Sentencia Administrativo Nº 171/2015, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 1009/2014 de 31 de Marzo de 2015

Encabezamiento

APELACIÓN Nº 1009/2014

PONENTESRa. Mª Jesús Muriel Alonso

SENTENCIA Nº171/2015

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SÉPTIMA

Ilma. Sra. Presidenta:

Dª. Mª Jesús Muriel Alonso

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dña. Mercedes Moradas Blanco

D.José Luís Aulet Barros

D. Santiago De Andrés Fuentes

En la Villa de Madrid a treinta y uno de marzo del año dos mil quince

VISTOS en grado de Apelación, ante la Sección VII de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, los presentes autos nº 1009/2014 seguidos contra la sentencia de 3 de julio de 2014 del Juzgado de lo Contencioso- administrativo número 34 de Madrid (procedimiento 198/2013) en impugnación de la resolución de la Viceconsejeria de Asistencia Sanitaria de la Comunidad de Madrid, de 15 de abril de 2013, desestimatoria del recurso de alzada formulado frente a la desestimación presunta por silencio administrativo de la Dirección General de Recursos Humanos del SERMAS de la reclamación formulada sobre reconocimiento del nivel III de carrera profesional.

Es parte apelante la Comunidad de Madrid, representada por sus servicio jurídico, y como apelada D.ª Leocadia , representada por la Procuradora Dª. María José Orbe Zalba.

Ha sido Ponente la Magistrada Iltma. Sra. Dª. Mª Jesús Muriel Alonso, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-En los autos expresados y entre las partes referidas, con fecha 3 de julio de 2014, y por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 34 de Madrid, se dictó sentencia cuya parte dispositiva sigue así: '1.- estimar en parte el recurso contencioso-administrativo PAB número 198/2013 , interpuesto por la representación procesal de Dª Leocadia contra la Resolución de 15 de abril de 2013, de la Viceconsejeria de Asistencia Sanitaria de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de alzada formulado frente a la desestimación presunta por silencio administrativo de la Dirección General de recursos Humanos del SERMAS de la reclamación formulada en relación con la integración en el Nivel III de Carrera Profesional.

2.- Anular la resolución recurrida y declarar el derecho de la actora, adquirido por silencio administrativo positivo, relativo al reconocimiento, a efectos administrativos, del Nivel III de Carrera Profesional, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho Sexto de esta Sentencia. 3.- Desestimar el recurso en cuanto al resto de las pretensiones ejercitadas en la demanda rectora del mismo. 4.- Sin hacer un especial pronunciamiento en materia de costas procesales.'

SEGUNDO.-Contra dicha resolución se interpuso recurso de apelación por la demandada, que fue admitido, remitiéndose los autos originales a esta Sala de lo Contencioso Administrativo.

TERCERO.-Recibidos los autos en esta Sección Séptima, se acordó la formación del Rollo, quedando pendiente de dictar sentencia, tras señalar votación y fallo para el día 25 de marzo del año en curso.

CUARTO.-En la substanciación de este recurso se han observado las formalidades procésales en vigor artículos 80.3 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1.998.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso de Apelación tiene por objeto la sentencia de 3 de julio de 2014 del Juzgado de lo Contencioso-administrativo número 34 de Madrid (procedimiento 198/2013) que estima parcialmente la impugnación de la Resolución de 15 de abril de 2013, de la Viceconsejeria de Asistencia Sanitaria de la Comunidad de Madrid, desestimatoria del recurso de alzada formulado frente a la desestimación presunta por silencio administrativo de la Dirección General de recursos Humanos del SERMAS de la reclamación formulada en relación con la integración en el Nivel III de Carrera Profesional.

En la sentencia apelada, como hemos visto, estima en parte el recurso porque la Juzgadora de instancia entendió que, en relación con el reconocimiento del nivel III de la carrera profesional que solicita la demandante se había producido silencio administrativo positivo y no había normativa en que apoyar la denegación del reconocimiento del grado III sin efectos económicos.

La Comunidad apelante sostiene que el desarrollo de la carrera y pago de las cantidades se ve afectada por lo dispuesto en las Leyes de Presupuestos para la CAM para los años 2008, 2009 y 2010 en las que se establece la congelación de las cantidades abonadas.

Por la parte apelada, en el escrito de oposición al recurso de apelación, alega que este recurso de apelación ha sido indebidamente admitido, porque entiende que la cuantía de las diferencias entre el nivel II y III en el periodo reclamado no supera los 30.000 euros.

SEGUNDO:-Previo a la resolución de la cuestión de fondo que se plantea en el presente recurso resulta preciso puntualizar que no procede inadmitir la apelación que nos ocupa, tal y como pretende la parte apelada, y ello porque, en efecto (y así lo hemos señalado esta Sección no en una Sentencia puntual, sino en decenas de Sentencias, en las que se cuestionaban supuestos muy similares al hoy analizado), la pretensión ejercitada por la parte actora en la Primera Instancia, hoy parte apelada en esta Segunda Instancia, no se limitaba única y exclusivamente a una reclamación de contenido económico,- que ciertamente podría estar por debajo del límite mínimo para apelar (30.000 Euros conforme establece el artículo 81.1.a) de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa) -, sino que también suponía la reclamación, y otorgamiento de estimarse, de una serie de consecuencias de tipo administrativo, como así se declara en la propia Sentencia apelada (con todo lo que ello comporta a efectos de, por ejemplo, antigüedad, valoración como mérito de tal desempeño en eventuales futuros nombramientos, etc ...) que hacían que el objeto del presente litigio hubiera de ser considerado de cuantía indeterminada, debiéndose, en consecuencia, desestimar la inadmisión planteada.

TERCERO: En cuanto al fondo del asunto, la Sentencia apelada estimó parcialmente el recurso interpuesto por la representación de Dª. Leocadia al interpretar que la solicitud formulada por la misma en vía administrativa fue estimada en virtud de la entrada en juego de la figura del llamado silencio positivo.

Pues bien, y como ya dijimos entre otras, en sentencia de fecha 16 de diciembre de 2011, dictada en el recurso de apelación Nº 300/2011 , no puede dejarse de señalar que no es aplicable en el asunto que nos ocupa el silencio positivo al que se refieren los apartados 1 y 2 (párrafo primero) del artículo 43 de la Ley 30/1.992 , según los cuales '1. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo, según proceda, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 4 de este artículo. 2. Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los casos, salvo que una norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo contrario. Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá efecto desestimatorio'.

Pues bien, frente a la virtualidad de los efectos positivos del silencio a que se alude en los apartados transcritos es preciso hacer valer lo establecido en el Real Decreto 1.777/1.994, de 5 de Agosto, de adecuación de las normas reguladoras de los Procedimientos de gestión de personal a la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, cuyo objeto es, como se dispone en su artículo 1, '... la adecuación a la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de las normas reguladoras de los procedimientos administrativos en materia de gestión del personal incluidos en el ámbito de aplicación de la Ley 30/1.984, de 2 de Agosto, de Medidas para la Reforma de la Función Pública', remitiéndose en concreto a su artículo 2 el cual, en relación a las solicitudes formuladas en los procedimientos administrativos de gestión de personal que relaciona, dispone que habrán de entenderse desestimadas una vez transcurridos, sin que se hubiera dictado resolución expresa, '... los plazos máximos de resolución señalados a continuación: (...) k) Cualquier otro procedimiento, no incluido en el apartado 1 del artículo 3 de este Real Decreto , cuya resolución implique efectos económicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento: El plazo de resolución de estos procedimientos será el señalado en su normativa específica y, en su defecto, el general de tres meses previsto en el artículo 42.2 de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre '.

Es claro que el tenor literal de dicho precepto excluía la eficacia positiva del silencio en el caso de reclamaciones que pueden tener efectos económicos anudados a su estimación, lo que es el caso del supuesto aquí controvertido.

Procede plantearse entonces cual ha sido la incidencia de la Ley 4/1.999, de 13 de Enero, y de la reforma que con ella se ha operado en el artículo 43.2 de la Ley 30/1.992 , tantas veces citada, sobre los efectos del silencio.

La Disposición Transitoria Primera de dicha Ley , bajo el título 'Subsistencia de normas preexistentes' establece que hasta tanto no se lleven a efecto las previsiones de la Disposición Adicional Primera de la misma continuarán en vigor, con su propio rango, las normas reglamentarias existentes y en especial, las aprobadas en el marco del proceso de adecuación de procedimientos a la Ley 30/1.992 de 26 de Noviembre, señalando en su apartado 3 que 'Asimismo, y hasta que se lleven a efecto las previsiones del apartado 2 de la disposición adicional primera -adaptación por el Gobierno en el plazo de dos años de las normas reguladoras de los procedimientos al sentido del silencio administrativo establecido en la presente Ley - conservará validez el sentido del silencio administrativo establecido en las citadas normas, sin bien su forma de producción y efectos serán los previstos en la presente Ley'.

Por lo tanto, no cumplida la previsión de la Disposición Adicional Primera, apartado 2, habría de entenderse que continuaba en vigor el Real Decreto 1.777/1.994, de 5 de Agosto , y con él la eficacia desestimatoria del silencio atribuida en su artículo 2 k), aquí aplicable teniendo en cuenta la naturaleza de la reclamación, lo que nos hace concluir que la solicitud de la hoy apelada fue desestimada por silencio negativo, confirmado posteriormente por la resolución recurrida en igual sentido.

En base a dicho criterio no se otorga a la falta de cumplimiento de tal previsión por parte del Gobierno los efectos pretendidos de modificar el plazo de resolución y el sentido consiguiente del silencio porque se considera que dicho plazo no tiene efectos constitutivos, puesto que no se le otorgó tal cualidad en la norma en que se establecía la necesidad de adecuación y la potestad del Tribunal no alcanza a otorgar algo que la propia norma no ha previsto. En cuanto a las Sentencias invocadas al proceder de Tribunales de igual categoría no vinculan a esta Sección que mantiene, por ello, el criterio expuesto, que considera más acorde a Derecho, y que, además, viene ratificado por la doctrina sobre el silencio administrativo positivo sentada por la Sentencia del Pleno de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de fecha 28 de Febrero del año 2.007 que a estos efectos razona así:

'El artículo 43 LPAC , en cambio, no se refiere a solicitudes sino a procedimientos. Es verdad que su párrafo 2 dice que los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes, pero se trata de solicitudes insertadas en determinados procedimientos. Procedimientos que resultan de la aplicación de las correspondientes normas legales a las solicitudes presentadas por los interesados. Y esto que cabía mantenerlo en la redacción de la LPAC anterior a la modificación aprobada por la Ley 4/1.999 de 13-I, es aún más patente después de esta Ley. Antes de la Ley 4/1.999, porque el artículo 43 contenía tres supuestos de silencio positivo que remitían a procedimientos más o menos formalizados; los dos primeros sin duda alguna (concesión de licencias o autorización de instalación, traslado o ampliación de empresas y centros de trabajo y solicitudes que habilitaran al solicitante para el ejercicio de derechos preexistentes), pero también el tercero, 'solicitudes en cuya normativa de aplicación no se establezca que quedarán desestimadas si no recae resolución expresa', porque esa normativa de aplicación no podía ser otra sino la normativa reguladora del específico procedimiento en cuestión.

Claramente se ve que en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo. Y así resulta de la Disposición Adicional 3ª LPAC que manda adecuar los procedimientos existentes a la nueva regulación de la LPAC, y tras esa previsión se publican varios R.R.D.D. de adecuación, hasta llegar a la resolución de la Secretaría de Estado para la Administración Publica de 20-III-96 que publica la relación de procedimientos de la Administración General del Estado.

Esta resolución se publica en el BOE de 10-IV-96 y en dos suplementos de 190 páginas que en total contienen los procedimientos existentes en el ámbito de la Administración General del Estado, indicando, entre otras cosas, el plazo para su resolución y los efectos del silencio.

Y esta es la situación con que se encontró el legislador en la reforma de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común de 1.999.

La Exposición de Motivos de la Ley 4/1.999 parte de esa relación de procedimientos, porque se refiere a los aproximadamente 2.000 procedimientos existentes en la actualidad. El escenario que contempla el legislador para regular el sentido del silencio no es un escenario de peticiones indiscriminadas a la Administración sino de peticiones que pueden reconducirse a alguno de los procedimientos detectados e individualizados. La Exposición de Motivos habla de la necesidad de simplificación de ese conjunto de procedimientos, lo que se plasma en la Disposición Adicional 1ª 1 de la Ley.

Asimismo, en la Disposición Adicional 1ª 2 se ordena al Gobierno la adaptación de los procedimientos existentes al sentido del silencio establecido en la Ley.

Y la Disposición Adicional 29 de la Ley 14/2.000, de 29-XII, de Medidas Fiscales , y de Orden Social, en su Anexo II contiene una relación de procedimientos en los que el silencio opera en sentido desestimatorio.

Para el legislador de 1.999, como también para el de 1.992, sólo cabe aplicar la ficción del silencio que establece la LPAC para los procedimientos regulados como tales por una norma jurídica. A diferencia de la LPA que aplicaba el silencio negativo a las peticiones, cualesquiera que estas fueren.

La LPAC establece como regla el silencio positivo, pero parte de que esa ficción legal se aplica a procedimientos predeterminados, como resulta de lo más atrás expuesto y también del artículo 42.2 que, cuando habla de la obligación de resolver, advierte que ha de resolverse en el plazo 'fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento', ha de haber un procedimiento derivado específicamente de una norma fija, y del 42.5, que manda a las Administraciones Publicas que publiquen y mantengan actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de procedimientos, con indicación de los plazos máximos de duración de los mismos, así como de los efectos que produzca el silencio administrativo.

El silencio regulado en los artículos 43 y 44 de la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, sólo opera en el marco de alguno de los procedimientos reconocidos como tales en el ordenamiento jurídico, estén o no estén recogidos como tales en las normas reglamentarias de delimitación de procedimiento'.

La doctrina del Pleno de la Sala 3ª del Tribunal Supremo que acabamos de reseñar vale para cualquier supuesto de solicitud de un interesado a la Administración que se puede considerar que no da lugar a un procedimiento administrativo formalizado, regulado por una norma, no limitándose por tanto a las solicitudes sobre pago de intereses de demora por el abono tardío de certificaciones de obra, que es el supuesto analizado en la Sentencia.

Por otra parte, no puede perderse de vista que, en el caso concreto, el Real Decreto 1.774/1.994, de 5 de Agosto, antes citado y como ya dijimos, recoge los supuestos en los que, en materia de personal, se ha de entender el silencio administrativo en sentido positivo o negativo, señalando su artículo 2 k ) que, a falta de resolución expresa, deberá entenderse desestimada la solicitud en todos aquéllos supuestos cuya resolución implique efectos económicos actuales o pueda producirlos en cualquier otro momento.

En consecuencia, en el supuesto que nos ocupa es claro que, en ningún caso, puede entenderse estimada la concreta solicitud efectuada en vía administrativa en virtud del juego del silencio positivo.

CUARTO:Una vez precisado lo anterior no estaría de más, para el análisis de lo que constituye realmente la cuestión de fondo que se plantea en el presente recurso, situar el marco legal en el que se incardina el Modelo de Carrera Profesional de Licenciados Sanitarios y de Diplomados Sanitarios Estatutarios de la Comunidad de Madrid y al que ya hicimos referencia en la Sentencia dictada, con fecha 11 de Marzo de 2.011, en el recurso de apelación 450/2.010 tramitado ante esta propia Sección.

Veamos, tal y como puso de relieve la Sentencia dictada con fecha 15 de Abril de 2.010 por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura , la reestructuración del Sistema Sanitario acometido en nuestro país a finales de los años noventa, pretendió la mejora del servicio sanitario. Una de las medidas que se consideraba de necesaria adopción a dichos efectos era la de 'promover nuevas fórmulas retributivas en las que realmente se prioricen los incentivos a la actividad y a la calidad' del servicio por el personal que desempeñaba funciones en las Instituciones del Sistema Sanitario (Acuerdo aprobado por la Comisión de Sanidad y Consumo del Congreso de los Diputados el 21 de Octubre y ratificado por el Pleno de la Cámara el 18 de Diciembre de 1.998 sobre 'Consolidación y Modernización del Sistema de Salud'). En ejecución de esas previsiones del Parlamento se promulga, con naturaleza de Legislación Básica, la Ley 16/2.003, de 28 Mayo, sobre Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, en cuyo artículo 41 se hace referencia a la 'Carrera Profesional', que se configura como 'el derecho de los profesionales a progresar, de forma individualizada, como reconocimiento a su desarrollo profesional en cuanto a conocimientos, experiencia en las tareas asistenciales, investigación y cumplimiento de los objetivos de la organización en la cual prestan sus servicios'. Así mismo, se promulga, como complemento de la anterior, la Ley 55/2.003, de 16 Diciembre, por la que se aprueba el Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, que reitera en su artículo 40 esa configuración de la carrera profesional, al disponer en el párrafo primero de dicho precepto, que 'las Comunidades Autónomas, previa negociación en las mesas correspondientes, establecerán, para el personal Estatutario de sus Servicios de Salud, mecanismos de carrera profesional de acuerdo con lo establecido con carácter general en las normas aplicables al personal del resto de sus servicios públicos, de forma tal que se posibilite el derecho a la promoción de este personal conjuntamente con la mejor gestión de las instituciones sanitarias'.

En coherencia con ello, el artículo 43-2º, al regular las retribuciones complementarias de dicho personal, se refiere (apartado e) al 'Complemento de carrera', que se configura como el 'destinado a retribuir el grado alcanzado en la carrera profesional cuando tal sistema de desarrollo profesional se haya implantado en la correspondiente categoría'. Se vincula así el complemento a la categoría y la carrera profesional.

La regulación de ese complemento se hace, a nivel de legislación básica, en el Título III de la Ley 44/2.003, de 21 Noviembre, sobre Ordenación de las Profesiones Sanitarias, dedicado precisamente al 'desarrollo profesional y su reconocimiento', del que nos interesa destacar, aquí y ahora, que tiene por objeto el 'reconocimiento público, expreso y de forma individualizada, del desarrollo alcanzado por un profesional sanitario en cuanto a conocimientos, experiencia en las tareas asistenciales, docentes y de investigación, así como en cuanto al cumplimiento de los objetivos asistenciales e investigadores de la organización en la que prestan sus servicios', que será 'sin perjuicio de las facultades y funciones para las que habilite el correspondiente título oficial' y que tendría los efectos de la 'atribución expresa del grado alcanzado por cada profesional en el ejercicio del conjunto de funciones que le son propias' (artículo 37). Tales grados serán cuatro y 'requerirá la evaluación favorable de los méritos del interesado, en relación a sus conocimientos, competencias, formación continuada acreditada, actividad docente e investigación ... los resultados de la actividad asistencial del interesado, la calidad de la misma y el cumplimiento de los indicadores que para su valoración se hayan establecido, así como su implicación en la gestión clínica ...'; evaluación que se llevará a cabo por un 'comité específico' (artículo 38); siendo homologables dichos grados en todo el Sistema Nacional de Salud.

Interesa destacar, como premisa de partida inicial, que la carrera profesional constituye, por un lado, un derecho de los profesionales sanitarios y, su reconocimiento, por otro lado, va unido a la adquisición de conocimientos y experiencia en el desarrollo de la actividad profesional que realizan, a la vez que se configura como un instrumento de la organización en la que el profesional sanitario desarrolla su actividad profesional.

Para poner de relieve la importancia que en nuestro sistema ha tenido la configuración del modelo de que venimos haciendo mención, podemos traer a colación el Auto del Tribunal Constitucional 201/2.008, de 3 de julio , que al inadmitir una cuestión de inconstitucionalidad, la número 8.383-2.007, planteada por Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 1 de Huesca, manifiesta 'Por lo que hace a la normativa estatal aplicable, la Ley 16/2.003, de 28 de Mayo, de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud, ha venido a reconocer el desarrollo profesional como uno de los aspectos básicos para la modernización del Sistema Nacional de Salud, dedicándole su artículo 40 y definiendo la carrera profesional, en su artículo 41, como el derecho de los profesionales a progresar, de forma individualizada, como reconocimiento a su desarrollo profesional en cuanto a conocimientos, experiencia en las tareas asistenciales, investigación y cumplimiento de los objetivos de la organización en la cual prestan sus servicios'.

QUINTO: Dada la finalidad, tanto del Estatuto como de las Leyes antes mencionadas, de establecer una normativa básica, el artículo 40 de aquél, antes transcrito, disponía que serían la Comunidades Autónomas las que, 'previa negociación en las mesas correspondientes', establecerían los 'mecanismos de carrera profesional', habilitando la efectividad del derecho, reconocido legalmente, 'a la promoción de este personal conjuntamente con la mejor gestión de las instituciones sanitarias'.

La descentralización política de la sanidad, en consecuencia, también se ha manifestado a la hora de regular la carrera profesional de los profesionales sanitarios y prueba de ello es que el artículo 40 de la Ley 55/2.003, de 16 Diciembre , por la que se aprueba el Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud, tantas veces citado y ya trascrito, parte de la premisa de que son las Comunidades Autónomas las que se establecerán los mecanismos de carrera profesional, con el sólo respeto de los principios generales del artículo 38.1º de la Ley 44/2.003 , disponiéndose que 'los criterios generales del sistema de desarrollo profesional recogidos en la Ley de Ordenación de las Profesiones Sanitarias se acomodarán y adaptarán a las condiciones y características organizativas, sanitarias y asistenciales del servicio de salud o de cada uno de sus centros, sin detrimento de los derechos ya establecidos' ( art. 40. 4º Ley 55/2.003 ). Esto es, cada Comunidad Autónoma, una vez respetados unos principios mínimos a nivel nacional, establecerá los criterios del sistema de desarrollo profesional y lo adaptará a sus condiciones y características organizativas, sanitarias y asistenciales.

En nuestra Comunidad Autónoma ese establecimiento de los mecanismos de la carrera profesional se lleva a cabo por el Acuerdo sobre Carrera Profesional de Licenciados Sanitarios y Diplomados Sanitarios suscrito, el 5 de Diciembre de 2.006, entre la Consejería de Sanidad y Consumo y las Organizaciones Sindicales presentes en la Mesa Sectorial de Sanidad, aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid por Acuerdo de 25 de Enero de 2.007 (B.O.C.M. nº 32 de 7 de Febrero próximo siguiente) que incorpora, como Anexo I el Modelo de Carrera Profesional de Licenciados Sanitarios de la Comunidad de Madrid, y como Anexo II el Modelo de Carrera Profesional de Diplomados Sanitarios Estatutarios de la Comunidad de Madrid.

SEXTO: Pues bien, dibujado someramente el marco general, estatal y autonómico, de la carrera profesional en los aspectos que ahora nos interesan, debemos significar en este momento que es en el apartado 11 del Anexo II del meritado Acuerdo de 25 de Enero de 2.007 donde se regula, para los Diplomados Sanitarios Estatutarios de la Comunidad de Madrid, el Procedimiento para el reconocimiento e integración de los mismos en un Nivel determinado de Carrera. Este procedimiento, básicamente, se inicia por una solicitud del interesado, acompañada de los documentos acreditativos de los méritos exigidos y de una certificación que acredite el tiempo mínimo de permanencia en el Nivel anterior, al que sigue una Evaluación, llevada a cabo por el correspondiente Comité Evaluador de Área, que deberá ser comunicada al interesado y contra la que se puede formular la correspondiente reclamación. Finalizada la evaluación el Comité ha de elevar la propuesta definitiva y motivada al Director General de Recursos Humanos el cual, a la vista de la propuesta, dictará resolución integrando al Diplomado Sanitario, si procediera, en el Nivel correspondiente. Esta resolución se prevé tenga efectos el 1 de Enero del año siguiente al que sea dictada.

Pues bien, en el caso de autos existe constancia, pues así lo admite la propia apelada, de que en el mes de mayo de 2007, y cuando no ostentaba aún la condición de personal estatutario fijo, solicitó el reconocimiento de Nivel de Carrera Profesional que estimaba oportuno, siendo así que la Gerencia del Área 1, donde entonces prestaba sus servicios, determinó que procedía la concesión del Nivel III en función de la antigüedad reconocida. No obstante debe tenerse en cuenta que, en función de las previsiones contenidas en la Disposición Transitoria Segunda del Anexo I del Acuerdo sobre Carrera Profesional de Licenciados Sanitarios y Diplomados Sanitarios suscrito, el 5 de Diciembre de 2006, entre la Consejería de Sanidad y Consumo y las Organizaciones Sindicales presentes en la Mesa Sectorial de Sanidad, aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid por Acuerdo de 25 de Enero de 2.007 (B.O.C.M. nº 32 de 7 de Febrero próximo siguiente): 'El personal con nombramiento interino, de las categorías citadas en el ámbito de aplicación, que ostente dicha condición a fecha de la publicación del presente Acuerdo en el BOLETÍN OFICIAL DE LA COMUNIDAD DE MADRID, podrá solicitar el reconocimiento del nivel profesional en los mismos términos que el personal con nombramiento fijo. Dicho nivel solo tendrá efectos económicos una vez que obtenga la condición de personal estatutario fijo en la misma categoría evaluada', es decir el reconocimiento correspondiente quedaba sujeto a una condición suspensiva, la de obtener la condición de personal estatutario fijo, momento hasta el que no se podía obtener verdaderamente el mismo, así como tampoco el abono del nivel de carrera correspondiente.

La Sra. Leocadia , hoy apelada, adquirió la condición de personal estatutario fijo el 5 de octubre de 2011, siendo así que el 23 de noviembre de 2012, solicitó su integración en el Nivel de Carrera Profesional correspondiente.

Ocurre, sin embargo, que el artículo 25.3 de la Ley 9/2009, de 23 de Diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2010 dispuso, entre otras previsiones, que se suspendían los nuevos reconocimientos y pagos de los Niveles I, II y III a que pudieran acceder los Diplomados Sanitarios durante 2.010; que las cuantías a percibir por el concepto de carrera profesional serían las mismas que en el ejercicio de 2009; y, en fin, que durante el ejercicio de 2010 no se procedería el reconocimiento y pago a cuenta del 3º y 4º Nivel de promoción profesional . Estas previsiones se repitieron, para los ejercicios correspondientes, en el artículo 25.3 de la Ley 8/2010, de 23 de Diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2011 (B.O.C.M. nº 310, de 29 de Diciembre próximo siguiente); así como en el artículo 25.3 de la Ley 5/2011, de 23 de Diciembre, de Presupuestos Generales de la Comunidad de Madrid para el año 2012 (B.O.C.M. nº 309, de 29 de Diciembre próximo siguiente). Estas previsiones, contenidas en normas con rango de Ley, imposibilitaban la estimación de la pretensión ejercitada en la Instancia y, por ello, la solución al recurso interpuesto debió ser desestimatoria, (en este sentido nos hemos pronunciado ya, en un asunto idéntico al que hoy nos ocupa, en la Sentencia dictada con fecha 30 de Mayo de 2012, apelación nº 261/2012 ,entre otras muchas).

Debe recordarse que, como ya hemos reseñado en innumerables Sentencias, trayendo a colación lo que al respecto recoge la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de Mayo de 2002 , los Acuerdos retributivos con los empleados públicos están sujetos a la reserva de las Leyes Presupuestarias, sin que exista un límite legal en la potestad de la ordenación del gasto público derivado de la vinculación de los acuerdos.

A lo expuesto debe añadirse que el artículo 38.10 del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Ley 7/2007 de 12 de Abril , dispone que 'Se garantiza el cumplimiento de los Pactos y Acuerdos, salvo cuando excepcionalmente y por causa grave de interés público derivada de una alteración sustancial de las circunstancias económicas, los órganos de gobierno de las Administraciones Públicas suspendan o modifiquen el cumplimiento de Pactos y Acuerdos ya firmados, en la medida estrictamente necesaria para salvaguardar el interés público'.

Dicho precepto aplica en el ámbito de la negociación colectiva de los funcionarios públicos la cláusula 'rebus sic stantibus', que permite a la Administración, excepcionalmente, la revisión, suspensión o modificación unilateral de las obligaciones pactadas en la negociación colectiva, por alteración sustancial de las circunstancias económicas, fundamentada en el interés público.

Conforme al precepto trascrito del Estatuto Básico del Empleado Público, y según se afirma en la Ley 9/2009, de 23 de Diciembre, (que reproducen las Leyes 8/2010, de 23 de Diciembre, y 5/2011, de 23 de Diciembre, ya citadas) éstas acuerdan suspender parcialmente la aplicación de determinadas cláusulas de contenido económico del Acuerdo sobre Carrera Profesional de Licenciados Sanitarios y Diplomados Sanitarios suscrito, el 5 de Diciembre de 2006, entre la Consejería de Sanidad y Consumo y las Organizaciones Sindicales presentes en la Mesa Sectorial de Sanidad, aprobado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid por Acuerdo de 25 de Enero de 2007 (B.O.C.M. nº 32 de 7 de Febrero próximo siguiente) que incorpora, como Anexo I el Modelo de Carrera Profesional de Licenciados Sanitarios de la Comunidad de Madrid, y como Anexo II el Modelo de Carrera Profesional de Diplomados Sanitarios Estatutarios de la Comunidad de Madrid, dada la dramática coyuntura en que ha de desenvolverse la Economía Española y que afecta a la Comunidad de Madrid, así como el carácter urgente de la necesidad de reducir el déficit público, la que hace que no sea posible mantener determinadas medidas acordadas.

Por tanto, la Administración Autonómica ha actuado conforme a la previsión legal contenida en el apartado décimo del artículo 38 de la norma Estatutaria, ya que concurren circunstancias económicas imprevisibles y sobrevenidas que justifican la suspensión parcial de la aplicación de las cláusulas de contenido económico del Acuerdo tantas veces citado por razones de interés público.

Por lo demás, las Leyes de Presupuestos de la Comunidad de Madrid para los años 2010, 2011 y 2012, en el aspecto reseñado, no suponen infracción del principio de irretroactividad de las Leyes desfavorables. En efecto, la STC de 19 de Abril de 1988 , que se remite a la doctrina contenida en Sentencia 99/1987 , afirma que 'Es indudable que en el campo de la relación funcionarial, el funcionario adquiere y tiene derechos subjetivos que la Ley ha de respetar. Pero una cosa es o son esos derechos y otra la pretensión de que aparezcan como inmodificables en su contenido concreto. El funcionario que ingresa al servicio de la Administración Pública se coloca en una situación jurídica objetiva, definida legal y reglamentariamente y, por ello, modificable por uno y otro instrumento normativo de acuerdo con los principios de reserva de ley y de legalidad sin que, consecuentemente, pueda exigir que la situación estatutaria quede congelada en los términos en que se hallaba regulada al tiempo de su ingreso, o que se mantenga la situación administrativa que se está disfrutando, porque ello se integra en las determinaciones unilaterales lícitas del legislador, al margen de la voluntad de quien entra al servicio de la Administración, quien, al hacerlo, acepta el régimen que configura la relación estatutaria funcionarial ( art. 103.3 CE ). Por tanto, no hay privación de derechos; sólo alteración de su régimen en el ámbito de la potestad del legislador constitucionalmente permisible.

Por otra parte, la prohibición de retroactividad sólo es aplicable a los derechos consolidados, asumidos e integrados en el patrimonio del sujeto, y no a los pendientes, futuros, condicionados y expectativas, según reiterada doctrina del Tribunal Supremo. Por ello hay que reiterar la solución mantenida por la Sentencia de este Tribunal (108/1986, de 29 de Julio ), al decir que la invocación del principio de irretroactividad no puede presentarse como una defensa de una inadmisible petrificación del ordenamiento jurídico ( SSTC 27/1981 de 20 Julio , 6/1983 de 4 Febrero, entre otras), y de ahí la prudencia que la doctrina del Tribunal Constitucional ha mostrado en la aplicación del referido principio, señalando que sólo puede afirmarse que una norma es retroactiva, a los efectos del artículo 9.3 CE , cuando incide sobre 'relaciones consagradas' y 'afecta a situaciones agotadas', y que 'lo que se prohíbe en el art. 9.3 es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad' ( STC 42/1986, de 10 Abril ). Tampoco se vulnera el principio de seguridad jurídica, porque las modificaciones operadas por la norma en cuestión están en el ámbito de la potestad legislativa que, no puede permanecer inerme o inactiva ante la realidad social y las transformaciones que la misma impone. So pena de consagrar la congelación del ordenamiento jurídico o la prohibición de modificarlo'.

Aplicada la doctrina Constitucional y Jurisprudencial expuesta al supuesto debatido, hemos de concluir que no existen derechos adquiridos para los funcionarios o para el personal Estatutario, dada su situación sometida a una regulación legal y reglamentaria y, por tanto, modificable, por el hecho de que un Acuerdo o una Ley de Presupuestos estableciese unas determinadas retribuciones anuales. Por tanto es posible que una norma legal posterior lo modifique, no con carácter retroactivo, sino a partir de su entrada en vigor.

Por otra parte, no existe irretroactividad de la norma, pues ésta solo opera respecto a los derechos consolidados, afecta a situaciones agotadas y no a los pendientes y las Leyes 9/2009, de 23 de Diciembre, 8/2010, de 23 de Diciembre, y 5/2011, de 23 de Diciembre, sólo actúan sobre las retribuciones futuras aún no devengadas y, en todo caso, posteriores a su respectiva entrada en vigor. Hay que partir del hecho de que las retribuciones son una contraprestación a los servicios prestados, y aun cuando estén consignadas presupuestariamente, no se devenga el pago, es decir, no nace el derecho a su cobro, hasta que trascurra el mes en el que el servicio se presta; a lo más lo que existiría sería una expectativa de derechos a percibirlas, condicionado, claro está, a la realización del servicio, salvo aquellos supuestos legalmente previstos en que, aun cuando el trabajo no se efectúe, el funcionario tiene derecho a la retribución.

Finalmente tampoco las Leyes 9/2009, 8/2010 y 5/2011 infringen la seguridad jurídica, por cuanto que la modificación del ordenamiento jurídico se ha efectuado por unas disposiciones con rango de Ley, habiéndose seguido en su aprobación el procedimiento establecido, y sin que dicha modificación incurra en arbitrariedad o vulnere la Constitución, como hemos expuesto.

Es por todo ello, en consecuencia, por lo que debe estimarse el presente recurso de apelación pues la pretensión ejercitada en la Instancia, frente a lo resuelto en la Sentencia cuestionada, debió ser rechazada.

SEPTIMO:De conformidad con lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, no procede efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas al haberse estimado el presente recurso.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso de apelación interpuesto por la letrado de la Comunidad de Madrid, en nombre y representación del SERVICIO MADRILEÑO DE LA SALUD (SERMAS), contra la Sentencia dictada, con fecha 3 de julio de 2014, por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 34 de los de esta Villa y en el Procedimiento Abreviado seguido ante el mismo con el nº 198/2.013 la cual, por ser contraria a derecho, revocamos, disponiendo, en su lugar, que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto, a instancias de Dª. Leocadia , contra la resolución 15 de abril de 2013, desestimatoria del recurso alzada interpuesto, por la misma, contra la resolución desestimatoria presunta, por silencio administrativo, de la solicitud que formuló, en orden a que le fuera reconocido el Nivel III de Carrera Profesional con los correspondientes efectos económicos a partir del 5 de octubre de 2011; Y todo ello sin efectuar declaración alguna en cuanto a costas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciéndoles la indicación de que contra la misma no cabe interponer recurso ordinario alguno.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, remítase certificación de la misma, junto con los autos originales, al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo que dictó la resolución impugnada, el cual deberá acusar recibo dentro del término de diez días, y déjese constancia de lo resuelto en el correspondiente rollo.

Así por esta Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior Sentencia por la Magistrada Ponente, estando celebrando audiencia pública, en el mismo día de su fecha. Doy fe.