Sentencia Administrativo Nº 169/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 380/2012 de 17 de Febrero de 2015

Encabezamiento

PROCEDIMIENTO ORDINARIO - 000380/2012

N.I.G.: 46250-45-3-2012-0000270

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION QUINTA

S E N T E N C I A NUM. 169-15

Ilustrísimos Señores

Presidente

Don JOSE BELLMONT MORA

Magistrados

Don FERNANDO NIETO MARTÍN

Doña BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ

Don ANTONIO LÓPEZ TOMÁS

En la ciudad de Valencia, a diecisiete de febrero de dos mil quince

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso administrativo número 380/2012, interpuesto por el Procurador D. Carlos Aznar Gómez, en nombre y representación de la mercantil TALLERES SALVADOR S.A., asistido por el letrado D. Igor Yáñez Velasco, contra la Resolución de 3 DE NOVIEMBRE DE 2011 dictada por el Conseller de Economía, industria y Comercio, de la Generalitat valenciana, por la que se desestima la reclamación formulada al amparo de lo dispuesto en el artículo 29.1 LJCA por el impago de subvenciones en el marco del plan prever CV 2010 que cuantifica en 8.500€, habiendo sido parte en los autos la Administración demandada, Generalidad Valenciana, representada por su Letrado, siendo Ponente el Ilmo. Magistrado D. ANTONIO LÓPEZ TOMÁS y a la vista de los siguientes

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplica que se dicte sentencia por la que se anule la resolución recurrida y se condene a la administración demandada a abonar la cantidad de 8.500€, más los intereses legales por haber sido aceptado su pago y haberse generado la confianza legítima en el cobro, y todo ello con la imposición de costas a la administración demandada.

SEGUNDO.-El representante de la parte demandada, contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia conforme a las manifestaciones contenidas en el mismo.

TERCERO.-Habiéndose recibido el proceso a prueba, y tras el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para votación y fallo el día 17 de febrero de 2015.

QUINTO.-En la tramitación del presente recurso se han observado todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de 3 de noviembre de 2011 dictada por el Conseller de Economía, industria y Comercio, de la Generalitat valenciana, por la que se desestima la reclamación formulada al amparo de lo dispuesto en el artículo 29.1 LJCA por el impago de subvenciones en el marco del plan prever CV 2010 que cuantifica en 8.500€,

SEGUNDO.-Alega la parte actora, en su demanda, en síntesis, la procedencia del abono de la cuantía reclamada, pues FITSA tiene la condición de entidad colaboradora de la administración en el otorgamiento de la subvención regulada en el Orden 3/2010, de 26 de febrero. Así las cosas, la mercantil recurrente considera que la subvención de los 500€ del Plan prever se determinó como una subvención directa, y que las 17 operaciones sobre las que se insta el reintegro cumplían con los requisitos establecidos señalados en los artículos 4, 5 y 5 de la citada Orden. Asimismo, indica que el agotamiento de la partida presupuestaria no es suficiente, por cuanto la recurrente ha tenido conocimiento de este extremo transcurrido más de un año desde la grabación de las 17 operaciones definidas en la Disposición transitoria Única de la Orden. Además de ello, alega que la administración ha generado la certeza del reintegro de los 500€, citando el principio de confianza legítima, pues FITSA transmitió a la recurrente la seguridad de que las 17 operaciones ya grabadas reunían los requisitos establecidos en los artículos 4 y 5 de la Orden, siendo claro que iban a ser abonadas.

TERCERO.-La administración demandada se opone alegando que no podrán concederse subvenciones por cuantía superior a la que se determine en la convocatoria, y dado que las operaciones son posteriores al 2 de octubre, no les alcanzó la dotación extraordinaria.

CUARTO.-Sobre la misma problemática planteada en esta litis ya ha tenido oportunidad de pronunciarse esta misma Sala y Sección en su Sentencia 43/2015, de 28 de enero de 2015 . En ella decíamos lo siguiente:

No accedemos a la pretensión de invalidez jurídica y de reconocimiento de una situación personal individualizada solicitada en los autos 441/2012:

'... 2º. Condene a la Administración demandada a abonar la cantidad de 81.500 € más los intereses de la misma' (suplico, escrito de demanda).

La decisión del tribunal parte de estos datos:

1.-'... Por ello, no resulta de aplicación al presente caso lo dispuesto en el artículo 29.1 de la Ley 29/1998 ' (fundamento de derecho segundo, resolución del Sr. Consellerde Economía, Industria y Comercio de 10 febrero 2012).

a.- En el escrito de contestación a la demanda se alega que:

'... El pago de una subvención, y en concreto de las ayudas que hoy nos ocupan, no es algo que pueda realizarse de modo automático, sin 'actos de aplicación', sino que requiere que se realicen una serie de actuaciones, que se tramite un procedimiento, que se examine la documentación, que se compruebe el cumplimiento de unas exigencias y requisitos, que exista crédito adecuado y suficiente ...'.

'... Recordemos que la Orden determina, entre otras cuestiones, la documentación que deben presentar los solicitantes (artículo 7), el plazo de presentación de solicitudes (artículo 10), el procedimiento (artículo 11), las comprobaciones previas al pago (artículo 12), las obligaciones de los beneficiarios, agentes de ventas y entidades colaboradoras (artículos 13, 14 y 15) ...' (páginas 3ª y 6ª).

b.- Para la Sala, media una suficiente disimilitud entre el enunciado normativo ( artículo 29 de la Ley Jurisdiccional ) al que se atiene la petición que dio lugar al acuerdo de 10/02/2012 versus supuesto objetivo a partir del que Seat Motor España, S.A., sustenta su reclamación de abono de una cuantía de 81.500 euros por el impago de subvenciones en el marco del Plan Prever CV 2010:

'1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligado a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella podrán reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración' ( artículo 29.1 Ley Jurisdiccional ).

'... 2. Sin embargo, ha de partirse que la subvención de los 500 € autonómicos del Plan Prever de la Comunidad Valenciana 2010 se determinó como una subvención de concesión directa (...) y que se diferencia del modelo ordinario (...) y 3) en que la propia norma que regula las bases para su concesión, conforma per se la resolución de su otorgamiento, siendo sólo necesario para proceder al pago, la comprobación de la concurrencia

'... 7º. En otras palabras, si la operación aparecía en la aplicación como Validada, ello significaba que la Administración concedente - por medio de FITSA - estimaba que tanto el beneficiario cuanto el vehículo adquirido al agente de ventas, reunían los requisitos establecidos en los artículos 4, 5 y 7 de la Orden autonómica para ser subvencionados en la cuantía de 500 €, pasando a abonarse por la Comunidad Autónoma por cuanto FITSA había dado la conformidad respecto a la concurrencia de los requisitos exigidos al agente de venta, para su reintegro' (páginas 11ª y 12ª, escrito de demanda).

'... c) Las 163 operaciones sobre las que se insta el reintegro, cumplían con los requisitos establecidos en señalados los artículos 4 , 5 y 7 de la Orden autonómica, dado que FITSA determinó como validadas (AV CC .AA.) todas las operaciones grabadas en el SIT por mi mandante, tal y como se acreditará en fase probatoria por la propia FITSA' (página 13ª, demanda).

Aquí tenemos en cuenta que:

- las palabras de que hace uso el legislador estatal no coinciden con el supuesto de hecho exhibido por la actora en el proceso 441/2012;

- la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa establece en su artículo 29.1 una 'actividad administrativa impugnable' (éste es el título bajo el que actúa el capítulo I del título III), diversa a la ordinaria de: '... los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite', artículo 25.1. La misma consiste en impugnar la:

'inactividad de la Administración': '2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración' (artículo 25); '1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condena a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas ' ( artículo 32.1 L.J .);

- la norma que constituye el amparo jurídico de la solicitud presentada por Seat Motor España, S.A., hace referencia a:

'en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas';

- a priori, no parece que quepa afirmar que la Generalitat se encuentra, sin más, 'obligada a realizar una prestación concreta' a favor de Seat Motor España, S.A., por la circunstancia de que esta entidad mercantil grabase 163 operaciones en el marco del procedimiento de subvención directa al que hace mención la Orden 3/2010, de 26 de febrero, de la Conselleria de Industria, Comercio e Innovación, que aprueba las bases reguladoras de las ayudas del Plan Prever Comunitat Valenciana:

'La presente orden tiene por objeto aprobar las bases para la concesión directa de ayudas destinadas a incentivar la adquisición de vehículos nuevos así como la sustitución de vehículos antiguos por otros menos contaminantes' ( artículo 1); 'Las ayudas previstas en la presente orden se concederán de forma directa, conforme al artículo 22.2 c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones por la necesidad urgente de dinamizar el mercado de vehículos';

- la norma aplicable ( artículo 29.1 L.J .) exige que concurra una obligación de realizar una prestación concreta a cargo del Ente público que disponga del carácter de demandado en un cierto proceso contencioso-administrativo. En este caso, la obligación consiste en el pago de la suma económica de 500 € a los diversos descuentos en el precio de venta de vehículos nuevos que, como agente de ventas, efectuó la actora:

'Podrán actuar como agentes de ventas las personas física y jurídicas que realicen una actividad de comercio al por menor de vehículos terrestres en un establecimiento abierto al público en la Comunitat Valenciana' (artículo 9, Orden 3/2010);

- El enunciado normativo más importante - dado el alcance de la controversia - de los que incluye esta disposición general es el artículo 17, que actúa bajo el título de: 'Pago de las ayudas':

'1. Recibidas las solicitudes junto con la correspondiente documentación, la entidad colaboradora verificará que se cumplen todos y cada uno de los requisitos que se establecen en estas bases para que el beneficiario tenga derecho a la percepción de la subvención por concesión directa y procederá al pago al agente de ventas del descuento, equivalente al importe de la subvención, previamente aplicado por éstos' ;

- la representación procesal de la Generalitat en ningún momento ha negado la existencia del supuesto de hecho que ampara la pretensión económica:

'... vino a reclamar por 42 operaciones grabadas (hoy nos habla de 163), pero no aportó listados y documentación que se correspondiera con lo reclamado', página 6ª, escrito de contestación a la demanda, en concordancia con lo ya apreciado por la resolución de 10 febrero 2012: '... 3. No consta en la documentación aportada por el reclamante ningún listado de 42 vehículos, sino una relación que supera ese número de registros. Así mismo, tampoco consta ninguna documentación que sea especifique como 'documento 2', ni tampoco los extremos descritos 'pago aceptado', etcétera', antecedentes de hecho;

- el artículo 22 de la Ley General de Subvenciones de 17 diciembre 2003 establece que:

'1. El procedimiento ordinario de concesión de subvenciones se tramitará en régimen de concurrencia competitiva (...) Excepcionalmente, siempre que así se prevea en las bases reguladoras, el órgano competente procederá al prorrateo, entre los beneficiarios de la subvención, del importe global máximo destinado a las subvenciones.

2. Podrán concederse de forma directa las siguientes subvenciones:

a) Las previstas nominativamente en los Presupuestos Generales del Estado, de las comunidades autónomas o de las entidades locales, en los términos recogidos en los convenios y en la normativa reguladora de estas subvenciones.

b) Aquellas cuyo otorgamiento o cuantía venga impuesto a la Administración por una norma de rango legal, que seguirán el procedimiento de concesión que les resulte de aplicación de acuerdo con su propia normativa.

c) Con carácter excepcional, aquellas otras subvenciones en que se acrediten razones de interés público, social, económico o humanitario, u otras debidamente justificadas que dificulten su convocatoria pública.

3. No podrán otorgarse subvenciones por cuantía superior a la que se determine en la convocatoria.;

- y el artículo 34.3 de esa Ley General de Subvenciones :

'3. El pago de la subvención se realizará previa justificación, por el beneficiario, de la realización de la actividad, proyecto, objetivo o adopción del comportamiento para el que se concedió en los términos establecidos en la normativa reguladora de la subvención';

- Este supuesto legal no encaja con la dicción del artículo 29 Ley Jurisdiccional ('... o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, está obligada a realizar una prestación concreta a favor de una o varias personas determinadas'), sin que tampoco guarde mayor relación con el sentido o finalidad al que obedece la creación de una nueva actividad administrativa impugnable: la de facilitar la satisfacción del interés legítimo ínsito al ejercicio de la vía contencioso-administrativa, facilidad que parte de que el objeto de la misma no va ir relacionado tanto con la invalidez jurídica de la actuación procedente de una fuente de poder público como con el cumplimiento/ejecución, en la realidad de las cosas, de un derecho ya declarado y/o establecido por un 'acto, contrato o convenio administrativo' previo:

'1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas ' ( artículo 32 Ley Jurisdiccional );

- además, en el camino pretendido por Seat Motor España, S.A., se presenta otro escollo sustancial. Éste es el indicado en el fundamento de derecho segundo de la resolución de 10/02/2012:

'... Además, en toda convocatoria en régimen de concesión directa, el importe total de ayudas concedidas no puede exceder de la dotación presupuestaria destinada a atenderlas, de conformidad con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley 38/2003, de 17 de diciembre, General de Subvenciones ';

- el argumento que, al respecto, maneja la defensa en juicio de esta entidad mercantil carece, desde luego (es decir, de modo claro), de valor jurídico suficiente como para excluir la relevancia intrínseca que las limitaciones presupuestarias introducen a la hora de asumir/rechazar la concesión de una cierta ayuda pública:

'... 5. Por otro lado, el agotamiento de la partida presupuestaria (...) tampoco ser suficiente para confirmar la resolución que se combate, por cuanto esta parte ha tenido conocimiento de dicho extremo una vez transcurrido más de un año desde la grabación de las 163 operaciones definidas en la Disposición Transitoria Única de la Orden 3/2010, de 26 de febrero. 6. No puede olvidarse que una de las obligaciones que el artículo 12 de la Orden autonómica encomendó a FITSA era la de, una vez detectado que se había alcanzado el 70 por 100 de la dotación presupuestaria prevista, (...) comunicar a cada agente de ventas los fondos que le quedan disponibles para aplicar las ayudas previstas en la presente orden hasta la finalización del plan (...) lo que implica que no puede admitirse en buen Derecho el motivo alegado en la resolución que se impugna, al haberse permitido la grabación de las operaciones, al haberse validado todas ellas, sin comunicar que no había presupuesto para ello', página 14ª, escrito de demanda;

- las consecuencias jurídicas que haya de darse al comportamiento seguido por FITSA demuestran también que nos situamos extramuros (que es lo único que el tribunal puede enjuiciar en el proceso 441/2012, ante la actividad administrativa cuya legalidad cuestiona Seat Motor España, S.A.) del espacio de alcance al que llega el artículo 29 de la L.J .;

- por lo demás, y como argumento de cierre, resulta que este tribunal ha rechazado, en cuanto al fondo, una pretensión equivalente a la que plantea Seat Motor España, S.A. Se trata de una STSJCV, 5ª, de 16 diciembre 2014, recurso 7/2012 .

En ella se incluyen, para lo que aquí interesa, las siguientes declaraciones:

'...Pero esta cuestión debe ser resuelta a favor de la segunda de las acciones planteadas, no sólo porque la concesión de una subvención (y esta naturaleza tiene la regulada en la Orden 3/2010, de 26 de febrero, de la Conselleria de Industria, Comercio e Innovación, por la que se aprueban las bases reguladoras de las ayudas del Plan Prever Comunitat Valenciana 2010) no es incardinable en un ámbito contractual sino fundamentalmente porque pese a las manifestaciones de parte en el proceso, todos los expedientes han sido iniciados con reclamaciones de responsabilidad patrimonial'.

'...La parte invoca en su favor sendas sentencias de Juzgados de lo Contencioso de Santander y Alava estimatorias de reclamaciones similares si bien debemos destacar que el Juzgado de lo Contencioso Cuatro de esta ciudad, en sentencia recaídaen julio de 2013, recurso 67/12, vino a establecer que:

'CUARTO.- Partiendo de las anteriores consideraciones, hay que tener en cuenta que la Orden 3/2010, de 26 de febrero de 2010, de la Consellería, aprobaba las bases reguladoras de las ayudas del Plan prever Comunidad Valenciana para el 2010, la cual entró en vigor el 3 de marzo de 2010. En su artículo 10 establece que el plazo de solicitud se iniciaba el día siguiente al de la publicación de la orden. En el caso analizado, las ventas se realizaron en enero de 2010, por lo que hay que acudir a la Disposición transitoria única, en la que se establece que las adquisiciones registradas a partir del 1 de enero de 2010 (...) deberán ser tramitadas por la entidad colaboradora y pagada la ayuda correspondiente, siempre y cuando tales adquisiciones cumplan con los requisitos previstos en las bases. El artículo 2 de la Orden dispone que un máximo de 1.000.000€ se destinarán a la financiación de ayudas contempladas en la disposición transitoria.

La parte actora indica que las afirmaciones del Consejero en diversas publicaciones, así como la presión económica de los consumidores le llevó a que se viera obligado a asumir el riesgo de aplicar el descuento antes de la entrada en vigor de la Orden. Pero de la lectura del informe obrante a los folios 197 y ss del expediente administrativo, elaborado por el servicio de planificación, contratación y soporte administrativo, el procedimiento de gestión de las ayudas previstas en la disposición transitoria única de la Orden 3/2010 fue correcta, y si no se han pagado las ayudas ahora objeto de reclamación ello ha sido debido a las limitaciones presupuestarias

En consecuencia, no se aprecia que la actuación de la administración demandada haya operado en relación causa/efecto con los daños que son objeto de reclamación, pues no se puede hablar de un derecho absoluto al percibo de la ayuda aun cuando la solicitud cumpliera con las formalidades. De ahí que se entienda que no hay un retraso imputable a la Administración ni un funcionamiento irregular que pueda dar lugar a la responsabilidad que se reclama ex artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común . La dicción del precepto exige la existencia de un daño que sea imputable a la Administración en relación de causa/ efecto, como antes se ha dicho, que éste sea antijurídico, individualizado y evaluable económicamente ( artículos 139.2 y 141.1 Ley 30/1992 ). Sin embargo en el caso que es objeto de esta litis no podemos imputar a la Administración una actuación generadora del daño que se invoca porque ni se puede apreciar apreciar retraso en sus actuaciones ni defectos en el funcionamiento del sistema.En definitiva, se considera que el eventual anticipo debía asumirse por el agente. Todo ello determina la plena desestimación del recurso, por considerar que la resolución recurrida es ajustada a derecho.'

Y en estos mismos términos desestimatorios se pronuncian a su vez las Salas de los Tribunales Superiores de Justicia de Barcelona y Castilla la Mancha'.

'... Estos criterios, que se comparten plenamente, determinan idéntico pronunciamiento desestimatorio' (fundamento de derecho cuarto, STSJCV, 5ª, de 16/12/2014, recurso 7/2012 ).

2.-'... La certeza del reintegro de los 500 €: principio de confianza legítima' (página 15ª, escrito de demanda).

Esta cuestión queda situada fuera del espacio de alcance sobre el que inciden - como acabamos de comprobar supra - los autos 441/2012: el de determinar si se acomoda a Derecho (o no, en su caso) la decisión tomada el 10 de febrero de 2012 por el Hble. Sr. Consellerde Economía, Industria y Comercio, que rechaza una reclamación formulada, sub., artículo 29.1 Ley Jurisdiccional , por falta de cumplimiento de sus obligaciones:

'(...) Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración' ( artículo 29.1 L.J .).

Por un elemental principio de seguridad jurídica, siendo la misma controversia la planteada en este procedimiento, procede aplicar los Fundamentos antes expuestos al casode autos, y, en consecuencia, desestimar el recurso contencioso administrativo.

QUINTO.-De conformidad con el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en la redacción vigente al momento de la interposición del recurso, se imponen las costas a la parte demandante.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

La DESESTIMACIÓNdel recurso contencioso-administrativo interpuesto la representación de la mercantil TALLERES SALVADOR S.A., contra la Resolución de 3 de noviembre 2011 dictada por el Conseller de Economía, industria y Comercio, de la Generalitat valenciana, por la que se desestima la reclamación formulada al amparo de lo dispuesto en el artículo 29.1 LJCA por el impago de subvenciones en el marco del plan prever CV 2010 que cuantifica en 8.500€

2) Se imponen las costas a la parte actora.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso alguno.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretaria de la misma, certifico.