Sentencia Administrativo Nº 173/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 103/2013 de 06 de Marzo de 2015

Encabezamiento

Rollo de apelación núm. 103/13

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Sentencia número 173 / 2.015

Ilmos. Sres/as.

Presidenta

Dª. Alicia Millán Herrandis

Magistrados

D. Ricardo Fernández Carballo Calero

D. Rafael S. Manzana Laguarda

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En la Ciudad de Valencia, a seis de marzo de dos mil quince.-

VISTO por este Tribunal, el recurso de apelación, tramitado con el número de rollo 103/13, interpuesto por el GRUPO POPULAR DEL AYUNTAMIENTO DE MISLATA, contra la Sentencia núm. 309/12, de 24/julio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 8 de Valencia, en el recurso número 615/11 ; y habiendo sido partes en el recurso, el referido apelante y como apelados, el AYUNTAMIENTO DE MISLATA y Dª. María Antonieta ; y siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don Rafael S. Manzana Laguarda, quien expresa el parecer de la Sección.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Juzgado de instancia se dictó la Sentencia a la que se ha hecho referencia, y cuyo fallo, dispone literalmente: ' Que declaro la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo promovido por el GRUPO POPULAR DEL AYUNTAMIENTO DE MISLATA, contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Mislata de fecha 5-08-11 por el que se acordó la revocación del expediente disciplinario de Dª. María Antonieta y el reingreso inmediato a su puesto de trabajo, al concurrir la causa prevista en el art. 69.b) de falta de legitimación activa del recurrente '.

SEGUNDO.- Por el GRUPO POPULAR DEL AYUNTAMIENTO DE MISLATA, se interpuso recurso de apelación contra la citada sentencia, y tras efectuar las alegaciones que estimó oportunas, solicitó que se dictase sentencia por la que se revocara el pronunciamiento contenido en la dictada por el Juzgado de Instancia y se acogieran sus pretensiones.

TERCERO.- El Juzgado de instancia proveyó admitiendo el recurso y dio traslado del mismo a la parte apelada para que, en el plazo de quince días, pudiera formalizar su oposición; cumplido este trámite, se remitieron a este Tribunal los autos, expediente administrativo y escritos presentados; y una vez recibidos y formado el correspondiente rollo de apelación, se señaló para su votación y fallo el día 24 de febrero último, en cuya fecha tuvo lugar.

CUARTO.- En la sustanciación de este proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se cuestiona básicamente en el presente procedimiento si el Grupo municipal popular ostenta legitimación para impugnar en sede jurisdiccional un acuerdo plenario adoptado por el Ayuntamiento de Mislata acordando la revocación del expediente disciplinario incoado a determinada funcionaria. La sentencia apelada le niega tal legitimación y frente a la misma se alza el Grupo popular recurrente.

Para abordar la cuestión debatida, acerca de la legitimación en el ámbito de la impugnación de acuerdos de las Corporaciones Locales, debe aludirse a la Sentencia de 20/mayo/2013 del Tribunal Supremo (rec. núm. 6027/09 ) que destaca que: ' El artículo 20 de la Ley de nuestra jurisdicción niega, en su letra a), legitimación activa para interponer recurso contencioso- administrativo contra los actos de una Administración pública a los órganos de la misma y a los miembros de sus órganos colegiados. Esta norma tiene su fundamento en el designio legal de que las decisiones de los órganos administrativos se adopten en su seno de acuerdo con las reglas de mayoría aplicables, sin que los debates propios de la sede administrativa se trasladen al ámbito jurisdiccional'.

Y en este sentido, el TSJ del País Vasco, en Sentencia núm. 230/2014, de 16/mayo (rec. 427/2012 ), recuerda que con carácter general, en la legislación de régimen local ' Tampoco se encuentra precepto alguno que habilite a los concejales o a los grupos municipales para intervenir en una suerte de legitimación por sustitución ante la inactividad del ayuntamiento para la defensa de sus intereses (.....) no puede reconocerse ese ius litigationis en los órganos municipales de gestión y gobierno en contra de la decisión del máximo órgano de representación popular del municipio, ni ese ejercicio de las facultades litigiosas de la Corporación pueda responder a un estado de cosas fraccional que haga prevalecer la posición de cualquier órgano de la estructura del municipio sobre la decisión contraria y expresamente desautorizatoria del Pleno'.

Debemos, a este respecto distinguir dos aspectos:

1).- Por lo que atañe a la legitimación de los concejales, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 14/noviembre/2005 , ya resolvió que ' El apartado 1.b) del art. 63 de la LBRL, además de implicar una excepción al contenido de la proscripción de la posibilidad de recurrir los actos de una Entidad pública por parte de los órganos que la componen - art. 20 a) LJCA/1998 - supone, por ello, una ampliación de la legitimación en el régimen general del proceso Contencioso- Administrativo. Su exacto contenido -luego reiterado en el art. 209.2 del Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre , aprobando el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, complementado por el art. 211.3 del mismo texto reglamentario fijando la forma de computar el plazo para interponer recurso de reposición por los Concejales o miembros de las Corporaciones locales que hubieran votado en contra del acuerdo- expresa que podrán impugnar los actos y acuerdos de las Entidades Locales que incurran en infracción del ordenamiento los miembros de las corporaciones que hubieran votado en contra de tales actos y acuerdos.

Tal precepto ha sido reiteradamente entendido por este Tribunal en el sentido de que los concejales de una Corporación local no pueden impugnar los acuerdos de la Corporación a que pertenecen más que en aquellos supuestos en que hubieren votado en contra del acuerdo que impugnan lo que no acontece cuando se encuentran presentes y no votan en contra del acuerdo ( sentencia de 12/enero/1994, recurso de casación 874/1992 ). En sentido similar la sentencia de 21/enero/2003, recurso de casación 7705/1998 . Se ha insistido en que la norma no afecta a los Concejales que no forman parte del órgano en concreto los cuales podrán impugnarlo según las reglas generales ( sentencia de 16 de diciembre de 1999, recurso de casación 3333/1994 EDJ 1999/42781). (......).

No ofrece, pues, duda que la legitimación se atribuye a los miembros de la corporación que hubieren votado en contra de la adopción o aprobación de un determinado acto. Resulta patente que las discrepancias en los órganos colegiados que integran la administración local deben manifestarse inicialmente en sede del órgano, pleno, que ejerce por diferentes medios el control y fiscalización de la actuación de los demás órganos de gobierno. Abstenerse de mostrar una opinión contraria a un concreto acuerdo municipal en el acto de formación de voluntad y luego pretender su impugnación en vía jurisdiccional por la vía de la legitimación especial recogida en el art. 63.1. b) LBRL, tras el rechazo de una petición de revisión de los actos administrativos, bajo el argumento de que el acto impugnado lesiona la legalidad puede comportar no solo un abuso de derecho sino metajuridicamente una desconsideración hacia los votantes mediante cuyo voto el componente del órgano colegiado pudo acceder a la condición de miembro del ente local. Una racional exégesis de la norma exige que tal actitud deba exteriorizarse primero en el seno del órgano colegiado, en el que se integra el discrepante ejerciendo su derecho de participación política, para luego, en su caso, acudir a su impugnación jurisdiccional por la vía de la legitimación especial apoyada justamente en esa voluntad contraria a la mayoritaria expresada en el interior del órgano que representa la voluntad popular en el municipio como es el pleno.'

Acorde con tal doctrina, este TSJ de Valencia, en Sentencia de su Sec. 1ª, núm. 77/2013, de 30/enero (rec. 2125/2009 ), afirmaba que ' La legitimación de un concejal para impugnar acuerdos del Pleno del Ayuntamiento proviene en primer lugar del interés en el correcto funcionamiento de la corporación y cuando la ley restringe esta legitimación a los concejales que hubieran votado en contra del Acuerdo que se impugna está aplicando el principio de que nadie puede ir contra sus propios actos, por lo que si, los concejales han tenido la oportunidad de oponerse al acto, y sin embargo este se consiente, mediante la abstención o se vota a favor, es lógico que esa legitimación genérica que se otorga a los Concejales para impugnar los actos de las administraciones locales se vea limitada'.

2).- Y por lo que atañe a la legitimación procesal de los Grupos Municipales, el Tribunal Supremo ha venido reiterando (por todas, Sentencia de 30/junio/2008, rec. 399/2004 ) que carecen de ella, afirmando: ' En cuanto a la falta de legitimación del Grupo Municipal Socialista del Ayuntamiento de Villanueva de la Serena, la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 16/mayo/1994 niega legitimación a los Grupos Municipales dentro del proceso contencioso-administrativo. Dice la sentencia mencionada que reconociendo a los Grupos Municipales interés para impugnar los actos que les afecten como tal grupo, la amplitud de su legitimación ha de derivar de la actuación en el Ayuntamiento y el examen de los correspondientes preceptos del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales aprobado por Real Decreto 2568/1986, de 28 de noviembre, que demuestra sin ninguna duda que su actuación se desarrolla en el ámbito interno de la Corporación. Los grupos tienen derecho a un despacho o local en la sede de la Corporación (artículo 27), pueden hacer uso de los propios locales de aquélla para celebrar reuniones o sesiones de trabajo ( artículo 28.1 ), tienen derecho a participar en todos los órganos colegiados integrados por miembros de la Corporación pertenecientes a diversos grupos (artículo 29), pueden participar en la determinación del orden del día por razones de urgencia (artículo 91.4) y su portavoz manifiesta en los debates la opinión de los agrupados ( artículo 94). A esto únicamente alcanza el papel del Grupo Municipal que si facilita el funcionamiento de los órganos colegiados del Ayuntamiento no sustituye a los miembros de la Corporación. Es el número de Concejales presentes a lo que se atiende para computar el quórum exigible para la constitución del Pleno y, además de las posibilidades de intervención individual de aquellos tienen en los debates, los acuerdos se adoptan con su voto favorable que es personal e indelegable como es también personal la responsabilidad de los Concejales que hubieran votado favorablemente por los acuerdos de los órganos colegiados del Ayuntamiento. No es, pues, en el concepto de interés directo donde se puede encontrar el punto de conexión entre la cuestión de fondo planteada en un proceso y quien interviene en él como recurrente y que le atribuye la cualidad de parte legítima , sino en la específica previsión del artículo 63.1.b) de la Ley de Bases del Régimen Local que independientemente de quién la posea para impugnar los acuerdos de las Corporaciones Locales por tener interés directo en ello se la concede individualmente a unas personas, los miembros de las corporaciones que hubieren votado en contra, que en otro caso no la tendrían.'.

De esta doctrina se hacen eco las Sentencias de este Tribunal citadas por el Ayuntamiento en su recurso de apelación.

SEGUNDO.- Ahora bien, la propia jurisprudencia del Tribunal Supremo introduce determinados matices a la anterior doctrina, pasando por alto que el litigante procesal fuese el propio Grupo Municipal, en la medida en que se establece la plena coincidencia de sus miembros y de los votos en contra del acuerdo impugnado, aún con todas las reservas iniciales, y a fin de dar una aplicación al precepto legitimador que sea favorecedora de la mayor posibilidad de acceso a la jurisdicción y a la tutela de los Tribunales; es el caso de la STS de 7/febrero/2007 (rec. 2946/2003 , Pte: Peces Morate, Jesús Ernesto), en la que se afirma que ' Con independencia de que el Ayuntamiento haya actuado, al invocar la falta de legitimación del Grupo Municipal demandante, en contra de sus propios actos, lo relevante es que, en el caso enjuiciado, concurren circunstancias que impiden estimar la causa de inadmisión por falta de legitimación activa del indicado Grupo'. Así: ' Todos los Concejales del Grupo Municipal de CiU en el Ayuntamiento de Barcelona votaron en contra del acuerdo del Pleno Municipal .... y, como tales Concejales disidentes, componentes de ese Grupo Municipal, dedujeron el oportuno recurso de reposición a través del Grupo, el que fue desestimado en otro Pleno Municipal, en el que todos los Concejales del mismo Grupo volvieron a expresar su voto en contra, procediendo la Secretaría General del Ayuntamiento a notificar al Concejal Portavoz del Grupo Municipal de Convergència i Unió la resolución desestimatoria del recurso de reposición, haciéndole saber los recursos admisibles y el plazo para interponerlos, según hemos expuesto al analizar los dos motivos de casación alegados. (....) Si bien es cierto que el Grupo Municipal comparecido como demandante no estaría legitimado para ejercitar acciones en nombre de Concejales que no hubiesen discrepado de los acuerdos municipales combatidos o que no hubiesen expresado su voluntad de recurrirlos, en este caso se ejercita la acción por esa agrupación de Concejales, prevista legalmente ( artículos 20.3 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local y 23 del Reglamento de Organización , funcionamiento y régimen jurídico de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 2568/1986), cuando todos ellos habían votado en contra de los acuerdos de la Corporación y han manifestado la decisión unánime de ejercitar contra dichos acuerdos las oportunas acciones en sede jurisdiccional, de manera que, conforme a lo establecido concordadamente por los artículos 18 y 19.1 b) de la Ley de esta Jurisdicción , debe considerarse al Grupo Municipal demandante legitimado para sostener las referidas acciones, porque si cada uno de los Concejales, que forman el Grupo, está legitimado para impugnar esos acuerdos al haber votado en contra de ellos y expresado su decisión de recurrirlos en vía contencioso-administrativa, no cabe negar legitimación al Grupo Municipal, en que legalmente se integran, para sostener la acción que todos y cada uno de sus miembros desea ejercitar, razón por la que la aducida causa de inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo por falta de legitimación del demandante debe ser también rechazada '.

En el caso que nos ocupa, al igual que en el contemplado por la antedicha Sentencia, no sólo existe una actividad en sede administrativa por parte del Grupo Municipal ahora recurrente, discrepante frente al acuerdo ahora recurrido, sino que consta expresamente que el Acuerdo Plenario de 5/agosto72011 por el que se acordó la revocación del expediente disciplinario a la Sr. María Antonieta , se adoptó por doce votos a favor (Grupo socialista y mixto-EUPV) y siente votos en contra (Grupo Popular). En aplicación, pues, de la anterior doctrina, debe reconocerse legitimación al Grupo Popular para la interposición del presente recurso, lo que conlleva la estimación del recurso de apelación y la revocación de la Sentencia apelada en cuanto acoge tal falta de legitimación como causa de inadmisibilidad, debiendo reenviar las actuaciones al Juzgados de instancia, en salvaguarda del principio de competencia objetiva, para que prosiga el curso del procedimiento hasta su resolución.

TERCERO.- De conformidad con lo establecido en el art. 139.2º LJCA , no cede imponer las costas de esta alzada.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y demás de general aplicación.

Fallo

Se estima el recurso de apelación interpuesto por el GRUPO POPULAR DEL AYUNTAMIENTO DE MISLATA, contra la Sentencia núm. 309/12, de 24/julio, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo número 8 de Valencia, en el recurso número 615/11 , cuyo pronunciamiento se revoca, debiendo el Juzgado de instancia proseguir el curso del procedimiento.

No procede hacer imposición de las costas de esta alzada.

A su tiempo devuélvanse los autos, con certificación literal de esta Sentencia, al Juzgado de procedencia para su ejecución y cumplimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación al rollo de apelación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación.- La anterior sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que, como Secretario de éste, doy fe.