Sentencia Administrativo Nº 175/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 407/2013 de 29 de Abril de 2015

Encabezamiento

RECURSO Nº 407/13

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA

S E N T E N C I A Nº 175/2015

Presidente

D. José Martínez Arenas Santos

Magistrados

D. Miguel A. Olarte Madero

Doña Amalia Basanta Rodríguez

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En Valencia a veintinueve de abril de dos mil quince.

Visto el recurso interpuesto por D. Leoncio representado por la Procuradora Doña Nuria Juan Muñoz y asistido por Letrado, contra la Resolución de la Secretaría Autonómica de Autonomía Personal y Dependencia de 26-4-13 que desestima la Alzada entablada contra otra de fecha 29-1-13 de la Dº General de Personas con Discapacidad y Dependencia (Exp. NUM000 ) que desestimaba su petición de aprobación de PIA y efectos retroactivos de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales habiendo sido parte demandada la Generalidad Valenciana, asistida y representada por Letrado de sus servicios jurídicos.

Ha sido Ponente la Magistrada Doña Amalia Basanta Rodríguez.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictara Sentencia anulando los actos impugnados y reconociendo efectos retroactivos de la prestación económica establecida en Propuesta de PIA a 28-5-2010 que es la de solicitud de reconocimiento de la situación de dependencia, y hasta 10-12-2011, fecha de defunción de la persona dependiente -madre del actor-, y que asciende a la cantidad de 9.611,40 E, y más sus intereses legales y condena en costas a la Administración.

SEGUNDO.-La Administración demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se desestimara la misma por ser los actos impugnados dictados conforme a derecho.

TERCERO.-No se recibió el proceso a prueba, y quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.-Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 29-4-2015, teniendo lugar la misma el citado día.

QUINTO.-En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna en el caso presente la Resolución de la Secretaría Autonómica de Autonomía Personal y Dependencia de 26-4-13 que desestima la Alzada entablada contra otra de fecha 29-1-13 de la Dº General de Personas con Discapacidad y Dependencia (Exp. NUM000 ) que desestimaba su petición de aprobación de PIA y efectos retroactivos de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.

Sostiene la actora que, incomprensiblemente, la Administración ha demorado de forma injustificada la aprobación del correspondiente PIA, siendo que su madre tenía reconocida Dependencia Severa; y que proceden las prestaciones económicas por cuidados en el entorno familiar que se concretaron en la Propuesta, con efectos desde la fecha de la solicitud de la situación de dependencia, pues la demora en culminar el procedimiento y la falta de Resolución sólo son imputables a la Administración.

La demandada solicita la desestimación del recurso.

SEGUNDO.-Previo al examen de la cuestión de fondo, procede que nos remitamos a los antecedentes obrantes en el expediente administrativo, de los que resulta:

-en 28-5-2010, Doña Florinda interesó el reconocimiento de situación de dependencia, acompañando:

*Informe de Salud para el reconocimiento de la situación de dependencia de 21-5-2010 con el siguiente diagnóstico:

'Mujer de 88 años dependiente para las actividades de la vida diaria. Camina con ayuda. Sordera y ceguera por retinopatía diabética. Hipertensión arterial. Deterioro cognitivo. Incontinencia mixta. En tratamiento oral con antidiabéticos orales. Antihipertensivos. Pañales de incontinencia'.

-el informe social para el reconocimiento de la situación de dependencia emitido por la Trabajadora Social del Servicio Municipal de Atención a la Dependencia y fechado en 20-10-10 confirmaba que Doña Florinda estaba enferma hacía muchos años, que era una persona gran dependiente y que a penas conocía y no salía de su casa desde hacía años; que convivía con dos de sus hijos - Jose Augusto y Leoncio - que se encargaban de cuidarla y atenderla en todas sus necesidades; se consignaban como preferenciales los servicios de asistencia domiciliaria y teleasistencia, coincidiendo con el orden preferencial indicado por el interesado e identificando como cuidadores a sus dos precitados hijos.

-del baremo de valoración de los grados y niveles de dependencia fechado en 24-9-2010, resultaban 91 puntos(Grado 3 Nivel 2).

-el órgano Técnico de Valoración de la Situación de Dependencia en 15-2-2011, emitió el siguiente diagnóstico:

*Sordera, ceguera por retinopatía diabética, hta, deterioro cognitivo, incontinencia mixta.

Puntuación global 91; situación de dependencia Grado 3, Nivel 2,precisando de los siguientes cuidados: 'Personales, familiares y sociales en orden a conseguir la máxima autonomía personal y la incorporación más activa posible a la vida comunitaria'.

-en 9-1-13 la Dº General de Acción Social, Mayores y Dependencia Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia, resolvió el reconocimiento de dicho Grado 2 con Nivel 2 con carácter PERMANENTE.

-en 25-2-13 el Secretario Autonómico de Autonomía Personal y Dependencia dictó Resolución reconociendo el Grado 3, Nivel 2, con carácter permanente, estableciendo en el punto 2 y 3:

'Al citado Grado y Nivel le corresponderían los servicios y prestaciones que se indica en el artículo 2 del RD 727/2007, de 8 de junio y en el artículo 3 de la Orden de 5 de Diciembre de 2007, de la Conselleria de Bienestar Social, por las que se regula los requisitos y condiciones de acceso a las ayudas económicas del programa de atención a las personas y a sus familias en el marco del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia en la Comunidad Valenciana.

A través de la aprobación de Programa Individual de Atención, cuyo procedimiento de elaboración se inicia de oficio con la notificación de esta resolución, se determinarán las modalidades de intervención más adecuadas a las necesidades del interesado, de entre los citados servicios y prestaciones.

-La notificación, según consta en la cartulina de acuse de recibo, se practicó en 26-3-2011.

-Tras dicha notificación obra en el expediente un modelo de Propuesta de Programa Individual de Atención -sin fecha-, con los datos de DOÑA Florinda (punto 1), los del representante legal-cuidador de hecho (punto 2) y la propuesta de servicios: teleasistencia y cuidador no profesional más de 160 horas -completo- y prestación económica de 520,69 E/mes (punto 3), y una anotación manuscrita: 'FALLECIDO 10/12/2011'.

Se acompañaba copia de certificado de defunción.

-la Trabajadora Social del Servicio Municipal de Atención a la Dependencia del Ayuntamiento de Catarroja, informó a la Cª de Bienestar Social de tal hecho, por escrito con fecha de salida de 22-3-12, al que acompañaba certificado de defunción.

-en 23-5-12, el hoy recurrente, actuando como representante legal-guardador de hecho de su madre, interesaba la aprobación de PIA y el abono de la prestación por SAD indicada en la Propuesta, con efectos de 28-5-2010, cuya copia acompañaba, junto con la certificación de defunción de su madre.

-ante el silencio de la Administración, entabló recurso de Alzada, con entrada en la 'ventanilla única' del Ayuntamiento de Mislata el 2-10-2012.

-en 29-1-2013 la Dº General de Personas con Discapacidad y Dependencia dictó resolución expresa denegando la petición formulada por el Sr. Leoncio , pues 'en la masa hereditaria no existe título jurídico derivado del expediente administrativo que conlleve derechos económicos de los herederos exigibles a la Generalidad'.

-contra dicha Resolución, D. Leoncio entabló recurso de alzada, estableciendo que la Administración debió haber dictado Resolución de reconocimiento de la situación de dependencia antes o hasta el día 28-11-10, de conformidad con lo dispuesto en el art. 10.4 del Decreto 171/07 , siendo dicha fecha el dies a quo para aprobar y notificar el PIA, y de conformidad con el mismo precepto, y como el servicio de asistencia domiciliaria fue efectivamente prestado y aportada cuanta documentación la Administración exigió, se consolidó el derecho por silencio positivo, lo cual acaeció antes del fallecimiento de Doña Florinda .

-por Resolución de 26-4-2013 de la Secretaría Autonómica de Autonomía Personal y Dependencia, se desestimó la alzada, con base a idéntico razonar al de la Resolución recurrida.

SEGUNDO.-El actor, en esta vía Jurisdiccional, reproduce, en síntesis la argumentación formulada en vía administrativa, insistiendo en que la demora injustificada de la Administración y sólo ella, fue la causante de que el procedimiento no culminara con resolución expresa; añadiendo que la prestación por SAD lo es para el cuidador, en pago de sus atenciones a la persona dependiente.

Y ha de reconocerse la razón al actor pues es evidente que no hay razón que justifique la demora de la Administración la aprobación del PIA determinando los servicios y/o prestación económicas de que sería acreedora la persona dependiente.

Y ello, sin que la Administración haya evidenciado ni puesto de manifiesto la concurrencia de circunstancias excepcionales que sirvan a justificar la dicha demora.

Numerosas disposiciones de la L. 39/2006 de Dependencia evidencian la preocupación por la 'agilidad' en la tramitación de los correspondientes expedientes, que determina específicamente los plazos de resolución (con fase de determinación del grado y nivel de dependencia y con fase de determinación de servicios y prestaciones inherentes), así como los efectos de la falta de Resolución en plazo, incluída la posibilidad de ampliación de plazos -justificadamente- y de la falta de resolución en plazo legal:

Dispone así el art. 10:

"1.- La persona titular de la Secretaría Autonómica de Bienestar Social de la Consellería de Bienestar Social, basándose en el dictamen técnico, dictará resolución expresa, según sea procedente, sobre el reconocimiento de la situación de dependencia, con los servicios o prestaciones que correspondan al solicitante según el grado y nivel de dependencia reconocido.

2.- El plazo máximo para resolver y notificar la resolución que recaiga en el procedimiento regulado en este decreto será de seis meses, computándose a partir de la fecha de la recepción de la solicitud en cualquiera de los registros citados en el artículo 8 de este decreto.

El cómputo de dicho plazo podrá suspenderse en los supuestos establecidos en el artículo 42.5 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992).

3.- Excepcionalmente, podrá acordarse la ampliación del plazo indicado en el número anterior en los supuestos establecidos en el artículo 42.5 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992).

4.- El reconocimiento de la situación de dependencia y el derecho a las prestaciones o servicios se entenderá producido a partir del día siguiente a la fecha de la presentación de la solicitud en el registro del órgano competente para su tramitación; no obstante, si la persona beneficiaria no estuviera recibiendo ningún servicio de los previstos en el catálogo en el momento de la solicitud, la fecha de efectos será aquella en la que comience a prestarse el servicio".

Añade el párrafo 6:

'El vencimiento del plazo mencionado sin haberse notificado resolución expresa determinará la estimación de la solicitud formulada por silencio administrativo'.

Por lo que se refiere al Programa Individualizado de Atención (donde se concretan los servicios y prestaciones a que la persona dependiente tendría derecho) establecía:

'En el marco del procedimiento del reconocimiento de la situación de dependencia y las prestaciones correspondientes, los servicios sociales especializados, con el concurso de los servicios municipales de atención a la dependencia, establecerán un Programa de Atención Individual en el que se determinarán las modalidades de intervención más adecuadas a sus necesidades de entre los servicios y prestaciones económicas previstos en la resolución para su grado y nivel, con la participación previa consulta y, en su caso, elección entre las alternativas propuestas de la persona beneficiaria, y en su caso, de su familia o entidades tutelaresque la represente'.

Por su parte, el Dec. 18/11 de 25-2 que regula el procedimiento para reconocer el derecho a prestaciones del sistema valenciano para las personas en situación de dependencia, dispone en su art. 11, sobre aprobación de PIA:

'1. En base a la documentación aportada, en particular la referenciada en los arts. 7.3 f) y 7.3 g) y del grado y nivel de dependencia reconocido, será elaborada una propuesta de Programa Individual de Atención. El resultado de dicha propuesta será notificado al interesado junto con la resolución del grado y nivel para que en el plazo de quince días formule, en su caso, las alegaciones que estime pertinentes.

2. Caso que dicha propuesta sea coincidente con la preferencia expuesta por la persona interesada, transcurrido aquel plazo sin haber sido formuladas alegaciones, se emitirá la Resolución aprobando el Programa de Atención Individualizada'.

Y el nº 3 del mismo precepto establece que la Resolución en que se determinen los servicios o prestaciones que correspondan a la persona beneficiaria, según su grado y nivel de dependencia, surtirá efectos desde la aprobación del PIA.

Añadiendo el nº 4 del precitado art. 11 que la resolución aprobatoria del PIA habrá de dictarse y notificarse en plazo máximo de 6 meses desde la fecha de registro de entrada de la solicitud de dependencia .

Finalmente, el nº 6 del mismo art. Se refiere a los efectos de la falta de Resolución en plazo, al indicar de forma taxativa que 'si transcurrido el plazo indicado no se hubiera resuelto en cuanto al servicio o prestación, el derecho se generará desde el día siguiente al del cumplimiento del plazo máximo de seis meses' .

En este punto el Sindic de Greuges en sus numerosas recomendaciones y sugerencias -surgidas ante las quejas de los efectados- viene indicando que 'la falta de cumplimiento de los plazos para resolver expedientes conlleva la inobservancia de la normativa aplicable al respecto; añadiendo que con ello se vulnera la previsión contenida en el art. 42.2 de la L. 30/92 que determina el plazo máximo en el que debe notificarse por la Administración la resolución expresa será el fijado por la norma reguladora del correspondiente procedimiento.

Y añade que el art. 47 del mismo texto establece que la observancia de los plazos es obligatoria; y el 41 obliga a la adopción de las medidas que remuevan los obstáculos que impidan, dificulten o retrasen el ejercicio pleno de los derechos de los interesados o el respeto a sus intereses legítimos.

CUARTO.-Pues bien, en nuestro caso, incomprensiblemente, no se completó el procedimiento con la aprobación del correspondiente PIA, pese a la situación de dependencia severa de la Sra. Florinda , y pese a que el informe social consideraba adecuada y acorde a las circunstancias la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales, con conformidad del beneficiario y de la persona designada como cuidadora (su hijo), que ya venía realizando dichas funciones.

Además, en cumplimiento de sus obligaciones y formalidades exigidas por la normativa ya citada, remitió y presentó ante la Administración cuanta documentación le fue requerida al objeto de que se consumara el dictado de la resolución aprobatoria.

Y tal prestación -lo cual decimos a mayor abundamiento-, no se ha mostrado ni incongruente ni arbitraria con la situación de dependencia reconocida y las circunstancias o hechos determinantes a tener en cuenta.

El art. 18 de la L. 39/2006 establece al respecto:

'Excepcionalmente, cuando el beneficiario esté siendo atendido por su entorno familiar, y se reúnan las condiciones establecidas en el artículo 14.4, se reconocerá una prestación económica para cuidados familiares'.

Dichas condiciones del art. 14.4, son:

- condiciones adecuadas de convivencia.

-condiciones adecuadas de habitabilidad de la vivienda.

- queasí lo establezca su Programa Individual de Atención.

De otro lado, la 'excepcionalidad' a que alude el art. 18 de la L. 39/2006 ha de ponerse en relación con las circunstancias del caso, en el fundamental marco de los intereses de la persona dependiente y de los objetivos que la L. 39/2006 contempla: promoción de la autonomía personal e incorporación más activa a la vida comunitaria.

De manera ha de destacarse, que no es el hecho -puro y simple- de la inexistencia de centros asistenciales y/o empresas de asistencia a domicilio en el municipio, lo que determina la procedencia de autorizar los cuidados no profesionales; sino que, aún existiendo aquellos, se revele de mayor interés la opción del cuidador no profesional, siempre, eso sí, que concurran los requisitos establecidos en el ordenamiento, requisitos que en nuestro caso son concurrentes, así como la procedencia de los cuidados en el entorno familiar.

Ello sentado, y habida cuenta que en nuestro caso, la asistencia por cuidador no profesional se revela adecuada a las necesidades de la beneficiaria(de hecho venía siendo atendida en el domicilio por el hijo, designado cuidador) y preferente según su elección.

Siendo ello así, la prestación procedente será la ayuda económica por cuidados en el entorno familiar, pues las circunstancias fácticas (condiciones de habitabilidad de la vivienda y de convivencia) concurren en el supuesto, cual revela el informe de la Trabajadora Social -F. 15 y ss.- al decir que las condiciones de la vivienda son adecuadas y que dispone de instalaciones aceptables para desarrollar las actividades propias de la vida domiciliaria.

La prestación económica será la de 520,69 E/mes (correspondiente el Grado III Nivel 2), sin reducción, ni aplazamiento -como ya esta Sala viene estableciendo-, y que tendrá efectos desde 29-5-2010 hasta 10-12-2011, que totaliza la cantidad de 9.611,40 E.

Entiende, además, la Sala que procede el abono de intereses de demora, en orden a la reparación íntegra del perjuicio causado, vinculados al restablecimiento de la situación jurídica individualizada conculcada.

QUINTO.-Procede, además, significar que el destinatario de la prestación no es otro que el cuidador, en razón de los cuidados por él prestados a su madre dada su situación de dependencia.

No en vano la prestación económica que venimos analizando lo es 'por cuidados en el entorno familiar' y 'ayuda a cuidadores no profesionales', como compensación a una tarea vinculada a promoción de la autonomía personal de los dependientes, objetivo fundamental de la Ley de Dependencia.

De ahí la condición de 'interesado' del actor, a título propio y en términos reconocidos en el art. 31 de la L. 30/92, según el cual 'se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

a) Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales y colectivos.

c) Aquellos cuyos intereses legítimos individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la Resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Baste recordar que el TS ha definido el interés legítimo (entre otras, Ss. de 1-7-1985 y 14-7-1988) como el que tienen aquellas personas que por razón de la situación objetiva en que se encuentran, por una circunstancia de carácter personal, o por ser los destinatarios de una regulación sectorial, son titulares de un interés propio, distinto del de cualquier ciudadano, de que los poderes públicos actúen de acuerdo con el ordenamiento cuando con motivo de la persecución de fines de interés general, inciden en el ámbito de tal interés propio, aun cuando la actuación de que se trate no les ocasione en concreto un beneficio o un servicio inmediato; o que el éxito de la acción represente para el recurrente un beneficio material o jurídico o, por el contrario, que el mantenimiento de la situación creada o que pudiera crear el acto combatido le origine un perjuicio, incluso aunque tales beneficio o perjuicio se produzcan por vía indirecta o refleja.

A ello ha de añadirse que la jurisprudencia, si bien no reconoce la legitimación fundada en el mero interés por la legalidad, o en motivos extrajurídicos, susceptibles de satisfacer apetencias, deseos o gustos personales, alejados del interés auténticamente legitimador objeto de protección legal ( S. de 12-4-1991 ), sí ha ido reconociendo como incluíbles en el concepto de interés legitimador beneficios tales como los morales, los de vecindad, los competitivos o profesionales; y, asimismo, además de los personales o individuales, los colectivos y los difusos. Y recordar, en fin, que en relación a estos últimos se acepta como posible la modalidad del ejercicio individual y no sólo colectivo, justificada por el hecho de que el ciudadano que ejercita la defensa de un interés difuso está en ocasiones defendiendo su propio círculo vital afectado, al proyectarse aquel interés sobre su esfera personal.

De otro lado ha de significarse que no puede confundirse la carácter personal del derecho de las personas dependientes a la promoción de la autonomía personal y adopción por la Administración de las medidas a ello encaminadas,con el derecho a compensación por la asistencia prestada por un tercero, más, cuanto que el Ordenamiento regula dicha asistencia y prevé dicha compensación.

A mayor abundamiento procede la cita del art. 87. 2 de la L. 30/92 -a veces citado por la Administración demandada para fundamentar la procedencia de archivar el procedimiento, ante el fallecimiento de la persona dependiente-, según el cual:

'también producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad materialde continuarlo por causas sobrevenidas. La Resolución que se dicte, en todo caso, será motivada'.

Según autorizada doctrina hay imposibilidad material cuando el fin perseguido -por el procedimiento- no puede ya consumarse, no se puede obtener su cumplimiento.

Se cita, entre dichas causas sobrevenidas, la muerte del interesado que extinguirá el procedimiento iniciado cuando la actuación del interesado en el mismo lo sea en base a derechos o intereses de carácter estrictamente personal, intransmisible a herederos o causahabientes.

De no ser así, el procedimiento puede continuarse con los herederos o causahabientes.

Y se alude también a la 'modificación de la situación jurídica de los interesados', en cuyo caso hay terminación si el derecho o interés en base al cual se actúa tuviese carácter personal e intransmisible a los derechos de los causahabientes.

Pues bien, y concluyendo, por más que pueda considerarse que las prestaciones y servicios previstos en la L. 39/2006 se encaminan a la consecución de la máxima autonomía de la persona dependiente, ello no significa de suyo que el fallecimiento del beneficiario extinga el derecho al abono de una prestación económica que ya había se había generado por el reconocimiento de la situación de dependencia y el inicio de la prestación del servicio correspondiente (asistencia domiciliaria).

Así las cosas, ha de tacharse, además, carente de fundamentación adecuada -cuanto menos- a las Resoluciones de la Administración, denegando efectos retroactivos a la prestación económica para cuidados en el entorno familiary apoyo a cuidadores no profesionalescon grado de dedicación a la persona dependiente completo (más de 160 horas), cuando dice que en la masa hereditaria no existe título jurídico derivado del expediente administrativo que conlleve derechos económicos de los herederos.

Ha de significarse, además, que en nuestro caso, y aun cuando la demanda haya sido interpuesta por D. Leoncio , hijo de quien fuera declarado en situación de dependencia, no puede desconocerse que la prestación cuya retroactividad se solicitara se califica como prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.

SEXTO.-Conforme al art. 139 de la Ley Reguladora , procede imponer las costas a la demandada, con el límite de 1.200 E por todos los conceptos, haciendo esta Sala uso de la facultad reconocida en el ap. 3 del mismo precepto.

VISTOS los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general aplicación

Fallo

1.- Estimarel recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Leoncio representado por la Procuradora Doña Nuria Juan Muñoz y asistido por Letrado, contra la Resolución de la Secretaría Autonómica de Autonomía Personal y Dependencia de 26-4-13 que desestima la Alzada entablada contra otra de fecha 29-1-13 de la Dº General de Personas con Discapacidad y Dependencia (Exp. NUM000 ) que desestimaba su petición de aprobación de PIA y efectos retroactivos de la prestación económica para cuidados en el entorno familiar y apoyo a cuidadores no profesionales.

2.- Anularlas por contrarias a derecho, reconociendo como situación jurídica individualizada su derecho a percibir la cantidad de 9.611,40 E, y más sus intereses legales, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por tales declaraciones, y al abono de la dicha cantidad en plazo máximo de 15 días a contar desde la notificación de la presente.

3- Imponer las costas a la demandada, con el límite de 1.200 E.

A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, que es firme, y de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION .- La anterior Sentencia ha sido leída por la Magistrada Ponente el día de su fecha estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo cual yo, como Secretario de la misma, certifico.