Sentencia Administrativo Nº 171/2013, Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 339/2009 de 13 de Marzo de 2013

Encabezamiento

T.S.J.ARAGON CON/AD SEC.1ZARAGOZA 00171/2013 TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO - SECCIÓN TERCERA DE REFUERZO - RECURSO Nº: 339/09-A SENTENCIA: 00171/2013 S E N T E N C I A Nº 171 DE 2013 ILUSTRÍSIMOS SEÑORES PRESIDENTE D. LUIS IGNACIO PASTOR EIXARCH MAGISTRADOS: D.EMILIO MOLINS GARCÍA ATANCE DÑA. CARMEN SAMANES ARA D.IGNACIO MARTÍNEZ LASIERRA =================================== En Zaragoza, a trece de marzo de dos mil trece.

En nombre de S.M. el Rey.

La Sección tercera, funcional de refuerzo, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, integrada por los Magistrados de la Sala de lo Civil y Penal citados al margen, HA VISTO el presente recurso número 339/09 -A seguido entre la parte demandante Dª. Josefa representada por el Procurador D. Ángel Ortíz Enfedaque y dirigido por el Letrado D.Juan Marcén Castán y la demandada la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN representada y defendida por el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón. Se ha seguido el procedimiento conforme a los trámites legalmente previstos para el procedimiento ordinario en la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y tiene por objeto resolución del Consejero de Agricultura y Alimentación del Gobierno de Aragón de 26 de junio de 2009 desestimando el recurso de alzada interpuesto por la actora, contra la resolución administrativa del Consejero de Agricultura y Alimentación de fecha 11 de junio de 2008 y resolución del Director General de Producción Agraria de 2 de junio 2008 dictadas en materia de ayudas desacopladas de régimen de pago único.

La cuantía del procedimiento ha quedado fijada indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO.- El Procurador D. Ángel Ortíz Enfedaque, en la representación que ostenta, formuló recurso contencioso administrativo contra la resolución indicada en el encabezamiento de esta Sentencia, mediante escrito que tuvo entrada en la Secretaria de este Tribunal el día 31 de julio de 2009.

SEGUNDO.- Admitido a trámite el recurso, y tras la recepción del expediente administrativo, se dedujo demanda basada en los hechos y

Fundamentos

Primero.- Es objeto del presente recurso la resolución del Consejero de Agricultura y Alimentación del Gobierno de Aragón de 26 de junio de 2009 que resuelve desestimar el recurso de alzada interpuesto contra la resolución dictada por el Consejero de Agricultura y Alimentación de 2 de junio de 2008, notificada el día 11 del mismo mes y año, por la que se resuelve el pago de ayudas comunitarias del Pago Único de la campaña 2007/2008 -cosecha de 2007- a doña Josefa .

Segundo.- Son hechos relevantes para la resolución del recurso, según resultan del expediente administrativo y de las demás actuaciones practicadas: - Doña Josefa formuló el 30 de abril de 2007 una inicial solicitud de ayudas de la política agrícola común para la campaña 2007-2008 en la oficina comarcal de Segriá (Lleida), en la que incluyó 14,87 hectáreas destinadas a pastos arbustivos y 3,08 hectáreas de retirada obligatoria.

- La solicitante tenías asignados 3,69 derechos de retirada y 63,48 derechos normales, para cuya atribución se tuvo en cuenta una superficie de pastos de 28,70 Ha que constituía la media de la superficie declarada por este concepto durante el periodo de referencia.

- Al hallarse la totalidad de la superficie declarada en la Comunidad de Aragón, la Comunidad de Cataluña la remitió a Aragón para su tramitación por el Departamento de Agricultura.

- En fecha 30 de mayo de 2007 la Sra. Josefa presentó una modificación de la solicitud de ayudas ante la oficina comarcal de Segriá (Lleida) por la que incorporó a su declaración de superficie 34 Ha de pastos permanentes arbustivos situados en el municipio de Tremp (Lleida).

- El 2 de junio de 2008 se resolvió la anterior solicitud por el Consejero de Agricultura y Alimentación del Gobierno de Aragón, concediendo a doña Josefa una ayuda de 14.074,83 euros en concepto de ayuda desacoplada del régimen de pago único para el año 2007 y se le advierte de las siguientes incidencias detectadas: '· Ajuste de superficie por no declarar los derechos de retirada en primer lugar.

· Ajunte de superficie por superar los pastos permanentes a la superficie forrajera de la asignación de derechos.

· Sobredeclaración en Pago Único inferior o igual al 3% y menor de 2 Has y en expediente
· No se justifica para cobro la totalidad de los derechos normales.

· No se justifica para cobro la totalidad de los derechos de retirada.

· No se utilizan todos los derechos normales.' - La solicitante presentó recurso de alzada contra dicho acuerdo, y el mismo fue desestimado por resolución del Consejero de Agricultura y Alimentación del Gobierno de Aragón de 26 de junio de 2009 que sustentó la denegación de las ayudas discutidas en el apartado decimotercero de la Orden de 24 de enero de 2007 del Departamento de Agricultura y Alimentación, conforme al cual 'los pastos permanentes sólo serán admisibles para aquellas explotaciones a las que se les ha computado superficie forrajera para la asignación de derechos de pago único, y en una superficie máxima que no supere la media de la superficie forrajera tenida en cuenta para la asignación de derechos de pago único. Los pastos permanentes declarados al margen de lo indicado en el presente párrafo no serán admisibles, por entender que el beneficiario ha creado artificialmente las condiciones para la concesión del pago, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 29 del Reglamento (CE ) nº 1782/2003'. Además se razona que los contratos de arrendamiento de superficies con pastos permanentes en Cataluña que se aportan como ampliación al recurso presentado, se suscribieron el 9 de mayo de 2007, con lo que se incumple la exigencia prevista en el artículo 13 del Real Decreto 1618/2005 -por error se indica el año 2008 en la resolución- y en el apartado decimocuarto de la Orden de 24 de enero de 2007, del Departamento de Agricultura y Alimentación que exige que las parcelas que se declaren deberán estar a disposición del agricultor entre el 1 de diciembre del año anterior y el 30 de septiembre del año para el que se solicitó el pago.

Tercero.- La parte recurrente deduce su demanda al amparo de los siguientes fundamentos.

En primer lugar sostiene la incompetencia de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón para conocer del expediente de ayudas de PAC. Alega asimismo la falta de fundamento de la resolución impugnada, que carece de cita de norma alguna que sustente la denegación de parte de los derechos; invoca también la primacía del Derecho Comunitario, y la imposibilidad de que una Orden de la Comunidad de Aragón establezca un concepto de hectárea admisible distinto y más restrictivo que el que resulta del art. 44 del Reglamento comunitario 1782/2003 y del art. 2 del Reglamento 796/2004 ; expone que Aragón es la única comunidad autónoma que interpreta en este sentido el concepto de pastos permanentes, y que ello vulnera los principios de seguridad jurídica e igualdad, al punto de que cabría exigir responsabilidad patrimonial a la Administración; que tampoco la normativa interna española -Reales Decretos 1617 y 1618/05- permiten limitar la definición de pastos permanentes; sostiene que la referida Orden fue dictada sin los preceptivos dictamen y trámite de información pública y audiencia previa, y expone que su deseo es impugnar la misma de forma indirecta, al hacerlo contra una resolución administrativa que la aplica; asimismo entiende que se vulnera el principio de confianza legítima.

Por su parte, el Letrado de la Comunidad Autónoma de Aragón pide la desestimación del recurso interpuesto. Expone que la resolución por la que se resuelve la alzada da respuesta adecuada a las cuestiones planteadas por la parte; refiere que en el recurso se desconocen las competencias atribuidas a la Comunidad de Aragón en materia de agricultura y ganadería, en concreto en los artículos 71.1.17 del Estatuto de Autonomía, y esta atribución significa que la Comunidad ejercerá la potestad legislativa, la potestad reglamentaria, la función ejecutiva y el establecimiento de políticas propias. Rechaza que la competencia para conocer del expediente corresponda a la Comunidad de Cataluña, porque hay que estar a la solicitud inicial y en ella la mayor parte de las tierras se hallaban en el territorio de Aragón. Por otra parte, no existe infracción del principio de buena fe y de confianza legítima, porque los criterios que ahora se aplican habían sido ya establecidos en otras convocatorias anuales. Y en cuanto a la aplicación de la Orden de 24 de enero de 2007, la misma se encuentra amparada por el art. 29 del Reglamento (CE ) 1782/2008; y finamente, rechaza que concurran en este supuesto los requisitos necesarios para apreciar la responsabilidad de la Administración.

Cuarto.- En primer lugar, la parte recurrente solicita la declaración de nulidad de pleno derecho por vulnerar la resolución impugnada el art. 62.1.b) de la Ley 30/1992 por haber sido dictada, en la posición que mantiene la parte, por una administración incompetente para hacerlo, la aragonesa. Sostiene, en síntesis, que la mayor superficie declarada se hallaba en territorio de la Comunidad de Cataluña, y que en esa situación y conforme al art. 86.1 del Real Decreto 1618/2005, de 30 de diciembre , la petición se debe dirigir a la autoridad competente de la comunidad en que radique la explotación o la mayor parte de la superficie de la misma, y eso fue lo que hizo la parte en su inicial solicitud.

El referido precepto disponía en su apartado primero, en el momento de presentarse la solicitud de ayuda: ' Artículo 86. Lugar y plazo de presentación de la solicitud única 1. La solicitud se dirigirá a la autoridad competente de la comunidad autónoma en la que radique la explotación o la mayor parte de la superficie de la misma y en caso de no disponer de superficie donde se encuentren el mayor número de animales .' Del relato de antecedentes ya realizado se desprende que es la parte ahora recurrente quien incumplió la referida previsión al presentar su solicitud ante una Administración que no era competente para conocer de la misma -la Comunidad de Cataluña- por hallarse en territorio aragonés la mayor parte de la superficie declarada. En esta situación el criterio seguido, consistente en tomar en consideración lo que constituye la inicial -y de ordinario, única- solicitud de ayudas, resulta absolutamente correcto y conforme con la previsión ya transcrita, y evita además tanto demoras innecesarias, fruto de un anómalo peregrinaje de expedientes entre comunidades, como maniobras injustificadas de los interesados que intenten eludir una concreta competencia a través de modificaciones ulteriores de la inicial solicitud. Por lo expuesto, y siendo asimismo la Comunidad de Aragón la que ha conocido de la solicitud correspondiente al ejercicio siguiente, procede desestimar este primer motivo de impugnación.

Indica la parte que las resoluciones administrativas que se recurren no motivan, ni fundamentan jurídicamente, la decisión administrativa adoptada, porque no citan ningún precepto concreto a cuyo amparo se decida el fondo de la cuestión debatida, y ello causa indefensión a la parte recurrente.

Sobre esta cuestión debemos recordar que el art. 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , situado dentro del capítulo que regula los requisitos de los actos administrativos, establece la exigencia de motivación, entre otros -apartado a)- de los actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos. El examen de la inicial resolución que resuelve sobre la solicitud de ayuda evidencia que la misma da cumplimiento a la exigencia de motivación prevista en el referido precepto. En efecto, los datos esenciales de los derechos establecidos, superficie declarada, superficie ajustada y superficie determinada ajustada, todos ellos en hectáreas, y el detalle de los derechos pagados y utilizados, así como de las cinco incidencias advertidas por la Administración, figuran todos perfectamente reflejados en el acuerdo y permiten conocer las bases fácticas y jurídicas sobre las que ha resuelto la Administración aragonesa; y prueba de ello, y de la suficiencia de la fundamentación, es que la parte pudo formular un muy preciso recurso de alzada en el que interpretó correctamente el sentido de la argumentación del acuerdo impugnado -el que hoy nos ocupa- dando también la Administración, al resolver el recurso, razones adicionales para refutar la impugnación de la parte, las cuales dan respuesta a los extremos planteados en la alzada. Por lo expuesto, procede desestimar este motivo de impugnación.

El núcleo fundamental del recurso, que la parte desarrolla por infracción de diversos preceptos y principios jurídicos, se halla en la primacía del Derecho comunitario, en concreto del Reglamento (CE) 1782/2003 y del Reglamento (CE) 796/2004, y en la definición que en ellos se hace de lo que debe entenderse por hectárea admisible - art. 44 del Reglamento (CE ) 1782/2003- y por pastos permanentes - art. 2 del Reglamento (CE ) 796/2004- de manera que la Orden de 24 de enero de 2007 del Departamento de Agricultura y Alimentación del Gobierno de Aragón en que se funda la resolución impugnada estaría realizando una interpretación restrictiva y, al entender de la parte, única en España, que infringiría los referidos preceptos, y consecuentemente, los principios de igualdad en la aplicación del ordenamiento comunitario, seguridad jurídica -al punto, afirma la parte, que cabría exigir responsabilidad patrimonial a la Administración- e, incluso, la normativa interna española -Reales Decretos 1617 y 1618 de 2005- que viene a reiterar los conceptos de la normativa europea. Se indica, también, que se vulnera el principio de confianza legítima del art. 3.1 de la Ley 30/1992 por haber declarado la Administración previamente admisibles las hectáreas y haber modificado además el criterio aplicado en el ejercicio de 2006.

El art. 44 del Reglamento (CE ) 1782/2003 disponía: Uso de los derechos de ayuda 1. Todo derecho de ayuda unido a una hectárea admisible permitirá cobrar el importe que determine dicho derecho.

2. Se entenderá por «hectáreas admisibles» las superficies agrarias de la explotación consistentes en tierras de cultivo y pastos permanentes, salvo las ocupadas por cultivos permanentes o bosques o las utilizadas para actividades no agrarias.

Se entenderá asimismo por «hectáreas admisibles», una de las definiciones siguientes: a) las superficies plantadas de lúpulo o en barbecho; b) las superficies plantadas con olivos; c) las superficies plantadas de plátanos; d) las superficies con cultivos permanentes de frutas y hortalizas; e) los viveros.

3. El agricultor declarará las parcelas correspondientes a la hectárea admisible unida a cada derecho de ayuda. Salvo en caso de fuerza mayor o en circunstancias excepcionales, dichas parcelas estarán a disposición del agricultor durante un período de 10 meses como mínimo, que se iniciará a partir de una fecha que deberá fijar el Estado miembro, pero que no podrá ser anterior al 1 de septiembre del año natural precedente al año en que se haya presentado la solicitud de participación en el régimen de pago único.

4. Los Estados miembros podrán, en determinadas circunstancias, autorizar al agricultor a modificar su declaración, siempre que respete el número de hectáreas correspondiente a sus derechos de ayuda, así como las condiciones para la concesión del pago único para la superficie de que se trate .

Por su parte, el art. 2 del Reglamento (CE ) 796/2004 definía lo que son pastos permanentes en los siguientes términos: (2) «Pastos permanentes»: las tierras utilizadas para el cultivo de gramíneas u otros forrajes herbáceos, ya sean naturales (espontáneos) o cultivados (sembrados), y no incluidas en la rotación de cultivos de la explotación durante cinco años o más .

La parte considera infringidos dichos preceptos, pero lo cierto es que el apartado decimotercero de la Orden de 24 de enero de 2007 del Departamento de Agricultura y Alimentación del Gobierno de Aragón no viene sino a dar cumplimiento y a aplicar en Aragón la normativa comunitaria, en los siguientes términos: Decimotercero. Hectáreas admisibles a efectos de la Justificación de los derechos de ayuda normales 1. Se considerarán hectáreas admisibles: a) Las superficies agrarias de la explotación consistentes en tierras de cultivo, superficies plantadas de lúpulo, superficies de olivar e islas de olivar, así como los pastos permanentes.

No obstante, los pastos permanentes sólo serán admisibles para aquellas explotaciones a las que se les ha computado superficie forrajera para la asignación de derechos de pago único, y en una superficie máxima que no supere la media de la superficie forrajera tenida en cuenta para la asignación de derechos de pago único. Los pastos permanentes declarados al margen de lo indicado en el presente párrafo no serán admisibles, por entender que el beneficiario ha creado artificialmente las condiciones para la concesión del pago, de conformidad con lo dispuesto en el art. 29 del Reglamento (CE ) nº 1782/2003.

b) Las superficies plantadas con árboles forestales de cultivo corto, Miscanthus sinensis, y Phalaris arundinacea, entre 30 de abril de 2004 y 10 de marzo de 2005.

c) Las superficies plantadas con árboles forestales de cultivo corto, Miscanthus sinensis, y Phalaris arundinacea, antes de 30 de abril de 2004 y arrendadas o adquiridas entre 30 de abril de 2004 y el 10 de marzo de 2005.

d) Las superficies plantadas con cultivos permanentes y por las que también se ha presentado una solicitud de ayuda para cultivos energéticos según lo previsto en el art. 88 del Reglamento (CE ) nº 1782/2003, del Consejo de 29 de septiembre de 2003.

2. Se entenderá que no son hectáreas admisibles las superficies ocupadas por cultivos permanentes distintos de los citados en el punto anterior o bosques o las utilizadas para actividades no agrarias .

Del apartado transcrito se advierte el fundamento que tiene la normativa aragonesa para resolver en el sentido ya expresado la solicitud de ayudas de la hoy recurrente, esto es, la consideración de que los pastos permanentes declarados al margen de la superficie forrajera tenida en cuenta para la asignación de derechos de pago único no serán admisibles por entender que el beneficiario ha creado artificialmente las condiciones para la concesión del pago, de conformidad con lo dispuesto en el art. 29 del Reglamento (CE ) nº 1782/2003.

Este precepto de la normativa europea dispone: Artículo 29 Restricción del pago Sin perjuicio de cualesquiera disposiciones específicas contenidas en regímenes de ayuda concretos, no se efectuará pago alguno a ningún beneficiario cuando se demuestre que éste ha creado artificialmente las condiciones requeridas para la concesión de tales pagos, con vistas a obtener una ventaja contraria a los objetivos del régimen de ayuda .

Pues bien, esta es la habilitación y fundamento de la resolución administrativa que nos ocupa, y conforme a la misma, la Administración ha considerado la superficie de pastos permanentes declarados en el periodo de referencia para fijar un límite acorde a la realidad y suficientemente acreditado y justificado. Sobre este criterio existe un detallado y razonado informe de 23 de junio de 2003 en el que se indica que dado que la superficie de pastos permanentes definida en el SIGPAC (Sistema de Información Geográfica de Parcelas Agrarias) es muy superior a la superficie de pastos permanentes declarada para el cobro de ayudas en el periodo de referencia, que fue la que se computó y reconoció por la Administración para asignar los derechos de pago único, se pretende evitar que para el cobro de los derechos de pago único se dejen de declarar las superficies agrarias cultivadas sobre las que se adjudicaron los derechos, sustituyéndolas de manera injustificada y abusiva por pastos permanentes. De admitirse esta práctica, se condenaría al abandono, a la degradación y al empobrecimiento a las tierras de cultivo [...] Las particulares características de los pastos, unidas a su natural aprovechamiento por la ganadería, determinaron que, manteniendo la consideración de 'hectáreas admisibles' de las superficies ocupadas por pastos permanentes, se adoptase un criterio que impidiese abusos por parte de algunos beneficiarios que, creando condiciones artificiales, no perseguían otro fin que el de obtener ayudas sin ejercer de 'facto' actividad agraria alguna o en un nivel exagerada y desproporcionadamente inferior al de los derechos que pretendía cobrar [...] Lo que se trata en definitiva es evitar situaciones que supusiesen amparo el [al] cobro de ayudas a quienes tan solo formalmente aparentan dedicarse a la actividad agraria a través de artificios que permitan simular la apariencia de una actividad que no se ha ejercido ni se tiene intención de ejercer. Hasta aquí la transcripción de los razonamientos más relevante del informe de la Administración.

Así las cosas, debemos concluir que existe fundamento en la propia normativa comunitaria para la disposición general aprobada por la Administración aragonesa, en concreto el art. 29 ya mencionado, y que la Administración ha razonado correctamente el porqué de la restricción del pago acordada, por lo que no se advierte infracción de los preceptos comunitarios y españoles, ni de los principios invocados por la parte en apoyo de su recurso, todos ellos centrados en infracción de normas comunitarias y en la supuesta existencia de un trato desigual que no ha quedado debidamente acreditado en las actuaciones.

Hay que añadir, además, que se rechaza la impugnación indirecta de la Orden de 24 de enero de 2007 por motivos materiales o sustantivos, y en esta situación no cabe admitir como causa de nulidad la invocación, también realizada por la parte, de defectos formales, en concreto la elaboración de la misma sin recabar dictamen, y el hecho de no haberse sometido la Orden al trámite de información pública y audiencia previa, lo que conculcaría a juicio de la parte lo dispuesto en el art. 33 de la Ley del Presidente y del Gobierno de Aragón y los artículos 51 y 62 de la Ley 30/1992 . Sobre este extremo debemos aplicar la doctrina reiterada del Tribunal Supremo contenida, entre otras, en las sentencias de 22 de marzo de 2012 , 26 de diciembre de 2011 , 26 de septiembre de 1991 , 2 de junio de 1987 y 29 de octubre de 1987 , conforme a las cuales la impugnación de tales defectos de procedimiento tiene su sede natural en los recursos directos interpuestos contra las mismas, dentro de los plazos legalmente establecidos. De modo que el indirecto esencialmente está llamado a depurar los vicios sustantivos o de ilegalidad material en que pudieran haber incurrido las normas reglamentarias de cobertura y que haya proyectado tal disconformidad con el ordenamiento jurídico a los actos de aplicación o las disposiciones inferiores .

Por otra parte, no consta que haya existido un cambio de criterio por parte de la Administración aragonesa respecto al año 2006, tal y como informa el Departamento de Agricultura del Gobierno de Aragón; ni tampoco un tratamiento discriminatorio en relación con otras comunidades autónomas españolas -extremo, por lo demás, que no ha sido debidamente acreditado-, sino el ejercicio de las funciones que la propia normativa prevé para evitar la creación artificial de las condiciones requeridas para la concesión de los pagos, con vistas a obtener una ventaja contraria a los objetivos del régimen de ayuda. Finalmente, y respecto a la cuestión, meramente alegada, de una posible responsabilidad patrimonial, hay que indicar que la misma no ha sido deducida administrativamente y que, en cualquier caso, no concurren los presupuestos necesarios para apreciarla, según resulta de los argumentos que han sido ya expuestos.

Procede, en fin, desestimar el recurso interpuesto con el pronunciamiento de costas del art. 139 LJCA , en la redacción vigente al iniciarse la causa, sin que se aprecie en el caso enjuiciado mala fe o temeridad, por lo que no se hace una expresa imposición de las mismas.

VISTAS las normas citadas y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo número 339/09-A interpuesto por la representación de doña Josefa contra la resolución del Consejero de Agricultura y Alimentación del Gobierno de Aragón de 26 de junio de 2009 que resuelve desestimar el recurso de alzada interpuesto contra la resolución dictada por el Consejero de Agricultura y Alimentación de 2 de junio de 2008, notificada el día 11 del mismo mes y año, por la que se resuelve el pago de ayudas comunitarias del Pago Único de la campaña 2007/2008. No se hace expresa declaración de costas.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN : En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el Ilmo. Sr/a. Magistrado que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.

DILIGENCIA : Seguidamente se procede a cumplimentar la no tificación de la anterior resolución. Doy fe.