Sentencia Administrativo Nº 171/2014, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 18/2012 de 14 de Marzo de 2014

Encabezamiento

Rollo de apelación 18/2012

Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Dos de Alicante

Recurso 331/2011

Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Segunda

Sentencia número 171/2014

Ilmos. Sres.

Presidenta

Doña Alicia Millán Herrándis

Magistrados

Don Miguel Soler Margarit

Don Rafael Manzana Laguarda

_____________________________

En Valencia, a catorce de marzo de dos mil catorce.

Vistopor la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso de apelación, tramitado con el número de rollo 18/2012, interpuesto contra la Sentencia nº 548/2011, de dieciocho de octubre, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número Dos de Alicante en el recurso contencioso-administrativo número 331/2011 .

Han sido partes en el recurso: a) Como apelante doña Natalia , doña Adelaida y doña Estela , representada y dirigida por la Letrada doña Laura Vaquer Arbau; y b) Como apelada, la Generalitat, representada y dirigida por Abogada de su Servicio Jurídico; y Ponente el Magistrado Don Miguel Soler Margarit, quien expresa el parecer de la Sección.

Antecedentes

Primero.El Fallo de la Sentencia apelada, dice:

'1.- Que debo INADMITIR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D/Dª Natalia , Adelaida y Estela , frente a la resolución de la Administración demandada, referida en el encabezamiento de la presente resolución.

2.- No procede condena en costas'

Segundo.Interpuesto en plazo recurso de apelación, tras los subsiguientes trámites, se remitió a este Tribunal los autos, el expediente administrativo y los escritos presentados, señalándose para votación y fallo del recurso el día 11 de marzo pasado, en el que ha tenido lugar.

Tercero.En la sustanciación de este proceso se han observado en ambas instancias las prescripciones legales.

Fundamentos

Primero. El Pleno de esta Sala en Sentencia 185/2013, de once de marzo , modificó expresamente el criterio mantenido con anterioridad respecto al reconocimiento de trienios en aplicación de la Directiva 1999/70/CE.

Como se dijo en la citada sentencia, se trata, en definitiva, de determinar si nos enfrentamos propiamente ante un acto consentido y firme, que por exigencias del principio de seguridad jurídica no es de nuevo revisable judicialmente -tesis de la Sentencia apelada-, o si, por el contrario, dicho consentimiento no se habría producido válidamente y, en todo caso, no sería esgrimible por parte de la Administración para rechazar el análisis y la respuesta a la nueva solicitud planteada por la recurrente. Y la conclusión contraria a la Sentencia apelada, y al propio criterio sostenido por este Tribunal hasta la fecha, se apoya en los siguientes argumentos:

I.- Para valorar si nos hallamos ante un acto ' CONSENTIDO ', resulta de suma utilidad acudir a los criterios fijados por la jurisdicción civil en orden a concretar los requisitos de validez del consentimiento; y así, señala al respecto la STS de 16/junio/2009 que el ordenamiento jurídico vela en todo caso porque el consentimiento se preste de forma libre u consciente, y por ello, cuando el consentimiento ha sido fruto del error, de la coacción o del engaño, permite la anulación de sus consecuencias. El error, como vicio que afecta a la formación de la voluntad, significa un falso conocimiento de la realidad, capaz de dirigir la voluntad a la emisión de una declaración no efectivamente querida ( SSTS de 17/octubre/1.989 o 3/julio/2.006 ).

La reiterada jurisprudencia civilística recaída con ocasión de la interpretación de los arts. 1265 y 1266 Cciv, ha venido entendiendo que para que se invalide el consentimiento por error se precisan dos requisitos:

a) su carácter sustancial o esencial, derivado de actos desconocidos, y recayente sobre los elementos que dieron lugar a la adopción de la decisión ( SSTS de 22/noviembre/2002 , 15/septiembre/2004 o 27/mayo/2005 ), y

b) que sea excusable, es decir, no imputable a quien lo sufre y no susceptible de ser superado mediante el empleo de una diligencia media, según las condiciones de las personas y las exigencias de la buena fe ( SSTS de 4/diciembre/1994 o 21/mayo/1997 ). Este requisito de la excusabilidad del error se basa en el principio de la responsabilidad y en los de protección de la buena fe y seguridad jurídica ( STS 21/junio/1978 ).

Requisitos ambos concurrentes en el presente caso, dado que cuando la recurrente formula su inicial petición (mayo/2007) lo hace al amparo de una norma estatal (EBEP) que constituye la única y exclusiva regulación de esta materia, y en la legítima confianza de que el alcance que ésta atribuye al reconocimiento de trienios es plenamente conforme con el ordenamiento jurídico; y ese es el error que vicia su consentimiento, pues en este punto el legislador del EBEP desoye abiertamente las obligaciones que pesaban sobre el Estado español en orden a transponer a su normativa interna la Directiva 1999/70 y choca frontalmente con sus derechos como empleada interina; y no le es imputable el error ya que no puede exigirse a la recurrente, razonablemente y desde las perspectivas de la buena fe, ser conocedora de que el Estado, a través del EBEP, traspuso tardía e irregularmente a nuestro derecho interno los derechos reconocidos por una Directiva comunitaria, que tenía eficacia directa desde el año 2.001, haciéndolo de manera que las situaciones jurídicas que al personal interino reconoce el EBEP son notablemente más restrictivas que las que derivan de la Directiva, y que el texto estatal debió haber asumido. Su consentimiento quiebra, pues, en este punto.

Y a este respecto, debe tenerse presente que en la fecha en que se produce la segunda solicitud de la actora (mayo/2009), el único pronunciamiento jurisdiccional existente en relación a esta cuestión, viene dado por la STJUE de 13/septiembre/07 , que interpretando el alcance de dicha Directiva, se limita a señalar la imposibilidad de que se trate de una manera menos favorable a los trabajadores temporales que a los fijos, salvo que se justifique que tal diferencia de trato obedece a razones objetivas, y en consecuencia, el reconocimiento del derecho de los empleados públicos sujetos a un régimen temporal a que se les reconozca, al igual que a los fijos, el complemento que retribuye la antigüedad. Pero aun así, hasta la propia Administración negaba efecto directo a la Directiva 1999/70/CE, de 28/junio/1999 (véase F.D. 2º STS 7/abril/2011 ), por lo que carece de razonabilidad considerar que el ciudadano debía ser conocedor de tal eficacia.

Como señala posteriormente la STS 7/abril/2011 , la cuestión relativa a si los efectos retributivos de los trienios reconocidos por el EBEP a los funcionarios interinos, se proyectan a periodos anteriores a su entrada en vigor, no ha sido resuelta sino hasta la STJUE de 22/diciembre/2010 , que resuelve sendas cuestiones prejudiciales planteadas por dos Juzgados de A Coruña y Pontevedra, y en relación con dicha eficacia retroactiva, afirma que la citada STJUE: ' reconoce que las autoridades competentes del Estado miembro de que se trata están obligadas, en virtud del Derecho de la Unión y en relación con la cláusula 4 del Acuerdo marco dotada de efecto directo, a conferir a los funcionarios interinos el derecho al pago de trienios con efecto retroactivo desde la fecha de expiración del plazo impartido a los Estados miembros para la transposición de la Directiva al Derecho interno, sin perjuicio del respeto de las disposiciones pertinentes del derecho español en materia de prescripción' (FJ 5ª STS 7/Abril/2011 ).

En definitiva, y aplicando dicho criterio, el TS afirma:

' que cuando no es posible proceder a una interpretación y aplicación de la normativa nacional conforme con las exigencias del Derecho de la Unión, los órganos jurisdiccionales nacionales y los órganos de la Administración están obligados a aplicarlo íntegramente y a tutelar los derechos que éste concede a los particulares, así como abstenerse de aplicar, en su caso, cualquier disposición contraria del Derecho interno' (FJ 6º).

' Los argumentos precedentes conducen al reconocimiento de la eficacia directa de la Directiva 1999/70 /CE y .... obliga al cumplimiento de la norma comunitaria, procediendo el abono retroactivo de los haberes devengados en función de los trienios reconocidos, y con el límite de prescripción previsto por el Ordenamiento Jurídico(FJ 7º)'

En definitiva, el primer pronunciamiento jurisprudencial que reconoce claramente la eficacia directa de la Directiva y en consecuencia, los efectos retroactivos de los trienios, no se produce hasta 2.010, a nivel comunitario europeo, y hasta abril de 2.011, en el ámbito interno, mediante la STS antes referida. La resolución administrativa que reconoció trienios a la recurrente es de julio/2008, por lo que difícilmente puede aducirse que consintió la misma, por no haberla combatido con argumentos que sólo habían trascendido con ocasión de la publicación y difusión de tales sentencias.

II.- En cualquier caso, la FIRMEZA de la resolución administrativa tampoco constituiría obstáculo insalvable para la toma en consideración de la segunda solicitud, de mayo/2009; es sabido que el principio de seguridad jurídica es básico en todo ordenamiento, e impide que una situación jurídica pueda ser objeto de discusión indefinidamente, y por ello las resoluciones administrativas y las consiguientes situaciones jurídicas producidas por ellas, se convierten en inatacables una vez transcurre el plazo para recurrirlas. En este sentido, el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, se ha pronunciado acerca de la posible revisión de las resoluciones administrativas firmes dictadas por los Estados miembros que posteriormente se manifiesten contrarias al derecho comunitario.

Y así, es cierto que, respecto de actos administrativos firmes no recurridos en vía jurisdiccional, ha entendido con carácter general que el principio de seguridad jurídica impide su revisión aunque su contenido sea contrario a derecho a la vista de una jurisprudencia posterior. Así, en Sentencia de 14/septiembre/1999 (Comisión/AssiDomän Kraft Products y otros), ha afirmado que ' el objetivo de los plazos de recurso es garantizar la seguridad jurídica, evitando que puedan ponerse indefinidamente en cuestión actos comunitarios que surtan efectos jurídicos, así como en los imperativos de buena administración de la justicia y de economía procesal'. Y en Sentencia de 19/septiembre/2006 (Germany GMBH e ISIS Multimedia Net GmbH & Co.), frente al planteamiento del Abogado General que solicitaba que ' en virtud del compromiso de lealtad proclamado en el art. 10 TCE , el art. 11 de la Directiva 97/13EDL1997/22879 prevé la verificación de las liquidaciones que lo contradigan y hayan adquirido firmeza por no haber sido atacadas en tiempo, si su mantenimiento conculca el espíritu de dicha norma, provocando situaciones injustas, contrarias a la equidad o a los demás principios que inspiran el ordenamiento comunitario . Los jueces nacionales han de interpretar su derecho nacional de manera que, concurriendo tales circunstancias, apruebe el reexamen de los referidos actos, dejando a salvo los derechos de terceros', sin embargo, en el primero de los casos se trataba de la revisión de resoluciones administrativas firmes por las que se imponían multas, argumentando que otros sancionados habían solicitado y obtenido la anulación de multas similares en vía judicial. Y en el segundo, la pretensión de determinadas empresas que habían abonado tasas por licencias de telecomunicaciones, de que les fuera reintegrado su importe, aduciendo que otras empresas habían obtenido judicialmente la declaración de improcedencia de satisfacerlas. Y aun así, el TJCE difiere la posibilidad de revisión de actos firmes contrarios al derecho comunitario a la normativa propia de los diferentes Estados miembros, afirmando que ' de conformidad con el principio de seguridad jurídica, el Derecho comunitario no exige, en principio, que un órgano administrativo esté obligado a reconsiderar una resolución administrativa que ha adquirido firmeza al expirar los plazos razonables de recurso o por agotamiento de las vías de recurso' y añade que '.... según jurisprudencia reiterada, a falta de normativa comunitaria en la materia, la determinación de la regulación procesal destinada a garantizar la salvaguarda de los derechos que el Derecho comunitario genera en favor de los justiciables corresponde al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro en virtud del principio de autonomía procesal de los Estados miembros, a condición, sin embargo, de que esta regulación no sea menos favorable que la aplicable a situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y de que no haga imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico comunitario (principio de efectividad)'.

Pero será la Sentencia TJCE de 13/enero/2004 (Kühne & Heitz) la que se plantee abiertamente si el Derecho comunitario, y en particular el principio de lealtad comunitaria contemplado en el art. 10 TCE , exige que sea obligado revisar las decisiones administrativas firmes que resulten contrarias a la jurisprudencia sobrevenida del Tribunal de Justicia, y aunque reconoce la importancia del principio de seguridad jurídica afirma que ' El principio de cooperación que deriva del art. 10 TCEobliga a un órgano administrativo ante el que se presenta una solicitud en este sentido a examinar de nuevo una resolución administrativa firme para tomar en consideración la interpretación de la disposición pertinente del Derecho comunitario efectuada entre tanto por el Tribunal de Justicia cuando:

- según el Derecho nacional, dispone de la facultad de reconsiderar esta resolución;

- la resolución controvertida ha adquirido firmeza a raíz de una sentencia de un órgano jurisdiccional nacional que resuelve en última instancia;

- dicha sentencia está basada en una interpretación del Derecho comunitario que, a la vista de una jurisprudencia del Tribunal de Justicia posterior a ella, es errónea y que se ha adoptado sin someter la cuestión ante el Tribunal de Justicia, con carácter prejudicial, conforme a los requisitos previstos en el art. 234 TCE , [párrafo tercero], y

- el interesado se ha dirigido al órgano administrativo inmediatamente después de haber tenido conocimiento de dicha jurisprudencia.'

En posterior STJCE (Gran Sala) de 12 febrero 2008 (Asunto C-2/06 Willy Kempter KG contra Hauptzollamt Hamburg-Jonas ), se analiza la cuestión de si el particular que solicita la revisión de una decisión administrativa firme debería haber alegado el derecho comunitario cuando la impugnó ante los tribunales de justicia o el tribunal tenía obligación de aplicarlo de oficio. Y concluye que no, pues: ' no cabe deducir de la sentencia Kühne & Heitz, antes citada, que a los efectos de la tercera condición establecida por dicha sentencia, las partes deban haber alegado ante el órgano jurisdiccional nacional el punto de Derecho comunitario de que se trate. En efecto, para cumplir dicha condición, es suficiente que, el referido punto de Derecho comunitario, cuya interpretación ha resultado ser errónea a la luz de una sentencia posterior del Tribunal de Justicia, haya sido examinado por el órgano jurisdiccional nacional que conoció en última instancia, o que hubiera podido ser examinado de oficio por él'.

En definitiva, en estas dos sentencias, se reconoce también la posibilidad de revisar aquellos actos administrativos firmes que resulten contrarios a una jurisprudencia del TJCE posterior, aun cuando dichos actos administrativos hubiesen sido confirmados por los tribunales nacionales, dotados, por lo tanto, de la autoridad de cosa juzgada. Y ello al considerar que los tribunales nacionales no aplicaron correctamente la normativa comunitaria.

III.- Por último, y desde la perspectiva de la economía procesal, si nos enfrentamos ante la denegación a una funcionaria de un derecho que le venía reconocido por una norma comunitaria europea, y que no se le ha reconocido por haber incumplido el Estado español su obligación de transponer al derecho interno las previsiones de tal Directiva comunitaria, no cabe olvidar la posibilidad de que cualquier afectado pueda verse resarcido por los daños que un Estado miembro le cause por las violaciones del Derecho comunitario, independientemente de que la actuación causante del daño proceda de la Administración o de los Tribunales de Justicia, a través del cauce de la reclamación de responsabilidad patrimonial contra el Estado miembro, sin necesidad de revisar el contenido de los actos administrativos firmes ni atacar al principio de cosa juzgada. Daño antijurídico que, en este caso, vendría integrado por el derecho al reconocimiento retroactivo ahora denegado, pero que obligaría a la interesada a plantear un nuevo procedimiento.

Así pues, y por las razones apuntadas, considera este Tribunal que debió rechazarse el argumento de hallarnos ante un acto administrativo consentido y firme, y se debió dar una respuesta de fondo a la solicitud de la recurrente, de reconocimiento retroactivo de sus trienios, con arreglo a la Directiva 1999/70/CEE.

Segundo. Llegados a este punto, y revocándose el pronunciamiento de inadmisibilidad dictado por el Juzgado de instancia, operarían en principio las previsiones contenidas en el art.85.10 LJCA , conforme al cual ' Cuando la Sala revoque en apelación la sentencia impugnada que hubiere declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo, resolverá al mismo tiempo sobre el fondo del asunto'.

Ahora bien, esta previsión legal lo es para los asuntos en que siendo procedente la apelación por las reglas del art. 81, se ha dictado sentencia de inadmisión en la instancia, pero en ningún caso este precepto puede alterar las normas de atribución competencial y residenciar en este Tribunal la competencia para resolver un asunto sobre el que no hubiera conocido en segunda instancia, como sucede en el presente caso, a la vista de la cuantía de las diferencias retributivas reclamadas, por lo que deberán devolverse las actuaciones al Juzgado a quo para que prosiga su tramitación y dicte, en su caso, Sentencia. Este criterio ha sido mantenido por los distintos Tribunales territoriales (v. gr: TSJ Castilla- León (sede Valladolid), Sentencia de 25/enero/2008 (rollo 350/07, o Sentencia núm. 506/2012, de 14/marzo ; y sede Burgos, Sentencias de 31/marzo y 10/diciembre/2010 y 11/marzoy 16/diciembre/2011 ), TSJ de Madrid, Sentencias de 24/noviembre/2009 (rollo de apelación 703/2009 ), 20/abril/2007 (rollo de apelación 656/2006 )y 6/abril/2004 (rollo de apelación 9/2004 ), argumentándose lo siguiente: ' No obstante, esta Sala no puede examinar en este recurso de apelación la cuestión de fondo planteada también por el apelante en su recurso de apelación. Es cierto que el artículo 85.10 de la LJCAdispone que 'cuando la Sala revoque en apelación la sentencia impugnada que hubiere declarado la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, resolverá al mismo tiempo sobre el fondo del asunto'. En este caso, esta Sala no puede examinar la legalidad de las resoluciones administrativas impugnadas pues carece de competencia para su revisión dada la cuantía de las resoluciones administrativas impugnadas y, por tanto, entra en juego lo dispuesto en el citado artículo 85.10 que refiere que la Sala está obligada a resolver el fondo del asunto pero lógicamente se ha entendido por este Tribunal Superior de Justicia que ello solo es posible cuando se tiene competencia. Y en este caso esta Sala no tiene competencia dado el importe de las cuotas tributarias impugnadas así como el de la sanción'. Y asimismo ha sido seguido por este propio TSJ de Valencia, en Sentencia de 15/noviembre/2011 , o 30/enero/2013 (rollo apelación 92/2011 ).

Por todo lo dicho, procede la estimación del recurso de apelación y, con revocación de la sentencia de inadmisión dictada en la instancia, acordar la devolución de los autos al Juzgado de lo Contencioso Administrativo para que proceda a dictar nueva sentencia en la que resuelva la cuestión de fondo planteada en la demanda rectora del proceso.

Tercero. Procede, en consecuencia, estimar el recurso, con remisión de las actuaciones al Juzgado de procedencia a los indicados efectos, dada la incompetencia objetiva de esta Sala para conocer del mismo, sin hacer expresa imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

Estimamos el recurso interpuesto contra la Sentencia 548/2011, de dieciocho de octubre, del Juzgado número Dos de Alicante, recaída en el recurso 331/2011 , cuyo pronunciamiento de inadmisibilidad se revoca, resolviendo en su lugar la devolución de las presentes actuaciones al Juzgado de instancia para que resuelva la cuestión de fondo.

No hacemos expresa imposición de costas.

Esta Sentencia es firme, no siendo susceptible de recurso.

A su tiempo devuélvanse los autos, con certificación literal de esta Sentencia, al Juzgado de procedencia para su notificación, ejecución y cumplimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación al rollo de apelación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación.La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretario de éste, doy fe.