Sentencia Administrativo Nº 1699/2013, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1261/2012 de 08 de Octubre de 2013

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 01699/2013

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

VALLADOLID

N11600

C/ ANGUSTIAS S/N

N.I.G:47186 33 3 2012 0101979

Procedimiento: PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001261 /2012 - ML

Sobre:FUNCION PUBLICA

De D./ña.SINDICATO PROFESIONAL DE POLICIAS MUNICIPALES DE ESPAÑA-CASTILLA Y LEON (SPPME)

LETRADOJOSE MANUEL CURIEL SAMANIEGO

PROCURADORD./Dª. JUDITH VALLEJO ROMAN

ContraD./Dª. AYUNTAMIENTO DE VALLADOLID

LETRADO

PROCURADORD./Dª.

SENTENCIA Nº 1699

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS:

DON JESÚS BARTOLOMÉ REINO MARTÍNEZ

DON SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCÍA

DOÑA ADRIANA CID PERRINO

En la ciudad de Valladolid, a ocho de octubre de dos mil trece.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, integrada por los Magistrados expresados más arriba, ha visto el recurso contencioso-administrativo número 1261/2012 en el que fue designada como actividad recurrida la siguiente:

El Acuerdo del Ayuntamiento de Valladolid de fecha 22 de junio de 2012 por el que se modifica la catalogación de puestos de trabajo.

Las partes en el expresado recurso son:

-Como demandante: el SINDICATO PROFESIONAL DE POLICÍAS MUNICIPALES DE ESPAÑA -CASTILLA Y LEÓN-, representado por la Procuradora Sra. Vallejo Román y con la dirección del Abogado Sr. Curiel Samaniego.

-Como demandado: el AYUNTAMIENTO DE VALLADOLID, representado y defendido por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

La ponencia del presente recurso fue turnada al Ilustrísimo Señor Magistrado Don JESÚS BARTOLOMÉ REINO MARTÍNEZ.

Antecedentes

Primero.-Interpuesto el actual recurso por quien queda expresado más atrás y previo dictar resolución favorable a su admisión a trámite, la parte recurrente dedujo demanda. En este escrito expuso alegaciones de hecho y de derecho, postulando en el suplico del mismo lo siguiente: '... dicte sentencia por la que estimando el recurso interpuesto por mi mandante contra el Excmo. Ayuntamiento de Valladolid, en el que se reconozca el derecho de mi representado declarando nula de pleno la resolución de fecha 14 de julio de dos mil doce, publicada en el Boletín Oficial de la Provincia, número 161, donde se publica la aprobación de la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo en el Área de Seguridad y Movilidad (expediente SEAR- 3/2003), (pieza separada núm. 57-PER-313-12), por Acuerdo del Pleno de fecha 7 de marzo de 2033, donde entre otros, se produce la modificación de la dotación del puesto de trabajo correspondiente al área de Seguridad y Movilidad de la Policía Municipal, siendo su modificación contraria a derecho, con todos los pronunciamientos legales favorables derivados de dicho reconocimiento, como la apertura de oficio por el Excmo. Ayuntamiento de Valladolid, del oportuno expediente para el pase a la segunda actividad del Jefe de la Policía Municipal al haber cumplido los sesenta años y, todo ello condenando a la Administración demandada a estar y pasar por este pronunciamiento y al pago de las costas procesales'.

Sí interesó por otrosí el recibimiento a prueba.

Segundo.-La representación y defensa de la parte demandada presentó escrito de contestación a la demanda. En el mismo formuló oposición a la pretensión deducida de contrario haciendo alegaciones de hecho y de derecho, pidiendo en el suplico lo siguiente: '... dictar en su día sentencia por la que se declare la inadmisibilidad del recurso interpuesto por el SINDICATO PROFESIONAL DE POLICIAS MUNICIPALES DE ESPAÑA, CASTILLA Y LEÓN (SPPME), contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno de 22 de junio de 2012 (BOP de 14 de julio) de modificación de la Relación de Puestos de Trabajo del Ayuntamiento relativa a las dotaciones, características y funciones de determinados puestos, entre otros, los puestos de las categorías de las Escalas Superior y Técnica del Cuerpo de la Policía Local básicamente en el sentido de que puedan ser ocupados en segunda actividad, por falta de legitimación activa para interponerlo de la recurrente y por desviación procesal, y, subsidiariamente, se desestime dicho recurso en su integridad. Todo ello con imposición a la parte actora de las costas del mismo'.

Sí solicitó el recibimiento a prueba.

Tercero.-El proceso se recibió a prueba y fueron practicados los medios probatorios propuestos y admitidos con el resultado que figura en los respectivos ramos probatorios.

Se abrió un trámite de conclusiones escritas que cumplimentaron las partes litigantes en la forma que figura en estos autos.

Se señaló para votación y fallo del presente recurso el día cuatro de octubre del año en curso.

Cuarto.-En la sustanciación del actual proceso fueron observados los trámites previstos por la Ley, aunque no los plazos por razón del volumen de trabajo y pendencia que existen en esta Sala.

Fundamentos

Primero.-Por imperativo del orden de pronunciamientos que ha de seguir la sentencia previsto en el artículo 68.1 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 y por el criterio jurisprudencial constante y uniforme que impone el examen prioritario de la existencia o no de los presupuestos subjetivos y objetivos del proceso, los cuales están regulados por normas de orden público, será preciso analizar preferentemente las dos causas de inadmisión planteadas por el ayuntamiento demandado.

La primera es la falta de legitimación activa del sindicato profesional demandante, desarrollada en las páginas 6 y 7 del escrito de contestación y sobre la cual la base de partida es la sentencia de la Sala 3ª y Sección 4ª del Tribunal Supremo del 13 de marzo de 2012 que en su fundamento del derecho tercero y en lo que aquí tiene importancia refiere lo siguiente: ' ....... Resulta, por ello, oportuno traer a colación lo reiterado en la Sentencia de esta Sala y Sección de 1 de marzo de 2011, recurso 2553/2009 , con cita de doctrina en el mismo sentido, respecto a la impugnación por una organización sindical de una norma reglamentaria en el ámbito educativo. Idéntica línea en las Sentencia de esta Sala y Sección de 19 de mayo de 2010, recurso contencioso administrativo 41/2007 , y en la de 29 de noviembre de 2011, recurso de casación 5636/2009 .

FJ TERCERO. -..../...La Sala con carácter previo debe resolver el criterio de delimitación de la legitimación fundado en la existencia de un derecho o interés legítimo ( art. 19.1. a LJCA 1998 ), como superador del inicial interés directo ( art. 28 LJCA 1956 ), que en el orden contencioso-administrativo ha sido reiteradamente declarado por el Tribunal Constitucional (entre otras SSTC 60//2001, de 29 de enero , 203/2002, de 28 de octubre , y 10/2003, de 20 de enero ). Derecho e interés legítimo colectivo que se reconoce asimismo a los sindicatos ( art. 19.1 b) LJCA art.19.1 EDL 1998/44323 art.19.b EDL 1998/44323 ).

Así la STC 52/2007, de 12 de marzo , FJ 3 nos recuerda que en relación al orden contencioso-administrativo, ha precisado 'que el interés legítimo se caracteriza como una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), de tal forma que su anulación produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio) actual o futuro pero cierto, debiendo entenderse tal relación referida a un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético). Se trata de la titularidad potencial de una ventaja o de una utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, por parte de quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O, lo que es lo mismo, el interés legítimo es cualquier ventaja o utilidad jurídica derivada de la reparación pretendida ( SSTC 252/2000, de 30 de octubre, FJ 3 ; 173/2004, de 18 de octubre, FJ 3 ; y 73/2006, de 13 de marzo , FJ 4; con relación a un sindicato, STC 28/2005, de 14 de febrero , FJ 3)'.

El máximo intérprete constitucional remarca que el derecho a la tutela judicial efectiva está imponiendo a los órganos judiciales la obligación de interpretar con amplitud las fórmulas que las leyes procesales utilicen en la atribución de legitimación activa para acceder a los procesos judiciales ( STC 73/2004, de 22 de abril , FJ 3 STC 226/2006, de 17 de julio , FJ 2). Mas también ha dicho que el principio 'pro actione' no implica, en modo alguno, una relativización o devaluación de los presupuestos y requisitos procesales establecidos por las leyes, ni debe entenderse como la forzosa selección de la interpretación más favorable a la resolución del problema de fondo de entre todas las posibles ( STC 45/2004, de 23 de marzo , FJ 4 y ATC 430/2004, de 12 de noviembre , FJ 4 .

CUARTO.- 1. En el concreto ámbito sindical el Tribunal Constitucional ha reiterado en su STC 358/2006, de 18 de diciembre FJ 4 que 'para poder considerar procesalmente legitimado a un sindicato no basta con que éste acredite la defensa de un interés colectivo o la realización de una determinada actividad sindical, dentro de lo que hemos denominado 'función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores' ( STC 101/1996, de 11 de junio , FJ 2). Debe existir, además un vínculo especial y concreto entre dicho sindicato (sus fines, su actividad, etc,) y el objeto del debate en el pleito de que se trate, vínculo o nexo que habrá de ponderarse en cada caso y que se plasma en la noción de interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico derivado de la eventual estimación del recurso entablado ( SSTC 7/2001, de 15 de enero, FJ 5 ; y 24/2001, de 29 de enero , FJ 5 )'.

La antedicha sentencia pone de relieve que ha reconocido ese interés específico en diversas sentencias. Así recordaba en la STC 203/2002, de 28 de octubre , expresamente invocada por la recurrente que 'hemos reconocido la existencia de ese interés específico para recurrir un Acuerdo de la Junta de Gobierno de una Universidad aprobatorio de la dotación de determinadas plazas de profesorado ( STC 101/1996, de 11 de junio FJ 3 ); para impugnar el sistema de provisión de una plaza de Jefe de la policía local en un Ayuntamiento ( STC 7/2001, de 15 de enero , FJ 6 ); para impugnar las bases de la convocatoria de un concurso-oposición para la provisión de plazas de bomberos de una Diputación Provincial ( STC 24/2001, de 29 de enero , FJ 4); o para recurrir el Acuerdo del Pleno de una Ayuntamiento que aprobaba la plantilla orgánica del mismo ( STC 84/2001, de 26 de marzo , FJ 4). En todos estos supuestos entendimos acreditado tal interés por la conexión entre los fines y la actividad del sindicato (la defensa y promoción de los intereses económicos y sociales de los trabajadores) y el objeto del pleito, centrado en actividades relacionadas con la organización administrativa. Es más, expresamente declaramos que el hecho de que un acto sea manifestación de la potestad organizativa de la Administración poco o nada explica sobre la existencia o inexistencia de legitimación procesal, porque poco no nada dice de la titularidad de intereses legítimos del sindicato ( STC 7/2001, de 15 de enero , FJ 6)'.

2. Por su parte nuestra Sala de lo Contencioso Administrativo ha reconocido la negociación como parte del derecho de libertad sindical y, por ende, la legitimación sindical respecto un Acuerdo de modificación de la plantilla orgánica de los puestos de trabajo de los funcionarios de carrera, del personal laboral y del eventual adoptado por un Pleno de un Ayuntamiento ( STS de 11 de mayo de 2004, recurso de casación 1490/1997 ................. '. En atención a este tratamiento jurisprudencial, habida cuenta de que el sindicato actor tiene representación en tanto que tal en el ayuntamiento demandado participando en la mesa negociadora (hecho pacíficamente admitido), que en este litigio impugna la modificación de la RPT local que establece condiciones para el desempeño de ciertos puestos de trabajo adscritos a funcionarios policiales de la escala superior y de la escala técnica y que aduce como primer motivo de impugnación la falta de negociación, resulta evidente que tiene un interés legitimador pues la anulación que postula en su demanda y de conseguir la misma le reportaría utilidad jurídica en tanto que se impondría una negociación y quedarían invalidadas aquellas condiciones de desempeño que reputa ilegales.

Y la segunda es la desviación procesal articulada en las páginas 8 y 9 de la contestación a la demanda, sobre la que habrá que afirmar que este Tribunal no comparte el concepto que sobre la misma mantiene la parte demandada porque y según jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo (por todas, la sentencia de la Sección 5ª de 18 de noviembre 2005 ) consiste en la existencia de una divergencia entre la actividad administrativa identificada como recurrida en el escrito inicial o de interposición del proceso y la afectada por el pedimento anulatorio formulado en el suplico de la demanda: de existir totalmente esa divergencia concurrirá una desviación procesal. En este caso y analizando comparativamente el escrito de interposición con el suplico de la demanda aparece que lo impugnado es el acuerdo de la Junta de Gobierno de 22 de junio de 2012 (BOP de 14 de junio de 2012) y desde esta perspectiva existe coincidencia entre ambos escritos y no hay desvío total en el ejercicio de la acción.

Pero sentado eso y con fines de realizar una depuración de lo que constituye el objeto del actual litigio cabe añadir que es ajeno al mismo el asunto de pasar a segunda actividad del actual jefe de la policía municipal, ello porque este particular es completamente ajeno al acuerdo local de 22 de junio de 2012 pues no es un efecto jurídico o pronunciamiento contenido en el mismo o una consecuencia forzosa e inmediata de dicho acuerdo. A mayor abundamiento, el sindicato recurrente y de conformidad con lo previsto en el artículo 36 de la Ley 29/1998 antes expresada no planteó la ampliación del recurso a otros actos expresos o por silencio con lo que consistió limitar su objeto al acuerdo local que ya queda mencionado, quedando fuera de este litigio el asunto concerniente al pase a segunda actividad de aquel jefe de policía.

En conclusión, no existe causa el inadmisión y el objeto de este recurso jurisdiccional únicamente será el designado en el escrito inicial o de interposición.

Segundo.-El primer argumento sustantivo empleado por el demandante es la denuncia de falta de negociación desarrollada en las páginas 8 a 12 de la demanda con invocación del artículo 37 de la Ley estatal 7/2007 y transcripción de diversas sentencias.

Sobre este motivo el demandado plantea oposición en las páginas 10 y 11 de su escrito de contestación.

Con carácter general y sobre la importancia del requisito de la negociación colectiva en el caso de modificar una RPT su omisión es la de un trámite esencial del procedimiento seguido para aprobar dicha modificación que tiene encaje en la previsión del artículo 62.1.e) de la Ley estatal de Régimen y Procedimiento 30/1992: así figura en el fundamento de derecho cuarto, in fine, de la sentencia de esta Sección de 12 de septiembre de 2013 (Procedimiento Ordinario 1394/2012) que menciona a la de la Sala 3ª y Sección 7ª del Tribunal Supremo de 6 de febrero de 2007. Respecto a la realidad en cada caso del fenómeno negociador y forma de llevarlo a cabo esta Sección está de acuerdo con las sentencias del 23 de mayo de 2011 de esta Sala y con la de 30 de enero de 2012 de la Sala 3ª del Tribunal Supremo invocadas y parcialmente transcritas en el escrito de contestación a la demanda (página 11): lo importante es que cada parte negociadora exponga sus ideas y posiciones formulando propuestas o, incluso, contrapropuestas sin que sea imprescindible la obtención de un acuerdo.

En el supuesto del actual pleito y examinando el acta de la mesa negociadora que está en el expediente administrativo, particularmente el folio 51, queda demostrado que hubo negociación y que en la misma participó el sindicato actor con una posición, desde un primer momento, contraria a la modificación de la RPT por estimar que era ilegal. Entonces, tuvo oportunidad de negociar y de expresar sus ideas y una posición que son los aspectos verdaderamente importantes según lo que queda expuesto más atrás.

Tercero.-En los folios 13 a 17 de la demanda está recogido el motivo impugnatorio denominado 'vulnerando la legislación vigente' que tiene como réplica en oposición las alegaciones contenidas en las páginas 11 a 17 de la contestación.

Este Tribunal y una vez analizados los folios citados del escrito de demanda constata que el referido escrito contiene, en principio, un déficit en la carga alegatoria pues se limita a mantener que existe vulneración de ciertas disposiciones autonómicas que transcribe sin explicar en qué consiste, cuál es su importancia o intensidad y cuál su alcance; matizando que el asunto de la jubilación obligatoria es, propiamente, ajeno a la modificación de la RPT que no puede tratar ni trata del mismo al ser su regulación propia de las disposiciones legales autonómicas sobre las que, sin poder ser de otra manera, establece las correspondientes determinaciones el expresado instrumento técnico-jurídico de ordenación de puestos de trabajo: sentada o establecida una edad de jubilación y la posibilidad de una segunda actividad aquella RPT cataloga los puestos que pueden ser desempeñados por funcionarios de policía local en segunda actividad y que pertenecen a la escala superior y a la técnica.

Podría ser que existiera una implícita denuncia de desviación de poder cuando en la página 16 de la demanda se argumenta lo siguiente: ' En el caso que nos ocupa, se han trasgredido las normas establecidas, haciendo una interpretación de las mismas de forma particular y con intereses que obviamente favorecen a los que hacen esa interpretación, y no solo eso, sino a quien como en el caso de la modificación de las RPTs, en el Área de Seguridad y Movilidad, haciendo una memoria justificativa de la modificación solo con un solo interés y es quedarse como Jefe de la Policía Local, cuando llegara el momento de su pase a la segunda actividad, y cuyo artículos tanto el 35 de la Ley 9/2003 de 8 de abril de Coordinación de Policías Locales de Castilla y León como el artículo 104 al 111 del Decreto 84/2005, de 10 de noviembre sobre Normas Marco a las que han de ajustarse los Reglamentos de las Policías Locales en el ámbito de la Comunidad de Castilla y León son muy claros al respecto y cualquier modificación al respecto es transgredir el Estado de Derecho y la Seguridad Jurídica de un orden normativo preestablecido y efectuándolo de una manera arbitraria, ya no solo por quien hace esa memoria justificativa sino por quienes han consentido que se produzca esa transgresión indubitada del ordenamiento jurídico'. Pero la parte demandante y más allá de valoraciones subjetivas no aporta prueba -siquiera indiciaria- de la causa ilícita del acto ex artículo 70.2, segundo párrafo, de la LJCA 29/1998 ; reparando en el hecho de que tal denuncia quedaría limitada al puesto de Superintendente o de Jefe de policía local contra el cual dirige su esfuerzo de argumentación.

Ya para finalizar y reparando en lo que consta en la página 22 del escrito de conclusiones de la parte demandante en conexión con la vulneración de los artículos 106 y 107 del Decreto autonómico sobre normas marco 84/2005 (páginas 15-16 de la demanda) denunciada por ese litigante este órgano jurisdiccional considera que lo que plantea la parte es si el acuerdo local impugnado cumple con las prescripciones contenidas en las siguientes normas autonómicas: el artículo 35 de la Ley 9/2003 , de coordinación de policías locales, y los artículos 106 a 111 del citado Decreto 84/2005 .

De esas normas importa resaltar los siguientes aspectos regulatorios:

-El policía local que pasa a la situación de segunda actividad no puede desempeñar las mismas funciones que aquel que permanece en activo: así resulta de lo dispuesto en el segundo párrafo del apartado 3) del artículo 35 de la Ley autonómica citada y de los apartados 1 y 2 del artículo 106 del Decreto autonómico.

-Habrá un catálogo de puestos vacantes susceptibles de ser desempeñados por policías en segunda actividad y cuya vigencia será anual; lo cual se dice más como posibilidad que como imperiosa necesidad: así lo establece el párrafo tercero y el cuarto del artículo 35.3) y el artículo 107 del Decreto citado en concordancia con su artículo 106.2. Esta exigencia o previsión normativa -que y como queda dicho no es de carácter absoluta- no impide la posibilidad de obtener la situación de segunda actividad, y puede quedar satisfecha mediante un acuerdo local que exclusivamente vaya destinado a la aprobación de ese catálogo o mediante la modificación de una RPT actualmente existente pero con vigencia anual.

-El funcionario policial en segunda actividad pierde el puesto de trabajo que venía ocupando previo a esa situación y pasa, siempre y cuando sea posible, a ocupar uno específicamente previsto para los funcionarios policiales que están en dicha situación: así resulta del mandato contenido en el apartado 7) del artículo 35 en concordancia con el artículo 107 del indicado decreto y ambos en relación con el régimen retributivo del apartado 4) de aquel artículo 35 y el de promoción y movilidad del artículo 110 del decreto. Entonces, hay un cese en el puesto ocupado en situación de activo y se tomará posesión en otro nuevo de segunda actividad con sus correspondientes retribuciones y una movilidad condicionada.

De acuerdo con estos parámetros interpretativos sobre el régimen jurídico de la situación de segunda actividad el acuerdo local de 22 de junio de 2012 es contrario a los mismos debido a que en los puestos de la escala superior y técnica que contempla mantiene, de una u otra manera, la ocupación por los mismos de quienes ya en ese momento son sus titulares sin solución alguna de continuidad y sin diferencia en su estatuto personal por el hecho de pasar a la segunda actividad: pese al cambio de situación administrativa siguen realizando, sin modificación alguna, los mismos cometidos (plenitud funcional continua) y en puridad no acontece cese alguno en el puesto de trabajo o cambio alguno de género en el destino. Con ello concurre una contravención indirecta de aquellas disposiciones autonómicas que encaja en la previsión del artículo 62.2 de la expresada Ley 30/1992 .

En consecuencia y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 68.1.b ), 70.2 y 71.1.a) de la LJCA de 1998 tendrá que ser acogida la pretensión anulatoria ex artículo 31.1 de esa ley planteada por el sindicato demandante y en el primero de los pedimentos anulatorios postulados en el suplico de su demanda.

Cuarto.-El pronunciamiento sobre las costas causadas en este pleito resultará de aplicar los mandatos contenidos en los artículos 68.2 y 139.1 de la expresada Ley 29/1998 ; sin que existan razones para establecer una excepción al criterio objetivo sancionado en la segunda de esas disposiciones.

Vistos los artículos citados, la sentencia de esta Sección de 12 de septiembre de 2013 dictada en el Procedimiento Ordinario 1394/2012 y los preceptos de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que rechazando las causas de inadmisión y estimando en parte el Recurso Contencioso-administrativo ejercitado por el sindicato SPPME contra el referido acuerdo local de 22 de junio de 2012, debemos anular y anulamos el mismo por ser disconforme con el ordenamiento jurídico y en las determinaciones sobre desempeño por policías locales en segunda actividad de los puestos de trabajo que menciona como modificados.

Se condena al ayuntamiento demandado al pago de las costas.

Así por esta nuestra sentencia, la cual puede ser impugnada mediante recurso ordinario de casación en los aspectos que aplica normas procesales y estatales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.