizo referencia a las medidas de seguridad invocadas por el sindicato convocante de la manifestación en la comunicación que remitió a la administración.

A partir de ahí, considera que la resolución se limitó a hacer un recordatorio de las medidas que se encontrarían vigentes a raíz del Decreto 16/2021. por consiguiente, la autoridad no sería quien habría establecido el cierre perimetral. De tal manera que no serían ella quien habría limitado el derecho de manifestación. Por consiguiente, el sindicato estaría intentando que se examine, a través de este procedimiento, la legalidad del decreto que impuso el cierre perimetral.

Por otro lado, el fiscal señaló que el propio sindicato recurrente habría reconocido que la resolución no estaría inmotivada. Simplemente, considerarían que sería restrictiva con el derecho de manifestación.

Tal y como hizo también la administración, destacó que el recurso no se basaría en una vulneración de la libertad sindical, habida cuenta de que únicamente se hablaría del derecho de manifestación.

En cuanto a la posibilidad de que la asistencia a la manifestación se encuentre incluida en alguna de las excepciones que permiten la salida o entrada en un municipio perimetralmente cerrado, el fiscal señaló que, de ser así, lo que tendrían que hacer los asistentes sería solicitar la oportuna autorización administrativa.

Para concluir, el Ministerio Público señaló que, de hacerse un llamamiento masivo, podría producirse una concentración de personas incontrolable y generarse, así, una mayor trasmisión.

QUINTO.- EL DERECHO DE MANIFESTACIÓN Y SUS LIMITACIONES.

La resolución contra la que se dirige el recurso planteado por CCOO afecta, según este, al derecho de manifestación, consagrado en el artículo 21 de nuestra Constitución, que se vería excesivamente restringido. En este precepto, «[s]e reconoce el derecho de reunión pacífica y sin armas. El ejercicio de este derecho no necesitará autorización previa.

2. En los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones se dará comunicación previa a la autoridad, que solo podrá prohibirlas cuando existan razones fundadas de alteración del orden público, con peligro para personas o bienes».

Para resolver la cuestión planteada no podemos pasar por alto la doctrina, elaborada por el Tribunal Constitucional, sobre el carácter limitado y no absoluto de los derechos fundamentales. Así, en relación con el derecho de reunión y manifestación -que ahora nos ocupa-, la sentencia 193/2011, de doce de diciembre razonaba que este «no es un derecho absoluto o ilimitado, sino que, al igual que los demás derechos fundamentales, puede verse sometido a ciertas modulaciones o límites, entre los que se encuentran tanto el específicamente previsto en el propio art. 21.2CE -alteración del orden público con peligro para personas y bienes-, como aquellos otros que vienen impuestos por la necesidad de evitar que un ejercicio extralimitado del derecho pueda entrar en colisión con otros valores constitucionales ( STC 42/2000, de 14 de febrero, FJ '). Límites que, como recordábamos en la STC 195/2003, de 27 de octubre, (FJ 7), y todas las que allí se citan, han de ser necesarios para 'para conseguir el fin perseguido debiendo atender a la proporcionalidad entre el sacrificio del derecho y la situación en la que se halla aquel a quien se impone [...] y, en todo caso, respetar su contenido esencial'

Por ello, la limitación del ejercicio del derecho de reunión requiere de una motivación específica. Así, 'para que los poderes públicos puedan incidir en el derecho de reunión constitucionalmente garantizado, ya sea restringiéndolo, modificando las circunstancias de su ejercicio, o prohibiéndolo incluso, es preciso, tal y como acaba de señalarse, que existan razones fundadas, lo que implica una exigencia de motivación de la resolución correspondiente [...] en la que se aporten las razones que han llevado a la autoridad gubernativa a concluir que el ejercicio del derecho fundamental de reunión, tal y como se hubo proyectado por su promotor o sus promotores, producirá una alteración del orden público proscrita en el art. 21.2 CE, o bien la desproporcionada perturbación de otros bienes o derechos protegidos por nuestra Constitución' ( STC 195/2003, de 27 de octubre, FJ 4). Y en este sentido 'no basta con que existan dudas sobre si el derecho de reunión pudiera producir efectos negativos, debiendo presidir toda actuación limitativa del mismo principio o criterio de favorecimiento del derecho de reunión [...] de manera que solamente razones convincentes e imperativas pueden justificar las restricciones a esa libertad ( STC 170/2008, FJ 3)' ( STC 96/2010, de 15 de noviembre, FJ 3, relativa al ejercicio del derecho de manifestación durante la jornada de reflexión), an aplicación del principio favor libertatis. Los actos que introduzcan medidas limitadoras han de fundamentarse, pues, en datos objetivos suficientes, derivados de las circunstancias concretas de cada caso ( STC 301/2006, 23 de octubre, FJ 2)».

Esta doctrina general elaborada por el Tribunal Constitucional no puede desvincularse del hecho que, en la actualidad, España se encuentra en estado de alarma, declarado con el fin de hacer frente a la crisis sanitaria derivada de la pandemia de COVID19. Esta situación ha dado lugar a numerosos procedimientos derivados de las limitaciones de derechos fundamentales. En lo que hace al derecho de manifestación -que es el que ahora nos interesa-, el Tribunal Constitucional se pronunció en su auto 40/2020, de treinta de abril (rec. 2.056/2020), dictado, precisamente, con ocasión de la prohibición de una manifestación con la que un sindicato pretendía celebrar el día del trabajo del año pasado.

Pues bien, en esa resolución se razonaba como sigue: «...la STC 83/2016 se pronunció en cuanto al alcance que la declaración del estado de alarma podía tener sobre los derechos fundamentales, poniendo de relieve su menor intensidad respecto de los estados de excepción y sitio en cuanto a este extremo. Así, en el fundamento jurídico 8 se reconoce que, a diferencia de aquellos, la declaración del estado de alarma no permite la suspensión de ningún derecho fundamental ( art. 55.1CEcontrario sensu), 'aunque sí la adopción de medidas que pueden suponer limitaciones o restricciones a su ejercicio. En este sentido, se prevé, entre otras, como medidas que pueden ser adoptadas, la limitación de la circulación o permanencia de personas o vehículos en lugares determinados o condicionarlas al cumplimiento de ciertos requisitos...' El anterior pronunciamiento ha de ser puesto en conexión con la reiterada jurisprudencia constitucional en relación con el ejercicio de los derechos de reunión y manifestación, a través del cual este tribunal ha establecido criterios muy claros en cuanto a los presupuestos para el ejercicio de tales derechos, los límites y restricciones que pueden imponerse a los mismos, especialmente cuando colisionan con otros derechos o con la protección de otros valores constitucionales, así como las garantías que deben presidir tanto su ejercicio como la posibilidad de introducir modificaciones o limitaciones al mismo y, especialmente, cuando se trata de impedirlo. Así, es de imprescindible cita, en primer lugar, la STC 66/1995, de 8 de mayo, que nos recuerda, ante todo, que el ejercicio del derecho de reunión y manifestación se impone por su eficacia inmediata y directa, sin que pueda conceptuarse como un derecho de configuración legal, de manera que el deber de comunicación que establece el art. 8 de la Ley Orgánica 9/1983 no constituye una solicitud de autorización, 'sino tan solo una declaración de conocimiento a fin de que la autoridad administrativa pueda adoptar las medidas pertinentes para posibilitar tanto el ejercicio en libertad del derecho de los manifestantes, como la protección de derechos y bienes de titularidad de terceros, estando legitimada en orden a alcanzar tales objetivos a modificar las condiciones del ejercicio del derecho de reunión e incluso a prohibirlo, siempre que concurran los motivos que la Constitución exige, y previa la realización del oportuno juicio de proporcionalidad', además de que esa actuación administrativa, en cuanto suponga la imposición de condiciones excesivamente gravosas o la prohibición del ejercicio de este derecho, es inmediatamente revisable por los órganos judiciales (FJ 2). El siguiente aspecto que se debe resaltar de dicha doctrina -a los efectos que aquí interesan- es el de que, al igual que los demás derechos fundamentales, el derecho de reunión no es un derecho absoluto o ilimitado, pues la propia Constitución, en su art. 21.2, establece explícitamente, como límite específico al ejercicio de ese derecho fundamental, que ese ejercicio no puede producir alteraciones del orden público con peligro para personas y bienes. Ahora bien, la aplicación de ese límite en relación con el orden público exige como primer presupuesto la existencia de 'razones fundadas' de alteración del mismo, siendo preciso que 'quien adopta esta decisión debe poseer datos objetivos suficientes, derivados de las circunstancias de hecho concurrentes en cada caso, a partir de los que cualquier persona en una situación normal pueda llegar racionalmente a la conclusión, a través de un proceso lógico basado en criterios de experiencia, que la concentración producirá con toda certeza el referido desorden público'. Pero lo que importa retener en este momento, es que este tribunal ha advertido que ni es necesario ni es correcto entrar a definir de modo abstracto y general el concepto de orden público, pues el precepto constitucional se refiere al orden público con peligro para personas y bienes, lo que lo convierte en un elemento sustantivo que debe ser analizado en cada caso en el contexto del art. 21 CE, a partir de los criterios que el propio tribunal ofrece: que esa noción de orden se refiere a una situación de hecho, el mantenimiento del orden en sentido material en lugares de tránsito público, no al orden como sinónimo de respeto a los principios y valores jurídicos y metajurídicos que están en la base de la convivencia social y son fundamento del orden social, económico y político [...]

No podemos olvidar que, como reconoce la recurrente, la manifestación se pretende desarrollar en el marco de una situación de pandemia global muy grave, que ha producido un gran número de afectados y de fallecidos en nuestro país, y que ha puesto a prueba las instituciones democráticas y a la propia sociedad y los ciudadanos, en cuanto se han convertido, en conjunto, en elementos esenciales para luchar contra esta situación de crisis sanitaria y económica que afecta a todo el país, situado por mor de la misma ante una situación que, pese a no ser la primera vez que se produce (ya sufrimos, entre otras, la pandemia de 1918), sí es la primera vez que nuestra actual democracia se ha visto en la necesidad de enfrentarse ante un desafío de esta magnitud y de poner en marcha los mecanismos precisos para hacerle frente.

[...]

En el supuesto que nos ocupa, la limitación del ejercicio del derecho tiene una finalidad que no solo ha de reputarse como legítima, sino que además tiene cobertura constitucional bastante en los arts. 15CE (garantía de la integridad de las personas) y 43 CE (protección de la salud), ambos tan intensamente conectados que es difícil imaginarlos por separado, máxime en las actuales circunstancias. Es aquí donde la finalidad de la medida restrictiva del ejercicio del derecho confluye con la justificación de la declaración del estado de alarma. Las razones que sustentan ambas son idénticas y buscan limitar el impacto que en la salud de los seres humanos, en su integridad física y en su derecho a la vida pueda tener la propagación de la COVID-19. En el estado actual de la investigación científica, cuyos avances son cambiantes con la evolución de los días, incluso de las horas, no es posible tener ninguna certeza sobre las formas de contagio, ni sobre el impacto real de la propagación del virus, así como no existen certezas científicas sobre las consecuencias a medio y largo plazo para la salud de las personas que se han visto afectadas en mayor o menor medida por este virus. Ante esta incertidumbre tan acentuada y difícil de calibrar desde parámetros jurídicos que acostumbran a basarse en la seguridad jurídica que recoge el art. 9.3 de la Constitución, las medidas de distanciamiento social, confinamiento domiciliario y limitación extrema de los contactos y actividades grupales, son las únicas que se han adverado eficaces para limitar los efectos de una pandemia de dimensiones desconocidas hasta la fecha. Desconocidas y, desde luego, imprevisibles cuando el legislador articuló la declaración de los estados excepcionales en el año 1981. En todo caso, parece obvio que la prohibición de celebrar la manifestación, que se deriva claramente de la resolución judicial impugnada, guarda una relación lógica y de necesidad evidente con la finalidad perseguida por esa misma interdicción: evitar la propagación de una enfermedad grave, cuyo contagio masivo puede llevar al colapso de los servicios públicos de asistencia sanitaria [...] Y no se trata aquí de garantizar el orden público o de asegurar la no alteración del orden público. Tampoco la declaración del estado de alarma se ha basado en la preservación del orden público, sino en la garantía del derecho a la integridad física y la salud de las personas. Por eso nos encontramos en un escenario en que los límites al ejercicio de los derechos, que indudablemente se dan, se imponen por la necesidad de evitar que un ejercicio extralimitado del derecho pueda entrar en colisión con otros valores constitucionales ( STC 42/2000, de 14 de febrero, FJ 2). En este caso los valores de la vida, la salud y la defensa de un sistema de asistencia sanitaria cuyos limitados recursos es necesario garantizar adecuadamente...»

SEXTO.- APLICACIÓN DE ESTA DOCTRINA AL CASO QUE NOS OCUPA.

La resolución contra la que ha reaccionado CCOO no prohíbe la celebración de la manifestación organizada para el uno de mayo. Lo que hace es exigir el cumplimiento de determinadas medidas destinadas a evitar la propagación de la COVID-19. Sin embargo, el sindicato no está de acuerdo con que se prohíba acudir a los residentes fuera del municipio de San Sebastián ni con que se exija una separación, de un manifestante a otro, de dos metros de distancia (ello pese a que en la propia convocatoria, entre las medidas de seguridad previstas por los organizadores, se incluye la de «guardar la distancia de seguridad entre los manifestantes y en la concentración posterior a la misma»). Pese a las diferencias entre este supuesto y el que, el año pasado, motivó el pronunciamiento del Tribunal Constitucional, lo cierto es que las bases y criterios fijados por este en su auto nos pueden servir de guía para resolver la cuestión suscitada por el sindicato.

La situación sanitaria derivada de la pandemia dio lugar a que, por medio de Real Decreto 926/2020, de veinticinco de octubre, se declarara el estado de alarma en todo el territorio nacional. Y esta situación se mantiene desde entonces sin solución de continuidad. La propia resolución justifica su dictado por la necesidad de adoptar medidas excepcionales que permitan hacer frente a la expansión de la enfermedad y proteger, así, la vida y la salud de las personas. Esta finalidad exigiría, evidentemente, evitar que se produzca un colapso del sistema sanitario público que impida dar la debida atención y tratamiento a los enfermos.

Así, se hace referencia expresa a la necesidad de evitar las concentraciones de personas en los siguientes términos: «...respecto a los principales focos de contagio actual, el estudio de los brotes notificados por las comunidades autónomas revela que son los encuentros familiares y sociales, bien en el ámbito privado o público el principal entorno en el que se producen agrupaciones de casos, suponiendo casi un tercio de los brotes e implicando más de una cuarta parte de los casos.

En esta línea, la limitación del tamaño de los grupos en lugares públicos y privados y la reducción de contactos entre personas no convivientes forman parte del conjunto de medidas sociales y de salud pública de la estrategia integral de la Organización Mundial de la Salud para contribuir a detener las cadenas de transmisión de persona a persona y el control de brotes. Estas propuestas son también recogidas por otras agencias internacionales de salud pública de referencia, como el Centro Europeo para la Prevención y Control de Enfermedades [...]. En este sentido, se consideran eficaces y apropiadas medidas como la limitación del número de personas no convivientes, la relación en burbujas sociales estructuradas en grupos de convivencia estable y permanecer en el domicilio, evitando desplazamientos que no se consideren imprescindibles. La limitación del número máximo de personas en un mismo espacio ha sido aplicada en varias comunidades autónomas y en distintos países de nuestro entorno con resultados positivos desde el punto de vista epidemiológico.

[...]

Asimismo, se ha observado que los movimientos de personas, desde unidades territoriales de alta incidencia a otras de menor incidencia, suponen un riesgo muy elevado de difusión geográfica de la transmisión del SARS-CoV-2. Esta incidencia observada, además de no ser homogénea entre las comunidades autónomas, tampoco lo es dentro del territorio de cada una de ellas. En esta línea, durante los últimos meses, se han articulado medidas de restricción de la movilidad en determinados ámbitos territoriales, que en su momento se asociaron a una mejora de los indicadores de control de la transmisión en su zona de aplicación. Medidas similares se observaron útiles en otras fases de la epidemia».

Para dar concreción, dentro de la Comunidad Autónoma del País Vasco, a las medidas contempladas en ese real decreto, se dictó, por el Lehendakari, el Decreto 13/2021, de seis de marzo, de primera refundición en 2021 en un único texto y actualización de medidas específicas de prevención, en el ámbito de la declaración del estado de alarma, como consecuencia de la evolución de la situación epidemiológica y para contener la propagación de infecciones causadas por el SARS-CoV-2. En lo que ahora nos interesa, su artículo 2 (en redacción dada por el Decreto 16/2021, de veintiséis de marzo), dedicado a la limitación de la entrada y salida de personas en el territorio de la comunidad autónoma, tiene el siguiente contenido:

«1. Se mantiene durante la vigencia del estado de alarma declarado por Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre, la restricción de la entrada y salida de personas del territorio de la Comunidad Autónoma de Euskadi.

2. Quedará asimismo limitada la entrada y salida de personas de cada término del municipio en que tengan fijada su residencia, con las excepciones recogidas en este artículo, respecto de aquellos municipios de más de 5.000 habitantes que presenten una tasa de incidencia acumulada de casos positivos por COVID-19 en los últimos 14 días que sea igual o superior a 400 por cada 100.000 habitantes, y respecto de aquellos municipios de menos de 5.000 habitantes en que se superen los límites de los parámetros específicos equivalentes establecidos por la Dirección de Salud Pública y Adicciones del Gobierno Vasco para localidades de este tamaño poblacional.

Del mismo modo, si la tasa de incidencia acumulada de casos positivos por COVID-19 en los últimos 14 días en el conjunto de un territorio histórico es igual o superior a 400 por cada 100.000 habitantes, se determina la restricción de entrada y salida de personas del territorio histórico de residencia, con las excepciones previstas en este artículo.

Se permitirá, en todo caso, la movilidad entre municipios colindantes de tránsito habitual para la realización de compras y de actividad física al aire libre.

En la página web del Departamento de Salud ( https://www.euskadi.eus) se divulgará los lunes de cada semana, y caso de que coincidiese con festivo, el siguiente día laborable, una resolución de la directora de salud pública y adicciones con la relación de municipios y territorios históricos que superen las tasas y parámetros fijados en los párrafos anteriores, siendo eficaz su referencia a efectos de lo previsto en este apartado a partir del día siguiente [...]

3. En todo caso estarán permitidos aquellos desplazamientos, adecuadamente justificados, que se produzcan por alguno de los motivos previstos en el artículo 6.1 del Real Decreto 926/2020, de 25 de octubre:

[...]

b) Cumplimiento de obligaciones laborales, profesionales, empresariales, institucionales o legales.

[...]

4. No estará sometida a restricción alguna la circulación en tránsito a través de los ámbitos territoriales en que resulten de aplicación las limitaciones previstas en este artículo...»

Pues bien, vemos cómo la resolución impugnada ha hecho aplicación de este precepto del decreto 13/2021. De tal modo que la autoridad se ha limitado a señalar que, en la medida en que la actividad comunicada no encuentra encaje en ninguna de las excepciones contempladas en el apartado tercero de ese artículo 2, han de respetarse las limitaciones a la movilidad adoptadas.

El sindicato recurrente disiente del criterio de la administración. Considera que esta habría mantenido una interpretación restrictiva del derecho de manifestación. Ahora bien, hemos de tener en cuenta que la autoridad se ha limitado a aplicar la normativa que se encuentra ahora vigente. De tal modo que, en realidad, a CCOO no se le ha aplicado una limitación específica para la manifestación proyectada. Simplemente, el actor pretende que se le aplique una excepción a esa normativa.

En concreto, el sindicato argumenta que los trabajadores que acuden a una manifestación como la del primero de mayo estarían cumpliendo una obligación laboral. Sin embargo, no es posible hacer esta equiparación. Una cosa es que una persona acuda a su centro de trabajo para desarrollar las actividades propias de su actividad profesional, y otra acudir a una manifestación (por muy legítima que esta sea). El objetivo o la reivindicación defendida no trasforma la asistencia a un evento de este tipo en una obligación laboral. De ser así, estaríamos permitiendo o no los desplazamientos desde o hacia poblaciones confinadas en función de la finalidad de la manifestación organizada. Diferenciación esta que no puede hacerse, habida cuenta de que nos encontramos ante un derecho fundamental (el de reunión y manifestación) igualmente digno de protección, con independencia del motivo por el que se ejerza.

El recurrente sostiene que la resolución no estaría suficientemente motivada ni sería proporcionada. Ahora bien, nuevamente hemos de señalar que lo que hace esa resolución es aplicar una norma que está en vigor. De tal modo que la motivación y el juicio de proporcionalidad se hacen por remisión a esa norma. Y, como ya hemos visto, el real decreto por el que se declara el estado de alarma justifica sobradamente las razones que concurren para imponer limitaciones a derechos fundamentales de los ciudadanos (como sería, en este caso, el de libre circulación).

Es cierto que la situación de alarma sanitaria no puede servir como justificación para suprimir o limitar injustificadamente derechos fundamentales de los ciudadanos. Se hace necesario encontrar un equilibrio que garantice que se pueden seguir ejercitando esos derechos de la forma más normalizada posible. Ahora bien, en este caso, como ya hemos explicado, la administración se ha limitado a aplicar una norma cuya vigencia no puede ser puesta en duda y cuya conformidad con la Constitución no ha sido cuestionada.

La letrada de CCOO alega que los datos invocados en el expediente administrativo serían del 18 de abril y, por consiguiente, podrían estar desfasados. Ahora bien, como ya hemos visto, la administración, para adoptar la decisión de cerrar perimetralmente un territorio, tiene en cuenta la incidencia de los últimos 14 días. Y lo cierto es que el cierre de la Villa de San Sebastián se ha mantenido en la última actualización (del lunes pasado). Ello quiere decir que los datos siguen siendo malos (como es de público conocimiento). Y aunque es cierto que se ha avanzado en la vacunación, la situación todavía no ha permitido prescindir ni de las medidas limitativas de la movilidad ni del estado de alarma.

Por lo que se refiere a la mención de la letrada a la posibilidad de moverse desde municipios colindantes, lo cierto es que la resolución no contiene ninguna referencia al respecto. Y es que hemos de entender (dado que no hay motivo para lo contrario) que las limitaciones son aplicables tal y como aparecen recogidas en el referido artículo 2 del Decreto 13/2021. Del mismo modo, en el caso de que la asistencia a la manifestación constituya una obligación laboral para alguna persona, esta, como no podía ser de otra manera, estaría cubierta por la excepción contemplada en la letra b).

Conforme a lo razonado, hemos de desestimar el recurso planteado por CCOO y confirmar la resolución impugnada, por considerarla ajustada a derecho.

SÉPTIMO.- COSTAS.

Habida cuenta de la novedad del asunto planteado y de las dudas que surgen ante la limitación de un derecho fundamental como es el de manifestación, no procede hacer expresa imposición de las costas causadas a ninguna de las partes.

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo planteado por la procuradora de los tribunales doña Marta Arruza Doueil, en nombre y representación de la Confederación Sindical Comisiones Obreras, frente a la resolución, de veintidós de abril de 2021, del Departamento de Seguridad del Gobierno Vasco por la que se concretaron los términos en los que había de desarrollarse la manifestación prevista para el uno de mayo de 2021 en San Sebastián.

No ha lugar a la imposición expresa de las costas causadas en la tramitación de este procedimiento.

Esta sentencia es firme y no cabe contra ella recurso de casación, conforme a lo previsto en el Art. 86.2 de la LJCA.

Contra esta resolución podrá interponerse recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional mediante escrito presentado en el mismo en el plazo de veinte días a contar desde la notificación de la sentencia.

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo la Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 29 de abril de 2021.