Sentencia Administrativo Nº 1702/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 998/2002 de 25 de Octubre de 2007

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.2

MADRID

SENTENCIA: 01702/2007

Recurso 998/02

SENTENCIA NUMERO 1702

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí

D. Miguel Ángel García Alonso

D. Francisco Javier Canabal Conejos.

Dñª. Sandra María González de Lara Mingo

D. Marcial Viñoly Palop.

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En la Villa de Madrid, a veinticinco de octubre de dos mil siete.

Vistos por la Sala, constituida por los señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso contencioso-administrativo número 998/02, interpuesto por la Asociación Ecologistas en Acción-CODA, representada por el Procurador de los Tribunales don Luís Alfaro Rodríguez, contra el Acuerdo de 3 de junio de 2002 del Pleno del Ayuntamiento de Aldea del Fresno por el que se aprueba modificado el proyecto de construcción y ordenación de playa y zonas deportivas en el margen izquierda del río Alberche y contra la aprobación de contratación del mismo proyecto. Siendo parte el Ayuntamiento de Aldea del Fresno, representado por la Procuradora de los Tribunales doña María Rodríguez Puyol.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos en la ley, se emplazó a la demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó dentro de plazo, mediante escrito en el que se suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución administrativa objeto de impugnación.

SEGUNDO.- El Letrado del Ayuntamiento contesta a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia en la que se confirme la resolución recurrida por encontrarse ajustada a derecho.

TERCERO.- Habiéndose recibido el presente proceso a prueba, se practicó la admitida por la Sala con el resultado obrante en autos; tras ello, se emplazó a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido en el art. 78 de la Ley de la Jurisdicción y, verificado, quedaron los autos pendientes para votación y Fallo.

CUARTO.- En este estado se señala para votación y fallo el día 25 de octubre de 2007, teniendo lugar así.

Siendo Ponente el Magistrado Iltmo. Sr. D. Francisco Javier Canabal Conejos.

Fundamentos

PRIMERO.- A través del presente recurso jurisdiccional la Asociación Ecologistas en Acción-CODA impugna el Acuerdo de 3 de junio de 2002 del Pleno del Ayuntamiento de Aldea del Fresno por el que se aprueba modificado el proyecto de construcción y ordenación de playa y zonas deportivas en el margen izquierda del río Alberche y contra la aprobación de contratación del mismo proyecto.

Expresa la Asociación, como motivos del recurso, los que a continuación de manera sintética se pasan a exponer:

a.- De conformidad con la Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero , de Estatuto de la Comunidad Autónoma de Madrid, modificada por la Ley Orgánica 5/1998, en su artículo 27.7 la misma tiene competencias exclusivas en materia del medio ambiente y al amparo de esas competencias se dictó la Ley 10/1991, de Protección del medio ambiente, derogada por la posterior Ley 2/2002 , de evaluación ambiental, en las que se fija la obligación de someter a evaluación de impacto ambiental el referido proyecto al afectar a la extracción de áridos, independientemente de las resoluciones que al respecto se hayan podido dictar por otros organismos estatales en función de sus específicas competencias.

b.- Vulneración de la Directiva 85/377/CEE al tratarse de una actividad extractiva en una Zona de Especial Protección para Aves.

c.- Vulneración de las normas subsidiarias del planeamiento del Ayuntamiento de Aldea del Fresno, pues su artículo 10.6 que establece las condiciones específicas para el suelo no urbanizable específicamente protegido.

d.- Vulneración de la Orden 903/201, de 5 de abril, dado que durante al tramitación del Plan de Ordenación de los Recursos Naturales de la ZEPA en cuestión no pueden otorgarse licencias, autorizaciones o concesiones que habiliten para la realización de actos de transformación de la realidad física y biológica sin informe favorable de la Consejería de Medio Ambiente.

e.- Vulneración del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, por infracción de su artículo 6 .

f.- Vulneración de la Ley 2/1991, de 14 de febrero , al existir en dicho hábitat especies en peligro de extinción.

g.- Vulneración del artículo 45.2 de la Constitución Española en relación con el incumplimiento de la normativa medio ambiental.

h.- Existencia de desviación de poder y fraude de ley.

El Ayuntamiento, por su parte, se opone a la demanda expresando, en primer lugar, la concurrencia de satisfacción extraprocesal desde el mismo momento en que el concurso quedó desierto y no se ha sido a someter el proyecto a otro nuevo concurso. No obstante ello, en cuanto al fondo, amén de exponer la excepción de litis consorcio pasivo necesario por no haberse citado a las diferentes administraciones actuantes, opone tanto que la licencia goza de las correspondientes autorizaciones emitidas por los órganos estatales competentes que son los que tienen capacidad para determinar en que medida cabe la necesidad del informe de impacto medioambiental en aplicación de la Directiva europea. Además, añade que en caso de estimar competente a la Comunidad Autónoma tampoco sería necesario tal informe habida cuenta que el nivel de extracción de áridos no sobrepasa los límites fijados en la norma autonómica.

SEGUNDO.- La denominada figura de la satisfacción extraprocesal de la pretensión del recurrente es uno de los medios de terminación del procedimiento que, conforme al art. 76 de la Ley Jurisdiccional , entra en juego siempre que la Administración reconozca en vía administrativa la pretensión de la demandante, lo que presupone que se refiere a aquellos supuestos en que la Administración invalida o deja sin efecto el acto o disposición impugnados en vía jurisdiccional. Es este acto no procesal de la Administración la que caracteriza esta figura jurídica a diferencia del allanamiento, en el que el demandado manifiesta su conformidad con la petición formulada por el actor, en el mismo proceso judicial, poniendo fin a éste. Así pues, llegado a conocimiento del Tribunal, bien por manifestación de la Administración, o por cualquiera de las partes, se procede a comprobar la realidad de la invocada satisfacción extraprocesal, que la jurisprudencia ha venido identificando con una causa de inadmisibilidad del recurso contencioso por reconocimiento de las pretensiones del demandante, pues que desde entonces carece de contenido el litigio, por falta de materia, cuando durante la sustanciación del mismo, la Administración anuló y dejó sin efecto en la vía correspondiente los actos objeto de impugnación. Un recurso contencioso administrativo no puede existir ni subsistir sin el acto administrativo que constituye su objeto. Así se deduce de los artículos 1, 25 y 31de la Ley Jurisdiccional . Por esta razón, como sostiene el Tribunal Supremo en sentencia de 18 de septiembre de 2002 EDJ 2002/35973 , si la Administración, pendiente el recurso contencioso administrativo, revoca su propio acto, desaparece el objeto del recurso y éste carece de sentido. En tal caso, el Tribunal debe dictar auto archivando el proceso o, si éste se encuentra en fase de sentencia, acordarlo así en ella, tal como si fuera una inadmisibilidad sobrevenida. Lo que no cabe en tal supuesto es un pronunciamiento de estimación del recurso contencioso administrativo, anulando un acto ya desaparecido del mundo jurídico. Ni siquiera las razones de seguridad jurídica son suficientes para alterar este mecanismo básico del recurso contencioso administrativo. Si hay que acudir a la seguridad jurídica es que no está claro si la Administración ha revocado o no su acto, o no está claro el alcance de la revocación, lo que es un problema distinto. Pero en el caso que nos ocupa no hay duda alguna sobre ello ni la tiene la Sala de que no existe dicha satisfacción extraprocesal pues ni el acto impugnado fue declarado nulo y, por ende, el expediente dejado sin efecto, ni de la propia contestación a la demanda se deduce que la administración se haya aquietado a las pretensiones de los recurrentes.

TERCERO.- En cuanto al fondo del asunto aún siendo numerosos los motivos determinados en demanda como de oposición a la resolución combatida tan sólo con la estimación del primero se llegará a la conclusión pretendida de la nulidad del procedimiento toda vez que, como se dirá, la competencia para determinar si procede o no si el proyecto debe someterse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental. Y ello es así porque basta con analizar el contenido del citado proyecto para observar que en un tramo 1.284 m de longitud, se proyectan las siguientes actuaciones: creación de una lámina de agua dentro del dominio público hidráulico; construcción de dos azudes de dos metros de altura y longitud suficiente para empotrarse en las dos márgenes del río Alberche (de 100 a 150 m de anchura en este tramo); extracción de unos 175.000 m3 de áridos del cauce del citado río; creación de playas y zonas estanciales en ambas márgenes; y, construcción de defensas fluviales en las márgenes. Además, la actuación descrita se localiza dentro del ámbito de la Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) denominada "Encinares del río Alberche y río Cofio", incluida en la "Red Ecológica Europea Natura 2.000", en virtud de lo establecido en el artículo 3 del Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre , por el que se establecen medidas para garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.

La Comunidad Autónoma de Madrid, en materia de protección del medio ambiente, de acuerdo al art. 27.10 de su Estatuto de Autonomía , sólo ha asumido competencias legislativas para dictar «normas adicionales de protección». Lo cual supone, teniendo en cuenta también el art. 149.1.23 C. E ., que se trata de una competencia legislativa limitada y que en todo caso habrá de desarrollarse en el marco de la legislación básica del Estado. Por lo tanto, la Ley sólo será válida en la medida en que su contenido se limite a establecer «normas adicionales de protección sobre el medio ambiente» en el marco de la «legislación básica del Estado», normas que se añadirían a sistemas ya configurados por la legislación del Estado. Así la Sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre RTC 1989/170 , nos dice, respecto de nuestra Comunidad, que " en cuanto a la selección del título competencial preferente desde el que ha de juzgarse la Ley impugnada, en razón a su finalidad y a su materia. Esta establece normas de protección, conservación, restauración y mejora de un espacio natural, lo que ha de considerarse que se integra dentro de la legislación sobre protección del medio ambiente, como este Tribunal ha tenido ya ocasión de afirmar -STC 64/1982 (RTC 198264 )-. Resulta claro, pues, y no se controvierte en el presente proceso, que se trata de una materia sobre la que el Estado tiene competencia exclusiva para dictar la legislación básica. Más problemático es el alcance de la competencia legislativa propia de la Comunidad Autónoma. El art. 27.1 de su Estatuto establece que le corresponde el desarrollo legislativo «en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca ... 10. Las normas adicionales de protección sobre el medio ambiente para evitar el deterioro de los equilibrios ecológicos, especialmente en lo relativo al aire, aguas, espacios naturales y conservación de la flora, la fauna y los testimonios culturales dentro del territorio de la Comunidad Autónoma». La interpretación de este precepto, que los recurrentes entienden en un sentido muy restringido, ha de hacerse necesariamente en conexión con el art. 149.1.23 C. E . que utiliza la expresión «las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección». Algunos Estatutos de Autonomía, que reconocen competencia legislativa a las Comunidades Autónomas en materia de protección del medio ambiente, siempre con respeto a la legislación básica del Estado, hacen expresa reserva de esta facultad de dictar normas adicionales de protección -así ocurre con el caso del art. 10.6 del Estatuto de Autonomía de Cataluña (RCL 19793029 y ApNDL 1910), o 32.1.6 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana (RCL 19821821 y ApNDL 2664 )-; otros se refieren genéricamente al medio ambiente, pero sin mencionar tal reserva -art. 11.1 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco (RCL 19793028 y ApNDL 10500 ); art. 15.1.7 del Estatuto de Autonomía para Andalucía (RCL 198247 y ApNDL 496 )-; otros Estatutos hacen referencia exclusivamente a la facultad de dictar normas adicionales sobre protección del medio ambiente, que reconoce como competencia exclusiva el art. 27.30 del Estatuto de Autonomía de Galicia (RCL 1981990 y ApNDL 6673 ) (añadiendo «en los términos del art. 149.1.23 »). Este es el caso también del Estatuto de Autonomía de Madrid, donde no aparece, sin embargo, dentro de las competencias exclusivas, sino, más correctamente, dentro de las competencias de desarrollo legislativo de la legislación básica del Estado. Estas diferencias en las redacciones de los preceptos estatutarios reflejan las dificultades que plantea el entendimiento de las facultades reservadas al estado por el art. 149.1.23 C. E ., ya que aquí la legislación básica posee la característica técnica de normas mínimas de protección que permiten «normas adicionales» o un plus de protección. Es decir, la legislación básica del Estado no cumple en este caso una función de uniformidad relativa, sino más bien de ordenación mediante mínimos que han de respetarse en todo caso, pero que pueden permitir que cada una de las Comunidades Autónomas, con competencia en la materia, establezcan niveles de protección más altos que no entrarían por sólo eso en contradicción con la normativa básica del Estado. El sentido del Texto constitucional es el de que las bases estatales son de carácter mínimo y, por tanto, los niveles de protección que establecen pueden ser ampliados o mejorados por la normativa autonómica, y es a esa posibilidad a la que hace referencia el precepto estatutario. La Comunidad de Madrid no puede establecer normas adicionales de protección en contra de la legislación básica del Estado, pero, por la propia naturaleza de las normas de protección del medio ambiente, la Ley autonómica, respetando esa legislación básica, puede también complementar o reforzar los niveles de protección previstos en esa legislación básica, siempre que esas medidas legales autonómicas sean compatibles, no contradigan, ignoren, reduzcan o limiten la protección establecida en la legislación básica del Estado. Lo que precisamente se ha de examinar en relación con la ley impugnada, es pues, si la misma resulta compatible y no contradice la legislación básica del Estado".

Por ello, en virtud de lo establecido en la Ley 10/91, de 4 de abril , para la Protección del Medio Ambiente en la Comunidad de Madrid, aplicable en referencia al momento de iniciarse el proyecto, el proyecto de referencia deberá someterse al procedimiento de evaluación, de impacto ambiental por estar contemplado en los siguientes epígrafes del Anexo II de la misma: epígrafe 25 (instalaciones en el ámbito ordenado de los espacios naturales protegidos), epígrafe 11 (extracciones de áridos), epígrafe 17 (presas con capacidad de embalse igual o inferior a 100.000 m3, independientemente de su altura), epígrafe 18 (obras de regulación y canalización hidráulica) y epígrafe 48 (instalaciones recreativas y deportivas en suelo no urbanizable), y conforme a lo establecido en el artículo 8 de la citada Ley corresponde a la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Regional la tramitación del aludido procedimiento de evaluación de impacto ambiental y la formulación de la consiguiente Declaración de Impacto Ambiental del proyecto de referencia, al ser el órgano competente en materia de medio ambiente en la Comunidad de Madrid y ello sin perjuicio de las declaraciones o autorizaciones de otras administraciones implicadas en la actuación dentro del ámbito propio de sus competencias dado que al especial configuración del proyecto la existencia de competencias compartidas entre organismos diferentes no impide, dentro de ese especial reforzamiento, que la administración autonómica establezca determinados rigores administrativos a la concesión de las autorizaciones. Y, además, debe tenerse en cuenta que la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo , relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, tiene por objeto «contribuir a garantizar la biodiversidad mediante la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres en el territorio europeo de los Estados miembros al que se aplica el Tratado» (art. 2.1 ), hábitats y especies que son concretados en sus Anexos. La Directiva define los denominados Lugares de Importancia Comunitaria como «un lugar que, en la región o regiones biogeográficas a las que pertenece, contribuya de forma apreciable a mantener o restablecer un tipo de hábitat natural de los que se citan en el Anexo I o una especie de las que se enumeran en el Anexo II en un estado de conservación favorable y que pueda de esta forma contribuir de modo apreciable a la coherencia de Natura 2000 tal como se contempla en el art. 3 , y/o contribuya de forma apreciable al mantenimiento de la diversidad biológica en la región o regiones biogeográficas de que se trate». Esta red está «compuesta por los lugares que alberguen tipos de hábitats naturales que figuran en el Anexo I y de hábitats de especies que figuran en el Anexo II» y la inclusión en la misma «deberá garantizar el mantenimiento o, en su caso, el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los tipos de hábitats naturales y de los hábitats de las especies de que se trate en su área de distribución natural». La trasposición de esta norma tuvo lugar mediante el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre (RCL 19953504 y RCL 1996, 1689 ), por el que se establecen Medidas para contribuir a garantizar la Biodiversidad mediante la conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y Flora Silvestres. El Real Decreto reitera esencialmente el objeto y normativa de la Directiva; en relación a la propuesta de los Lugares de Importancia Comunitaria, establece en el art. 4.1 : «Los órganos competentes de las Comunidades Autónomas elaborarán, en base a los criterios contenidos en el anexo III y a la información científica disponible, una lista de lugares que, encontrándose situados en sus respectivos territorios, puedan ser declarados como zonas especiales de conservación, con indicación de los tipos de hábitats naturales de los enumerados en el anexo I y de las especies autóctonas existentes en dichos lugares enumeradas en el anexo II», lo que, en suma, determina, dado que el lugar donde se pretende realizar la actividad se localiza dentro del ámbito de la Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) denominada "Encinares del río Alberche y río Cofio", incluida en la "Red Ecológica Europea Natura 2.000", un mayor , si se quiere, interés de la Comunidad en la protección de la zona a través de controles más riguroso de la actividad a ejecutar. Por todo ello, procederá estimar el recurso, anular las resoluciones combatidas y ordenar retrotraer el expediente a fin de que por la citada Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid inicie procedimiento de evaluación de impacto ambiental

CUARTO.- Dadas las circunstancias examinadas y las conclusiones a que se ha llegado, no aprecia este Tribunal la concurrencia de los requisitos necesarios para la imposición de las costas a ninguna de las partes, a tenor de lo preceptuado en el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción .

VISTOS.- los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que ESTIMAMOS el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Asociación Ecologistas en Acción-CODA, representada por el Procurador de los Tribunales don Luís Alfaro Rodríguez, contra el Acuerdo de 3 de junio de 2002 del Pleno del Ayuntamiento de Aldea del Fresno por el que se aprueba modificado el proyecto de construcción y ordenación de playa y zonas deportivas en el margen izquierda del río Alberche y contra la aprobación de contratación del mismo proyecto, los cuales anulamos y ordenamos retrotraer el expediente a fin de que por la citada Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad de Madrid inicie procedimiento de evaluación de impacto ambiental.

No ha lugar a hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas en esta instancia.

Así, por esta nuestra sentencia, contra la que cabe interponer recurso de casación dentro del plazo legalmente establecido, juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Iltmo. Sr. D. Francisco Javier Canabal Conejos, Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que, como secretario de la misma doy fe.