Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1697/2018, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 2993/2016 de 29 de Noviembre de 2018

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.697/2018

Fecha de sentencia: 29/11/2018

Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION

Número del procedimiento: 2993/2016

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 20/11/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez

Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

Transcrito por:

Nota:

RECURSO CASACION núm.: 2993/2016

Ponente: Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1697/2018

Excmos. Sres.

D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Celsa Pico Lorenzo

D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

D. Jose Luis Requero Ibañez

En Madrid, a 29 de noviembre de 2018.

Esta Sala ha visto el recurso casación interpuesto por la Junta de Andalucía, representada y defendida por el Letrado de la Junta de Andalucía, contra la Sentencia de 13 de junio de 2016, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, estimatoria del recurso interpuesto por don Heraclio, doña Verónica y don Horacio frente a la desestimación de recurso de alzada contra resolución de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de la Consejería de Medio Ambiente, dictada el 22 de septiembre de 2010, que aprueba el deslinde la vía pecuaria 'Vereda del Salvador' en el tramo que va desde el Polígono 37 Parcela 9013 hasta suelo urbano de Alquián.

Han comparecido como parte recurrida don Heraclio, doña Verónica y don Horacio, representado por el Procurador don Aurelio del Castillo Amaro, y asistidos por el letrado Guillermo Gómez Morales.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez.

Antecedentes

PRIMERO.-La Junta de Andalucía recurre en casación contra la sentencia de 13 de junio de 2016, de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, que estimó el recurso núm. 1810/2011 interpuesto por don Heraclio, doña Verónica y don Horacio contra la desestimación presunta, por parte de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, del recurso de alzada interpuesto por los recurrentes contra la resolución de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de la Consejería de Medio Ambiente, de 22 de septiembre de 2010, por la que se aprueba el deslinde de la vía pecuaria denominada 'Vereda del Salvador', en el tramo que va desde el Polígono 37, Parcela 9013 hasta suelo urbano de Alquián, en el término municipal de Almería.

SEGUNDO.- La Sala de instancia estimó el recurso contencioso-administrativo mediante sentencia de 13 de junio de 2016, que tiene la siguiente parte dispositiva:

'Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por DON Heraclio, DOÑA Verónica y DON Horacio frente a la desestimación presunta, por parte de la CONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, del recurso de alzada formulado contra la Resolución de la DIRECCIÓN GENERAL DE ESPACIOS NATURALES Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA de la citada Consejería, de fecha 22 de septiembre de 2010, de que más arriba se ha hecho expresión, acto administrativo que anulamos por no ser conforme a derecho, y sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas en este recurso'.

El fallo estimatorio se sustenta en los siguientes razonamientos, que apoya en la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, transcribiendo en parte la sentencia de la Sección Quinta de esta Sala Tercera de 19 de marzo de 2013 (Casación 839/2012), sobre deslinde de costas, con cita de otras anteriores, y declarando en lo que aquí interesa lo siguiente:

'[...] SEGUNDO.- Por razones metodológicas de orden procesal, hemos de principiar por el motivo del recurso basado en la caducidad del procedimiento administrativo de deslinde, que se sustenta en que, cuando se dicta la resolución que aprueba el deslinde, 22 de septiembre de 2010, ya habían transcurrido los 18 meses a contar desde la fecha de iniciación del procedimiento, 24 de junio de 2008, habiendo finalizado el plazo para resolver y notificar. Y la ampliación posterior, acordada por resolución de 23 de diciembre de 2009, no se ajusta a lo dispuesto en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992. La Administración demandada opone, en síntesis, que la Administración acordó la ampliación del plazo dentro del plazo legal de los dieciocho meses y la resolución de ampliación sí fue notificada a la actora, ya que se publicó en el tablón de anuncios de la Cámara Agraria Provincial entre el 29 de diciembre de 2009 y el 27 de enero de 2010, así como en el tablón de anuncios del Ayuntamiento de Almería del 29 de diciembre de 2009 al 29 de enero de 2010.

TERCERO.- Hemos de partir de la base de que el plazo de tramitación del expediente de deslinde aquí concernido era el de dieciocho meses previsto en el Reglamento andaluz de Vías Pecuarias 155/1998.

Según consolidada jurisprudencia en la materia, de la que es exponente la sentencia del Tribunal Supremo de 19 de mayo de 2010, que sienta que, en lo que se refiere a la caducidad, la solución ha de ser distinta según que, atendiendo a la fecha de inicio del procedimiento de deslinde, sean de aplicación los preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en su redacción originaria, o en la redacción que les dio la Ley 4/1999, de 13 de enero; y, en este caso, siendo la incoación del procedimiento de deslinde posterior a la entrada en vigor de ésta, 24 de junio de 2008, debe estarse a su regulación, y el artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , después de la reforma operada por Ley 4/1999, no habla, como el anterior artículo 43.4, de procedimientos iniciados de oficio 'no susceptibles de producir efectos favorables para los ciudadanos', sino, pura y simplemente, de procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras 'o, en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen', lo que permite referir la naturaleza y efectos del procedimiento no a la ciudadanía en general sino a la persona concreta afectada por la actuación administrativa. Ninguna razón hay, por lo tanto, para dejar de aplicar a este procedimiento de deslinde, perjudicial para los recurrentes en la instancia, la caducidad que de forma tan clara proclama hoy el artículo 44.2 de la Ley 30/1992 , en la redacción operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que es aplicable al procedimiento de deslinde de referencia, que, como decimos, se inició el 24 de junio de 2008, y siendo el plazo máximo para resolver de 18 meses, que, de no cumplirse, operaría la caducidad del expediente administrativo en cuestión.[...]

CUARTO.- El artículo 21.1 del Reglamento de Vías Pecuarias de la Comunidad Autónoma de Andalucía, aprobado por Decreto 155/1998, de 21 de julio, dispone que 'la Resolución del Secretario General Técnico, que ponga fin al procedimiento de deslinde, será dictada en un plazo no superior a dieciocho meses contados desde el inicio del expediente y se publicará en el Boletín Oficial de la Junta de Andalucía', añadiendo su apartado 4 que 'no obstante lo dispuesto en los párrafos anteriores, por Resolución motivada del órgano competente para resolver, se podrá acordar la ampliación del plazo para dictar la Resolución, sin que dicha ampliación pueda exceder de la mitad del plazo inicialmente establecido' .

Por su parte, el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , previene que 'cuando el número de solicitudes formuladas o las personas afectadas pudieran suponer un incumplimiento del plazo máximo de resolución, el órgano competente para resolver, a propuesta razonada del órgano instructor o el superior jerárquico del órgano competente para resolver, a propuesta de éste, podrán habilitar los medios personales y materiales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo', a continuación de lo cual establece que 'excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo máximo de resolución y notificación mediante motivación clara de las circunstancias concurrentes y sólo una vez agotados todos los medios a disposición posibles' .

La resolución por la que se acuerda la ampliación del plazo en nueve meses más, de fecha 23 de diciembre de 2009, pretende motivar dicha medida en que 'como consecuencia de las alegaciones presentadas a procedimiento de deslinde, en la fase de exposición pública, se requiere de un plazo mayor, en cuanto que las valoraciones de las mismas, requiere un estudio pormenorizado de las cuestiones planteadas, el cual no es posible realizar en el plazo establecido para resolver' (folio 463 del expediente administrativo). Pues bien, la Sala considera que el acuerdo de ampliación carece de motivación, dado que no se especifica con qué número de funcionarios se ocupaban de la tramitación de esa clase de procedimientos de deslinde anteriormente y cuál es el número de funcionarios en que, a tenor de lo dispuesto en el artículo 42.6, párrafo primero, de la Ley 30/1992 , se debería haber reforzado la Administración para valorar las alegaciones en el procedimiento de deslinde en cuestión y estudiarlas pormenorizadamente. Por el contrario, la Sala entiende que la fórmula que emplea la Administración para fundar la ampliación del plazo es insusceptible de merecer adminículo motivador razonable, ya que no se ofrecen otros argumentos como, v.gr., podría ser la ineluctable emisión de informes técnicos cuya elaboración precisase de mayor tiempo o, desde el punto de vista de la imposibilidad material de atender todos los asuntos por una situación transitoria de baja del personal o por la movilidad de éste, la escasez de personal. Es más, el expediente administrativo revela que dicha ampliación está injustificada, ya que, por un lado, el número de alegaciones que se formularon fueron nueve (folios 215 a 236), y, por otro, las alegaciones a que se refiere la resolución de ampliación ya habían sido estudiadas y contestadas seis meses antes, concretamente en el informe técnico de fecha 23 de junio de 2009 (folios 420 a 460 del expediente administrativo). En otras palabras, conviniendo la Sala con lo que sostiene la parte actora, no hubo estudio ni contestación posterior de ninguna alegación, sino que se remite a las que se habían realizado seis meses atrás; no existe estudio alguno de las alegaciones del Gabinete Jurídico posterior a la resolución de ampliación; la fundamentación fáctica y jurídica de la resolución es la misma que ya constaba en el expediente muchos meses antes de la resolución de ampliación; y, en fin, se advierte que los nueve meses de ampliación no se utilizaron para nada ni hay constancia de actividad alguna.

El adverbio que emplea la norma, 'excepcionalmente', obliga a hacer un uso del supuesto de ampliación con extremada cautela, so pena de afectar seriamente al principio de seguridad jurídica ( artículo 9.3 CE ), máxime cuando, cual acontece en el caso enjuiciado, el plazo máximo para resolver y notificar en la materia concreta, es de dieciocho meses, tres veces superior al dispuesto, con carácter general, en el artículo 42.2 de la Ley 30/1992 .

De aceptarse la tesis de la Administración demandada, basada en el número elevado de alegaciones, así como la complejidad técnica y jurídica de la cuestión, se erigirían en motivos para ampliar el plazo y, así, sortear el plazo máximo para resolver y notificar, convirtiendo, de esta guisa, la excepción en norma general, lo que ha de ser rechazado.

En definitiva, el procedimiento de deslinde está caducado, toda vez que, iniciado el día 24 de junio de 2008, la resolución que puso fin al mismo, de fecha 22 de septiembre de 2010, se dictó de forma extemporánea al rebasar el plazo de dieciocho meses dispuesto por la norma en tanto que la ampliación del mismo, como hemos razonado anteriormente, no se ajustó a derecho.

Razones, todas las cuales, culminan en la estimación del motivo y, con él, en la del recurso contencioso-administrativo, sin que proceda el examen del resto de los motivos aducidos por los actores dada la naturaleza del motivo estimado, la caducidad del procedimiento, que veda el enjuiciamiento de fondo de las cuestiones planteadas [...]'

TERCERO.-Preparado el recurso y emplazadas las partes para comparecer ante esta Sala, el Letrado de la Junta de Andalucía, mediante escrito firmado el 5 de diciembre de 2016, interpuso recurso de casación en el que, al amparo del art. 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (en adelante, LJCA), denuncia en un motivo único que la sentencia de instancia infringe el artículo 44.2, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC) en relación con el artículo 92 de la misma Ley.

Termina solicitando el dictado de sentencia que case la recurrida y declare ajustada a Derecho la actuación impugnada.

CUARTO.- Conferido traslado de la interposición del recurso a la parte recurrida, el procurador don Aurelio del Castillo Amaro presenta, el día 3 de marzo de 2017, escrito de oposición en el que, tras alegar la improcedencia del motivo único de casación, pide que se confirme la sentencia de instancia declarando la temeridad y mala fe de la recurrente con expresa imposición de costas.

QUINTO.- Se señaló para votación y fallo del recurso el día 20 de noviembre de 2018, fecha en la que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso de casación se interpone contra la sentencia dictada por la Sala de lo contencioso administrativo con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía de 13 de junio de 2016, en el procedimiento nº 1810/2011, contra la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada formulado frente a la resolución de 22 septiembre de 2010 de la Dirección General de Espacios Naturales y Participación Ciudadana de la Consejería de Medio Ambiente por la que se aprueba el deslinde de la vía pecuaria denominada 'Vereda del Salvador' en el tramo que va del Polígono 37, Parcela 9013 hasta suelo urbano de Alquián, en el término municipal de Almería.

SEGUNDO.- La Junta de Andalucía, en un motivo único, defiende (ex articulo 88.1 d LJCA) que para analizar la corrección de la ampliación del plazo no es necesario acudir en todo caso al artículo 42.6 de la LRJPAC, como entiende la Sala de Granada, sino que hay que tener en cuenta la interpretación sistemática de los artículos 42.6 y 49 de la Ley 30/1992 según la cual ambos artículos se pueden emplear para ampliar el plazo total de duración de un procedimiento; si bien el artículo 42.6 de la LRJPAC es más riguroso en los requisitos para su empleo, pues permite ampliar el plazo por un periodo igual al previsto para la duración del procedimiento, el artículo 49 sólo permite ampliarlo por un periodo equivalente a la mitad del ampliado. De modo que la diferencia no radicaría en que el plazo sea parcial o total sino en los supuestos que permiten la ampliación en cada caso y en el alcance de cada una de las mismas. Es evidente que, en su opinión, no era aplicable en el presente caso el artículo 42.6 de la LRJPAC pues el motivo de la ampliación no se encuentra en el número de las solicitudes formuladas ni en el número de las personas afectadas Por ese motivo no sería exigible a la Administración que, antes de recurrir a la ampliación del plazo, 'habilite los medios materiales y personales para cumplir con el despacho adecuado y en plazo. En el expediente se dan las circunstancias que aconsejaban ampliar el plazo de duración del procedimiento al amparo del precepto normativo que así lo aconsejaba y que no se incardina en el artículo 4.26 LRJPAC sino en el artículo 49 de la misma Ley 30/1992.

TERCERO.-El motivo es claramente inconsistente y debe ser desestimado. Aceptando la Sala, a efectos meramente dialécticos, la posibilidad de considerar aplicable al caso el artículo 49 de la LRJPAC --que se aduce por primera vez en esta casación, y no se anunció en la preparación- lo que sería posible si se atiende a lo que declaró la Sala en las sentencias de 13 de noviembre de 2017 (Casación 2758/2016), 21 de diciembre de 2016 ( 312/2015) o de 20 de marzo de 2007 (Rec. 348/2005) sería obligado ratificar, en sus mismos fundamentos, el acertado criterio de la Sala de instancia, transcrito en los antecedentes.

El artículo 49 de la LRJPAC establece:

'1. La Administración, salvo precepto en contrario, podrá conceder de oficio o a petición de los interesados, una ampliación de los plazos establecidos, que no exceda de la mitad de los mismos, si las circunstancias lo aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero.

Se excluyen de las ampliaciones reguladas en este artículo las ampliaciones a que hace referencia el artículo 42.2'.

Conforme al artículo 54 e) de la LRJPAC esa ampliación necesariamente tiene que ser motivada y es obvio que, en este caso, existe un déficit patente e insalvable de motivación que debe llevar a confirmar la sentencia de instancia.

En efecto, la resolución por la que se acuerda la ampliación del plazo en nueve meses más motiva dicha medida en que 'como consecuencia de las alegaciones presentadas al procedimiento de deslinde, en la fase de exposición pública, se requiere de un plazo mayor, en cuanto que las valoraciones de las mismas, requiere un estudio pormenorizado de las cuestiones planteadas, el cual no es posible realizar en el plazo establecido para resolver'

Y, como bien razona la sentencia recurrida, y basta transcribir:

'El acuerdo de ampliación carece de motivación [...] el expediente administrativo revela que dicha ampliación está injustificada, ya que, por un lado, el número de alegaciones que se formularon fueron nueve (folios 215 a 236), y, por otro, las alegaciones a que se refiere la resolución de ampliación ya habían sido estudiadas y contestadas seis meses antes, concretamente en el informe técnico de fecha 23 de junio de 2009 (folios 420 a 460 del expediente administrativo). En otras palabras, conviniendo la Sala con lo que sostiene la parte actora, no hubo estudio ni contestación posterior de ninguna alegación, sino que se remite a las que se habían realizado seis meses atrás; no existe estudio alguno de las alegaciones del Gabinete Jurídico posterior a la resolución de ampliación; la fundamentación fáctica y jurídica de la resolución es la misma que ya constaba en el expediente muchos meses antes de la resolución de ampliación; y, en fin, se advierte que los nueve meses de ampliación no se utilizaron para nada ni hay constancia de actividad alguna'.

El procedimiento de deslinde se inició el día 24 de junio de 2008 y la resolución que le puso fin es de 22 de septiembre de 2010. Es evidente que se dictó en forma extemporánea al rebasar el plazo de dieciocho meses establecido en la normativa autonómica aplicable porque la ampliación del mismo, bien sea al amparo del artículo 42.6 o del artículo 49 de la LRJPAC, no fue conforme a derecho.

Cumple, por ello, desestimar el recurso.

CUARTO.-De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la LJCA, tras la reforma por Ley 37/2011, atendida la fecha de interposición del recurso, se hace imposición de costas a la parte recurrente, Junta de Andalucía, cuyo importe, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de cuatro mil euros.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1.- Desestimar el recurso de casación núm. 2993/2016, interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de 13 de junio de 2016, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Granada del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía sobre deslinde de vía pecuaria

2.- Imponer las costas, en los términos previstos en el último fundamento, a la Junta de Andalucía recurrente.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.-