Sentencia Administrativo Nº 176/2006, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 761/2003 de 10 de Febrero de 2006

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Recurso nº 761/2003

Parte actora: Lázaro

Parte demandada: AJUNTAMENT DE L'HOSPITALET DE LLOBREGAT

SENTENCIA nº 176/2005

Ilmos. Sres.:

PRESIDENTE

D. EDUARDO BARRACHINA JUAN

MAGISTRADOS

D./ª. Mª LUISA PÉREZ BORRAT

D./ª. MARÍA ABELLEIRA RODRÍGUEZ

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En Barcelona, a diez de febrero de dos mil seis.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCION CUARTA), constituida como figura al margen, ha pronunciado EN NOMBRE DE S.M. EL REY la siguiente sentencia para la resolución del presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por Lázaro , representado por el Procurador de los Tribunales D./ª. Albert Grasa Fábrega, y asistido por Letrado D./ª. , contra la Administración demandada AJUNTAMENT DE L'HOSPITALET DE LLOBREGAT, actuando en representación de misma la Procurador de los Tribunales Dª. Mª. del Carmen Fuentes Millán y asistido por la Letrada Dª. Isabel Alonso Higuera.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D/Dª. EDUARDO BARRACHINA JUAN, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.- Por la parte actora, a través de su representación en autos, se interpuso en tiempo y forma legal, recurso contencioso administrativo contra la resolución objeto de recurso dictada por la Administración demandada.

Segundo.- Acordada la incoación de los presentes autos, se les dio el cauce procesal previsto por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

Tercero.- Se acordó recibir el presente pleito a prueba, con el resultado que obra en autos.

Cuarto.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron.

Quinto.- Se señaló para votación y fallo de este recurso, habiéndose observado y cumplido en este procedimiento las prescripciones legales correspondientes .

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto de este proceso consiste en determinar la legalidad de la resolución administrativa objeto de impugnación, que procedente del Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat de fecha 18 de septiembre de 2002, resolvió el procedimiento de recurso de revisión de oficio y declaró la nulidad de los Decretos 7206/1992 de 3 de diciembre, 461/1993 de 27 de enero, 1616/1995 de 14 de marzo, 3292/1996 de 20 de mayo, 4053/1996 de 19 de junio y 243/1997 de 16 de enero.

Los hechos que constituyen el presupuesto fáctico de la acción jurisdiccional ejercitada, tienen como fundamento el expediente disciplinario incoado al demandante por falsificación del título profesional que le había permitido acceder al puesto de trabajo que desempeñaba en el Ayuntamiento demandado.

El expediente disciplinario se incoó por medio de resolución de fecha 12 de enero de 1999, acordando la medida cautelar de suspensión provisional, que se mantiene por resolución de 15 dejunio de 2000, y en virtud de la cual pasó a percibir el 75 por 100 del sueldo durante el plazo de tres meses, prorrogables por otros tres meses más. Al mismo tiempo se inician las actuaciones penales. Por resolución de 1 de diciembre de 2000 se confirma la suspensión provisional del demandante hasta que se dicte sentencia en el procedimiento penal. El Juzgado de lo Penal número 14 de los de Barcelona dictó sentencia condenatoria el 21 de junio de 2001 , condenando al demandante por delito de intrusismo con imposición de pena de seis meses, pero sin imposición de inhabilitación especial para empleo o cargo público. No obstante, el demandante siguió el situación administrativa de suspensión provisional. La sentencia del Juzgado de lo Penal fue confirmada integramente por la Audiencia Provincial en sentencia de 1 de febrero de 2002 .

En fecha 6 de marzo de 2002, el Ayuntamiento demandado acuerda la incoación del procedimiento de revisión de oficio de las resoluciones de nombramiento, manteniendo la situación de suspensión suspensión de funciones. El demandante no percibe retribución alguna desde la fecha de 14 de diciembre de 2000.

El Ayuntamiento demandado resolvió el procedimiento de revisión de oficio el día 18 de septiembre de 2002, en que se acuerda la nulidad del nombramiento del demandante, por efecto de las sentencias anteriormente mencionadas.

En la demanda se razona ampliamente sobre la existencia de caducidad del procedimiento de revisión de oficio, si se computa el plazo hábil desde el día 6 de marzo de 2002, en función de lo que se dispone en el artículo 102.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , se ha superado el plazo de tres meses legalmente establecido, incluso teniendo en cuenta el tiempo de suspensión del procedimiento por haberse solicitado Dictamen a la Comisión Jurídica Asesora el día 25 de abril de 2002, que fue entregado el día 24 de julio de 2002. El plazo para resolver finalizaba, según se dice en la demanda, el día 2 de septiembre de 2002. Se alega la existencia de nulidad de pleno derecho de la mencionada resolución de 18 de septiembre de 2002, al haberse dictado fuera del plazo legalmente establecido por falta total y absoluta de procedimiernto; vulneración de los principios de seguridad jurídica y caducidad de la acción administrativa; imposibilidad de revisión de oficio de los decretos 7206/1992; 461/1993 (nombramiento del demandante como Jefe del Negociado de Mantenimiento de Deportes) al no concurrir causa alguna de nulidad absoluta, sino meramente anulable y 243/1997 (nombramiento en el área de Seguridad Ciudadana, Circulación y Transportes), por no ser un acto firme al haber sido objeto de recurso contencioso-administrativo; inexistencia de delito que afecte a los anteriores decretos y no ser los actos administrativos firmes; nulidad absoluta de la medida cautelar de suspensión según decretos 97/1999, 4161/2000 y 8149/2000, aun cuando ninguno de los tres ha sido objeto de impugnación en el escrito de interposición de recurso; sobre la existencia de caducidad se alega que comenzó el 12 de enero de 1999, con suspensión cautelar de funciones, pasados seis meses se produjo la caducidad, a pesar de su prórroga hasta que se dictase sentencia en la jurisdiccional penal, lo que convirtió la situación de suspensión en "sine die" hasta el día 21 de junio de 2001.; vulneración del derecho a permanecer en un cargo público y derecho a la tutela judicial efectiva.

Se reclama también el reconocimiento del derecho del demandante a percibir las retribuciones dejadas de percibir desde el día 14 de diciembre de 2000 hasta el día 6 de marzo de 2002, más un 25 por 100 que dejó de percibir desde el 14 de junio de 2000 hasta el 14 de diciembre del mismo año, totalizando 24.108?63 euros. Asimismo se solicita la reposición del demandante en su puesto de trabajo.

En la contestación a la demanda, se insiste en el historial profesional del demandante que se da aquí por reproducido, si bien debe añadirse a la exposición anterior, que el día 20 de mayo de 1996 se nombró al demandante funcionario de carrera para cubrir una plaza de Perito/Ingeniero Técnico, adscrito al Negociado de Mantenimiento de Deportes como jefe del mismo.El día 21 de diciembre de 1998, el Jefe del Servicio de Personal emite informe sobre la presunta falsedad del título de Ingeniero Técnico en Electricidad aportado por el demandante y que le permitió el nombramiento anteriormente mencionado.

Ello culminó con la sentencia condenatoria por intrusismo de fecha 21 de junio de 2001 del Juzgado de lo Penal número 14 de Barcelona , confirmada por la Audiencia Provincial, como ya se ha indicado. Tales hechos fueron considerados falta administrativa muy grave y por ello el 12 de enero de 1999 se instruye expediente disciplinario y medida cautelar de suspensión de funciones por tres meses prorrogables por otros tres más, con percibo de las retribuciones básicas.

La medida de suspensión cautelar no se pudo ejecutar, a juicio de la demandada, porque el demandante causó baja médica con anterioridad a la notificación de la resolución. El alta médica es de 13 de junio de 2000, por ello, el 15 de junio se ratifica la suspensión cautelar ya adoptada, que finalizó el 14 de diciembre de 2000. Dicha resolución se notificó al demandante el día 16 de junio de 2000 sin que haya sido objeto de impugnación. Al prolongarse el procedimiento penal, se mantuvo la situación de supensión provisional por resolución de 1 de diciembre de 2000 (Decreto 8148 ), con efectos del mismo día 14 de diciembre y añadiendo que dicha medida se mantendría mientras no recayera sentencia en el procedimiento penal, sin devengo de retribución económica alguna. Esta última resolución se notificó al demandante quien tampoco interpuso recurso alguno.

Como sea que el día 5 de marzo de 2002 el demandante solicitó el reingreso en su puesto de trabajo y abono de las diferencias retributivas, el Pleno del Ayuntamiento demandado acordó el día 6 de marzo de 2002 proceder a la revisión de oficio de las resoluciones de nombramiento, por haberse dictado sentencia condenatoria en la jurisdicción penal. Las alegaciones del demandante a dicho acuerdo fueron objeto de desestimación por acuerdo del Pleno municipal de fecha 17 de abril de 2002. Se ratifica la suspensión cautelar y la petición del dictamen a la Comisión Jurídica Asesora.

El día 24 de julio de 2002 se recibió el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, confirmando los actos y resoluciones adoptados por el Ayuntamiento demandado, aludiendo a que la falta de titulación legalmente exigida constituye un supuesto de falta de requisitos esenciales para adquirir la condición de funcionario, máxime, al haber sido falsificado por el demandante el título que él mismo aportó para acceder a la función pública y ser calificados tal hecho como constitutivo de delito.

El día 8 de agosto de 2002 se dictó por la Alcaldía el decreto 5736 por el que se anularon los actos administrativos objeto de revisión y el 18 de septiembre , el Pleno acordó ratificar el mencionado decreto.

También se alega en el escrito de contestación a la demanda la inadmisibilidad del recurso, por impugnarse en el proceso contencioso-administrativo unos decretos que no se contienen en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, así como las consecuencias jurídicas que se deriva de ello, existiendo, pues desviación procesal; y, en segundo lugar, por caducidad del plazo para interponer el recurso en relación a los decretos munipales que se cian y que tampoco constan en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo.

SEGUNDO.- Este Tribunal ha llevado a cabo una valoración conjunta de las alegaciones y razonamientos jurídicos que se contienen en la demanda como en el escrito de oposición a la misma, en relación con la prueba documental unida a autos, doctrina administrativa y especialmemte la jurisprudencia y legislación aplicable al caso, para concluir, por unanimidad, que en la acción jurisdiccional debe ser estimada sólo en parte.

En primer lugar comenzaremos por las causas de inadmisibilidad, por vedar, caso de estimarse, cualquier pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión debatida.

El objeto del recurso contencioso-administrativo que se expresa en el escrito de interposición del mismo y delimita taxativamente el contenido y control jurisdiccional de la actividad administrativa en este proceso, es estrictamente la desestimación del recurso de reposición interpuesto por la parte demandante en fecha 30 de octubre de 2002, contra el acuerdo dictado por el Pleno municipal del Ayuntamiento de Hospitalet de Llobregat de 18 de septiembre de 2002, al resolver el procedimiento de revisión de oficio de los decretos que en el mismo se mencionan.

Es en el escrito de interposición donde se debe individualizar el acto que se impugna, delimitando el objeto del proceso y de la revisión jurisdiccional, sin que sea posible extender las pretensiones de la demanda a otros actos que no fueron objeto de impugnación en el escrito inicial, lo que acarrea la inadmisibilidad por desviación procesal.

El proceso contencioso-administrativo tiene un carácter esencialmente revisor por requerir, como presupuesto, la existencia de un acto administrativo previo. Cierto es que su objeto no viene constituido por el acto en sí, sino por las pretensiones que se deducen respecto de él, por lo que las partes pueden aducir en apoyo de sus pretensiones cuantos fundamentos o motivos tengan por conveniente, aunque no hubieran sido planteados en la vía administrativa (artículo 69.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa), pero sin que les sea posible, sin embargo, introducir en vía jurisdiccional pretensiones distintas o ajenas a las que se han resuelto en la vía administrativa.

Se trata pues, en una usual terminología, de diferenciar los conceptos de "cuestión nueva", cuyo planteamiento deviene inadmisible por mor de aquel carácter revisor, y de "argumentos nuevos", admisibles en todo caso al ser el objeto del proceso no el acto en sí mismo, sino la pretensión deducida en relación a él.

Para ello, debe partirse como factor diferenciador de lo que constituye la esencia identificadora del objeto que se haya planteado ante la Administración, entendiéndose por objeto, ya que el vocablo es susceptible de más de una acepción, la materia o tema planteado, en lo que respecta a su verdadero contenido, que es lo que sirve de base y el que configura la petición y pretensiones correspondientes. Siendo este objeto o materia lo que se traduce con el nombre de cuestión, mientras que cuando se hable de argumento o motivo, se está pensando en el razonamiento empleado en justificación de lo pretendido en relación con aquélla. En realidad los dos componentes referidos pueden enmarcarse: uno en el propio de los hechos, otro en el de la dialéctica, la lógica y el derecho, circunstancia que explica la inalterabilidad que debe existir en el planteamiento y fijación de lo perteneciente al primer campo (supuesto de hecho) y la elasticidad permitida en el campo de los segundos (fundamentos o razonamientos jurídicos)".

La sentencia del Tribunal Supremo de 7 marzo 1995 , señala que existirá desviación procesal generadora de inadmisibilidad del recurso cuando "... se formulan nuevas pretensiones o cuando se reformen, alteren o adicionen al recurso jurisdiccional peticiones que no se discutieron en vía administrativa y ni siquiera se formularon ante ella (sentencias de 30 enero 1980 y 31 octubre 1983 ), salvo que entre la pretensión en vía administrativa y jurisdiccional no exista una sensible variación ... si nos atenemos a la narración fáctica y a la causa de pedir".

Por lo tanto, debemos concluir diciendo que una cosa es la "causa petendi" y otra el razonamiento, el argumento jurídico que se utiliza para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo objeto de impugnación, pero sin variación alguna en cuanto al acto.

Ello es así, por cuanto el proceso contencioso-administrativo no permite la desviación procesal, la que se produce cuando se plantean en sede jurisdiccional cuestiones (no motivos argumentales) nuevas, respecto de las que la Administración no tuvo ocasión de pronunciarse y por tanto, no procedería hacer pronunciamiento alguno sobre la cuestión objeto de estudio, por ser una petición o pretensión que no fue objeto de las resoluciones administrativas impugnadas y no alterar la función esencialmente revisora de la Jurisdicción respecto de la actuación administrativa.

Esta especializada jurisdicción juzgará dentro del límite de las pretensiones de las partes y de las alegaciones para fundamentar el recurso y la oposición y que en los escritos de demanda y de contestación se consignarán con la debida separación los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones que se deduzcan, en justificación de los cuales pueden alegarse cuantos motivos procedan aunque no se hubieran expuesto en el previo recurso de reposición o con anterioridad a éste.

Los artículos 45.1, 54 y 56 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso - administrativa, autorizan nuevas alegaciones o motivos nuevos, pero en modo alguno permiten que pueda alterarse, reformarse ni menos adicionarse a la pretensión o petición, peticiones que no se discutieron en vía administrativa y que ni siquiera se formularon en ella, ya que si la Ley Jurisdiccional permite la alteración de los fundamentos jurídicos aducidos ante la Administración, de tal suerte que el escrito de demanda, dejando intacta la cuestión suscitada ante dicha vía previa, puede albergar razones y fundamentos diversos a los expuestos en el expediente administrativo antecedente de la litis, no cabe se produzca una discordancia objetiva entre lo pedido, pretendido en vía administrativa y lo interesado en vía jurisdiccional .

En el presente caso, en el segundo motivo de impugnación de la demanda, se alega la imposibilidad de revisar de oficio determinados decretos que, efectivamente, no constan en el escrito de interposición. Su alegación le permite a la parte demandante argumentar sobre los antecedentes fácticos y jurídicos de que trae causa el procedimiento de revisión.

Sin embargo, en el tercer motivo de impuganción de la demanda, sí que se pide la declaración de nulidad de los decretos 97/1999, 4161/2000 y 8148/2000, cuando no fueron objeto de identificación previa en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo. Dichos decretos se refieren al mantenimiento de la medida cautelar de suspensión provisional (4161/2000 y 8148/2000), notificados al demandante sin que éste interpusiera recurso alguno.

Por lo tanto, en aplicación de la doctrina anteriormente expuesta estos tres últimos decretos deben quedar al margen del debate procesal, por los razonamientos que se han expuesto con anterioridad.

TERCERO.- Despejada la causa de inadmisibilidad en los términos anteriormente expresados, entraremos a resolver el fondo de la cuestión que enfrenta procesalmente a las partes litigantes, eligiendo las causas principales de las que derivan las múltiples accesorias que se han planteado en este proceso.

El procedimiento de revisión de oficio supone un enfrentamiento entre dos principios jurídicos básicos, el de legalidad y seguridad jurídica, que exige ponderación y cautela a la hora de fijar el punto de equilibrio entre ambos, al existir en el mundo del Derecho un o varios actos administrativos que favorecen al administrado, pero que al dictarse los mismos se ha producido alguna de las causas de nulidad de pleno derecho.

En principio, se consideró que se trataba del ejercicio de una potestad discrecional que al igual que todas las potestades administrativas, encuentra no sólo su fundamento en la ley, sino también su límite, tanto material como formal, como veremos a continuación.

Partiendo de lo hasta ahora expuesto resulta de aplicación la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo puesta de manifiesto, entre otras, en la sentencia de 7 de octubre de 1998 , en la que declara que la observancia de las garantías establecidas en el artículo 110 de la LPA/1958, hoy 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , se halla en función de los derechos subjetivos establecidos con carácter definitivo, no cuando su efectividad depende de una condición resolutoria establecida en el mismo título que constituye el derecho.

Y en igual sentido se pronuncian las Sentencias del Tribunal Supremo de fechas 27 mayo 1994 y 1 julio 1995 . Se trata, además, de una acción imprescriptible, ejercitable en cualquier momento, y que, en el caso de la Administración, constituye un deber más que una mera facultad, pues, según reiterada jurisprudencia (Sentencias de 18 abril 1988 y 25 y 30 marzo 1992 ), así ha de interpretarse la expresión «podrán» empleada por el precepto, sustituida en el actual artículo 102 por la de "declararán", con lo que se ratifica el carácter de deber y no de mero ejercicio de una potestad discrecional.

Como dice la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 2 de noviembre de 2004 "el artículo 102 de la Ley 30/92 no puede permitir la reapertura de un acto que ha ganado firmeza en vía administrativa, sino revisar los actos en que concurra uno de los vicios que establece el artículo 62.1 de la Ley 30/92 como determinante de nulidad radical y absoluta".

El artículo 102 de la Ley 30/1992 , al tratar de la revisión de oficio de actos nulos, dispone en su apartado 1 lo siguiente:

Las Administraciones Públicas podrán, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud del interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declarar de oficio la nulidad de los actos enumerados en el artículo 62.1 , que hayan puesto fin a la vía administrativa o contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo.

De forma brevemente explicado la norma jurídica anterior permite que la Administración Pública pueda, en cualquier momento, sin que a dicha potestad le afecte la prescripción, ni tampoco la consolidación de derechos o derechos adquiridos, revisar los actos administrativos dictados siempre que concurran las causas del artículo 62.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , es decir, de nulidad de pleno derecho, cuando, por lo que ahora nos interesa, concurra la siguiente:

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por lo que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

Este es el fundamento material de la revisión de oficio que fue objeto de impugnación por la parte demandante. Debe recordarse que la Administración Pública demandada instruyó expediente disciplinario, el 12 de enero de 1999, por presunta falsificación de título académico y que así fue declarado en las sentencias que se han indicado anteriormente, al condenar al demandante como autor responsable del delito de intrusismo.

El precepto legal es suficientemente claro para entender bien su contenido y finalidad. Es obvio que se cometieron los hechos anteriormente descritos que culminaron con las dos sentencias condenatorias. Es claro que el demandante se prevaleció de la falsificación del título académico, a sabiendas de que lo era, para obtener un puesto en la función pública del Ayuntamiento demandado el día 1 de junio de 1996, quien al conocer tal hecho, no tuvo más remedio que proceder contra el demandante, por la vía disciplinaria y al mismo tiempo por la penal.

La conclusión de todo lo anterior, en términos utilizados por la sentencia del Tribunal Supremo de 22 de marzo de 2005 "es que la acción de revisión de oficio cumple los requisitos del artículo 102 de la Ley 30/92 y la existencia de un acto nulo de pleno derecho exige la reacción enérgica de las Administraciones Públicas, que están obligadas a eliminarlo del mundo jurídico, haciendo desaparecer sus efectos y dictar un acto en sustitución del anulado que se ajuste a Derecho. La existencia de una sentencia declarando la nulidad del acto o actos objeto de revisión de oficio, puede entenderse como el punto de partida del procedimiento de nulidad, pero nunca como un impedimento, cuando el acto sigue produciendo efectos y como además, en este caso, lo que se pide es la estricta aplicación de la ley, es decir, la revisión de un acto nulo de pleno derecho."

Ni el esfuerzo interpretativo más benévolo permitiría fundamentar la afirmación, de que el acto administrativo derivado de una falsificación de título académico, es meramente anulable y no nulo de pleno derecho, máxime, atendiendo a que con dicha acción se ejercitan funciones públicas, con el detrimento de la calidad y eficacia del servicio público que se presta, por quien no está profesionalmente capacitado para ello, lo que unido a la necesidad de expulsar del mundo del Derecho, actos administrativos que carecen de toda fundamentación legal, por cuanto en su génesis adolecen de un vicio de ilegalidad, aparte de inmoral, que puede calificarse de insubsanable "ab radice", y del que sólo el demandante se aprovecha en beneficio propio, con el perjuicio permanente que causa a la Administración Pública demandada, permite afirmar que el procedimiento de revisión de oficio se fundamentó en una de las causas que el Legislador ha establecido con carácter taxativo en el artículo 62 de la Ley 30/1992 , como nulidad de pleno derecho.

Se solicitó el preceptivo dictamen de la Comisión Jurídica Asesora que lo hizo de forma favorable a la revisión de oficio. Asimismo, en el procedimiento que se siguió por este motivo no se aprecia vulneración alguna de ningún derecho que haya podido producir indefensión en el demandante.

Por lo tanto, los decretos impugnados podían ser objeto de revisión de oficio por cuanto en los mismos concurría la causa de nulidad absoluta, anteriormente expresada. Hubo delito y así fue declarado tajantemente por dos sentencias del orden penal, una de ellas en apelación. Dichos pronunciamientos jurisdiccionales forzosamente deben producir efectos jurídicos sobre el título académico que el demandante utilizó, a sabiendas de su falsedad, para acceder a la función pública. Es obvio que dichos efectos son retroactivos, es decir, ex tunc y no ex nunc, porque de lo contrario no tendrían ninguna virtualidad en el nombramiento anterior y las funciones profesionales que posteriormente se desempeñaron. Todo ello sin perjuicio de que es a partir de la sentencia firme cuando se puede considerar que, efectivamente, hubo falsificación.

CUARTO.- Resueltas las anteriores cuestiones procede entrar ahora a resolver la existencia denunciada en la demanda de caducidad en el procedimiento.

Como principio general conviene recordar que la caducidad tiene naturaleza sustantiva y meramente procesal o procedimental entendida estrictu sensu. Ello es así, porque el cambio introducido por la Ley 30/1992 en cuanto al efecto o consecuencia jurídica atribuida al hecho de que se rebase el plazo de duración de los procedimientos iniciados de oficio no susceptibles de producir actos favorables para los ciudadanos, conlleva la necesidad, en buena lógica, de que la Administración fijase el plazo aplicable a cada tipo de procedimiento, en atención a su objeto, circunstancias, complejidad, etc., siendo buena prueba de ello la previsión de la Disposición Adicional Tercera de dicha Ley y, también, lo expuesto en el preámbulo del Real Decreto 2119/1993 y lo dispuesto en el inciso primero del número 1 de su artículo 2 .

Por todo ello, siendo así que cuando se aúnan en una misma norma jurídica los dos elementos a tomar en consideración, como son, plazo en concreto y consecuencia jurídica de no haber dictado la resolución expresa dentro del tiempo legalmente prefijado, es cuando se producirá la caducidad siempre que la mencionada norma jurídica anude o conlleve la producción de la misma a la falta de observancia temporal en ell procedimiento.

El ejercicio de la potestad administrativa de revisión de oficio tiene límites formales entre los que debemos destacar, por haber sido expresamente denunciado en la demanda e insistido en ello, un plazo de caducidad que se encuentra en el artículo 102.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que dice así:

Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio administrativo.

Por lo tanto, el Legislador ha determinado de forma clara y bien expresiva que el plazo del procedimiento de revisión de oficio solamente es de tres meses, pasados los cuales, se produce inexorablemente la caducidad. Ello es así, por cuanto el procedimiento ha comenzado por iniciativa de la Administración Pública, es decir, de oficio, no a instancias del interesado. Si no se dicta resolución definitiva en dicho plazo es evidente que la caducidad se habrá producido. Entender lo contrario significaría que la limitación temporal para el ejercicio de la potestad de revisión de oficio, carecería de sentido si la Administración Pública pudiera superar "ad libitum" el plazo legalmente establecido.

Si se computan las fechas desde el inicio del procedimiento de revisión de oficio, 6 de marzo de 2002, el tiempo en que estuvo suspendido el procedimiento por haberse solicitado el dictamen de la Comisión Jurídica Asesora, la resolución debió haberse dictado como último día el día 2 de septiembre de 2002. Al haberlo hecho el día 18 de septiembre no queda más remedio que apreciar la caducidad del procedimiento.

Por otra parte, el órgano municipal competente para la resolución del procedimiento de revisión de oficio es el Pleno y no la Alcaldía. La intervención que se produjo en fecha 8 de agosto, carece de relevancia jurídica al producirse por órgano incompetente.

No se ha alegado causa justificativa del retraso administrativo sufrido, salvo que los concejales se encontraban de vacaciones. El Ayuntamiento demandado podía haber resuelto tal inconveniente con la convocatoria de un Pleno extraordinario, pues el transcurso del tiempo produce efectos inexorables en el procedimiento de revisión de oficio, como se ha dicho anteriormente.

QUINTO.- Por los efectos que luego se dirán, es conveniente resolver también la legalidad de la suspensión provisional que se ha ido prorrogando mientras duraba el procedimiento penal y el posterior de apelación ante la Audiencia Provincial.

Así debemos de tener en cuenta la doctrina sobre el carácter no sancionador de la situación provisional de suspensión de funciones, para resolver la controversia existente entre las partes y evitar, de conformidad con la doctrina jurisprudencial, que la suspensión de funciones se convierta en una auténtica sanción. A pesar de ello, no se ha impugnado los actos que adoptaban la medida cautelar de suspensión provisional ni su prórroga, por falta de motivación, de razonabilidad o de proporcionalidad.

En sentencia dictada por esta misma Sala y Sección de fecha 30 de noviembre de 2004 , ya se dijo que "pueden adoptarse medidas preventivas mediante resolución motivada, para garantizar el normal desarrollo de los servicios públicos, la protección de los intereses generales, la garantía de la eficacia en la sustanciación del procedimiento o por razón de la gravedad de los hechos imputados.

La actividad cautelar de la Administración en los expedientes sancionadores pretende únicamente evitar que el ilícito se produzca o que, producido, prolongue sus efectos o que el mismo se pueda reiterar, porque precisamente por esa finalidad de cautela, bastará que el órgano administrativo que la aplique se encuentre habilitado para ello, en función de la idoneidad o adecuación de la medida que por su propia naturaleza no requiere la plena probanza y acreditación de los hechos ilícitos, lo que es propio de la resolución de fondo propiamente sancionadora, sino la fundada probabilidad de los mismos, basada en datos concretos y expresados, sin que ello suponga la infracción del principio de presunción de inocencia, tal y como ha declarado el Tribunal Constitucional en su sentencia de 26 de noviembre de 1997 , con cita de precedentes en el mismo sentido.

Así pues y como principio general, la suspensión provisional podrá acordarse preventivamente en la resolución de incoación del expediente y durante la tramitación del procedimiento disciplinario, en los términos y con los efectos señalados en los artículos 47, 48 y 49 de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado y legislación autonómica aplicable, como en el artículo 29 del Decreto 243/1995, de 27 de junio y el artículo 89 del Decreto legislativo 1/1997 , donde se aplica la limitación máxima de seis meses, de lo que se deriva que se trata de una medida cautelar justificada que no encubre ninguna sanción, ni pretende otros fines sino asegurar la eficacia de la resolución que en su día pudiera recaer.

El Tribunal Constitucional ha examinado la suspensión preventiva de funciones en el marco del recurso de amparo y ha reiterado que la suspensión preventiva en el ejercicio del cargo o función no resultan contrarias a los postulados de la presunción de inocencia, que consagra el artículo 24.2 de la Constitució, siempre que la suspensión responda a las propias exigencias del servicio público y al buen fin del expediente sancionador.

También ha dicho el Tribunal Constitucional en sentencia 108/1984, de 26 de noviembre , que: "la relación existente entre el efectivo desempeño de la función y la percepción del sueldo impide apreciar una finalidad punitiva o de sanción anticipada a la suspensión producida durante la tramitación del expediente disciplinario; ya que la imposición de medidas cautelares no es en sí misma contraria a la Constitución cuando se acuerda en una resolución fundada en derecho, basada en un juicio de racionalidad acerca de la finalidad perseguida y circunstancias concurrentes y que no resulte desproporcionada". La misma sentencia añade que la medida cautelar debe basarse en un "juicio de razonabilidad acerca de la finalidad perseguida y las circunstancias concurrentes, pues una medida cautelar desproporcionada o irrazonable no sería propiamente cautelar, sino que tendría un carácter punitivo en cuanto al exceso".

En particular, una medida de tal naturaleza puede dictarse porque la adopción de otras medidas provisionales judiciales (como la prisión preventiva) determina la imposibilidad de desempeñar su puesto de trabajo (artículo 21, apartado segundo, del Reglamento de Situaciones Administrativas de los Funcionarios Civiles de la Administración General del Estado , Real Decreto 365/1995 ), es decir, como mera consecuencia (inevitable) en el orden administrativo de una medida provisional judicial diferente que impida de plano el desempeño de las funciones: en tal caso, la racionalidad de la suspensión provisional es absolutamente evidente, y no requeriría garantías para el funcionario suspendido, pues no se podría considerar como una sanción, sino como una automática repercusión de una medida adoptada, en otra sede, con todas las garantías adecuadas.

Siguiendo con procedimiento para la adopción de esta medida provisional, en caso de compatibilizarse en su génesis el expediente disciplinario y el procedimiento penal, en cualquier momento del procedimiento en que el instructor aprecie que la presunta falta puede ser constitutiva de delito o falta penal, lo pondrá en conocimiento de la autoridad que hubiere ordenado la incoación del expediente para su oportuna comunicación al Ministerio Fiscal. Ello no será obstáculo para que continúe la tramitación del expediente disciplinario hasta su resolución e imposición de la sanción si procediera. No obstante, cuando se trate de hechos que pudieran ser constitutivos de algunos de los delitos cometidos por los funcionarios públicos, contra el ejercicio de los derechos de la persona reconocidos por las Leyes y de los delitos de los funcionarios públicos, en el ejercicio de sus cargos, tipificados en los títulos II y VII del Libro Segundo del Código Penal, deberá suspenderse la tramitación del expediente disciplinario hasta tanto recaiga resolución judicial, como ha ocurrido en el presente caso.

Estas normas ya han sido objeto de interpretación por el Tribunal Supremo en Sentencia de 19 de julio de 1994 , en la que, en recurso extraordinario de apelación en interés de la ley interpuesto por el Abogado del Estado contra una Sentencia relativa a un supuesto de antecedentes fácticos coincidentes con el que nos ocupa, declaró textualmente en sus Fundamentos de Derecho Tercero y Cuarto lo siguiente:

Conviene dejar claro, en primer lugar, que la suspensión, ya sea provisional o firme, es una situación administrativa en la que el funcionario suspenso queda temporalmente privado -"ministerio legis"- del ejercicio de sus funciones y de los derechos inherentes a su condición de funcionario (artículos 47 de la Ley de Funcionarios y 21 del Reglamento de Situaciones Administrativas, aprobado por Real Decreto 730/1986, de 11 abril ).

Sin embargo, la suspensión provisional, que puede acordarse preventivamente durante la tramitación de un procedimiento judicial o disciplinario, se singulariza frente a la suspensión firme, que es la impuesta en virtud de condena penal o de sanción disciplinaria, porque el funcionario suspenso tiene derecho a percibir, mientras permanece en la situación de suspensión provisional, del 75 al 100 de su sueldo, trienios y pagas extraordinarias (así como la totalidad de la ayuda familiar), con la garantía de que el tiempo de suspensión provisional, cuando es mera consecuencia de un expediente disciplinario, no puede exceder de seis meses, límite temporal que, en cambio, no es aplicable cuando el funcionario está sujeto a procedimiento penal, ya que entonces la autoridad administrativa puede prolongar la suspensión provisional mientras dure dicho procedimiento (artículos 48 y 49 de la Ley de Funcionarios y 22 del Reglamento de Situaciones Administrativas, en relación con el artículo 24 del Reglamento de Régimen Disciplinario , aprobado por Real Decreto 33/1986, de 10 enero, y con la Ley Orgánica 7/1988, de 28 diciembre , de modificación de las Leyes Orgánica del Poder Judicial y de Enjuiciamiento Criminal). En definitiva, resumiendo cuanto se acaba de exponer, no es lícito disociar la situación de suspensión provisional de funciones de los efectos económicos derivados de esta situación administrativa, que no varían aunque se prolongue aquélla hasta la conclusión de la causa penal.

En conclusión, recogiendo la doctrina del Tribunal Constitucional en su sentencia 22/85, de 15 de enero y del propio Tribunal Supremo en sentencia de 19 de mayo de 1990 , podemos decir que "la adopción de medidas cautelares en un procedimiento sancionador no vulnera derechos constitucionales siempre que exista una norma jurídica que permita su adopción, se establezca por resolución fundada en Derecho y se base en un juicio de razonabilidad acerca de la finalidad perseguida y circunstancias concurrentes, pues una medida cautelar desproporcionada e irrazonable no será propiamente cautelar y tendrá carácter punitivo en cuanto al exceso. En modo alguno se conculca el principio de presunción de inocencia cuando se adopta una medida cautelar, puesto que ésta no tiene naturaleza sancionadora y desde luego medida cautelar y presunción de inocencia son compatibles siempre que se adopten con los requisitos antes comentados".

El fundamento legal de la medida provisional adoptada se encuentra en el artículo 29.3 e) del Decreto autonómico 243/1995, de 27 de junio , no anulado por el Decreto legislativo 1/1997, de 31 de octubre , por el que se aprueba la Refundición en un texto único de los preceptos de determinados textos legales vigentes en Cataluña en materia de Función Pública, cuando regula las medidas preventivas que pueden adoptarse durante el expediente disciplinario, dice lo siguiente:

La suspensión de funciones podrá acordarse, igualmente, como medida de cautela cuando el funcionario sea procesado o sea inculpado de un presunto delito con indicios de criminalidad, cualquiera que sea su causa, si esta medida no se adopta por la autoridad judicial. En esta situación, que se podrá prolongar a lo largo de todo el procesamiento, el funcionario no tendrá derecho a la percepción de retribuciones.

Ante ello, no cabe, sino concluir que la medida cautelar estuvo bien acordada y mantenida durante el tiempo que duró el procedimiento penal, al haberse imputado al demandante la comisión de un delito que luego resultó confirmado por las sentencias ya conocidas.

Pero como sea que en la demanda se solicita el reintegro del demandante a su puesto de trabajo y el pago de las retribuciones básicas y complementarias dejadas de percibir, al haberse anulado el procedimiento de revisión de oficio, por estimarse la existencia de caducidad, como se ha explicado anteriormente, resulta que se debe reconocer el derecho a percibir las retribuciones dejadas de percibir desde el día en que, una vez notificada la sentencia de la Audiencia Provincial de fecha 1 de febrero de 2002 , el demandante solicitó el reingreso en su puesto de trabajo, por cuanto en dicha resolución judicial no se le condenó a la pena accesoria de inhabilitación para el desempeño de empleo u oficio público, por lo que desde le fecha de la notificación de la sentencia el demandante podía reincorporarse a su puesto de trabajo, sin perjuicio de que el Ayuntamiento demandado adoptase las medidas que estimase oportunas.

SEXTO.- Por todo ello, es procedente la estimación parcial de la pretensión de la demanda, en los términos que se han expuesto anteriormente, sin condena en costas a las partes litigantes por no concurrir los requisitos expresados en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso - administrativa, pues es suficiente la lectura del texto de la bien fundamentados escritos de demanda, como de la contestación a la misma, para llegar a la conclusión de la complejidad de los hechos enjuiciados merecía el ejercicio de la acción jurisdiccional que ha dado lugar a este proceso.

Fallo

1º Declarar la inadmisibilidad parcial del recurso respecto de los decretos 97/1999, 4161/2000 y 8148/2000, y estimar en parte el recurso, anular la resolución administrativa objeto de impugnación y declarar el derecho de la parte demandante a reintegrarse a su puesto de trabajo desde el día 5 de marzo de 2002, así como el pago de la retribución económica dejada de percibir desde dicha fecha, más intereses legales devengados.

2º No imponer costas.

Notifíquese la presente resolución a las partes en la forma prevenida por la Ley.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará testimonio de la misma a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que la suscribe, estando la Sala celebrando audiencia pública el día 15 DE FEBRERO DE 2006, fecha en que ha sido firmada la sentencia por todos los Sres. Magistrados que formaron Tribunal en la misma, de lo que yo el Secretario, Doy fe.