Sentencia Administrativo Nº 177/2015, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 2781/2011 de 18 de Febrero de 2015

Encabezamiento

T.S.J.C.V.

Sala Contencioso Administrativo

Sección Tercera

R. 2781/11

SENTENCIA Nº 177/2015

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Tercera

Iltmos. Srs.:

Presidente:

D. LUIS MANGLANO SADA.

Magistrados:

D. RAFAEL PÉREZ NIETO.

Dª. Mª JESÚS OLIVEROS ROSSELLÓ.

En la Ciudad de Valencia, a 18 de febrero de dos mil quince.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso-administrativo nº 2781/11, interpuesto por Dª. Araceli , representada por la Procuradora Dª. Cristina Litago Lledó y asistida por la Letrada Dª. Raquel Valls Palacios, contra el Tribunal Económico-Administrativo Regional de la Comunidad Valenciana, habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada por la Abogada del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que realizó mediante escrito en que solicitó se dictase sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara sentencia por la que se confirmara la resolución recurrida.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba, ni realizado trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación y fallo para el día 17 de febrero de dos mil quince, teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS: Los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. LUIS MANGLANO SADA.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se ha interpuesto por Dª. Araceli , contra la resolución de 26-5-2011 del Tribunal Económico-administrativo Regional de la Comunidad Valenciana, que declaró la inadmisibilidad por extemporaneidad de la reclamación NUM000 , formulada contra la liquidación de fecha 21-10-2009 de la Administración de Requena de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, en concepto de IRPF del ejercicio 2007, por un importe de 1.613,36 euros.

SEGUNDO.-Del expediente administrativo y de las manifestaciones de las partes se desprende que la actora fue regularizada, en lo que respecta al IRPF declarado del ejercicio 2007, por considerar la Administración demandada incorrectamente declarados los rendimientos del capital mobiliario obtenidos por la cesión a terceros de capitales propios y por indebida retención e ingresos a cuenta de los rendimientos de la actividad económica, con los resultados descritos.

La recurrente impugnó la citada liquidación mediante la interposición ante la oficina de gestión de un recurso de reposición en fecha 18-11-2009 y, como no recayera en plazo resolución expresa de ese recurso, el 18-6-2010 formuló reclamación económico-administrativa, que fue inadmitida por el TEARCV por considerar que se interpuso extemporáneamente al incumplir el plazo de un mes tras la desestimación presunta, de conformidad a los arts. 225.3 y 4 , 235.1 . y 239.4- b) de la Ley General Tributaria .

Frente a tal actuación, la actora plantea en su demanda que el TEARCV dictó resolución improcedente por vulnerar la doctrina del TC y la tutela judicial efectiva al exigir un plazo inexistente, pues la contribuyente tenía derecho a esperar la resolución expresa a su recurso y no tenía un plazo preceptivo para ejercitar sus acciones tras el silencio administrativo producido. También se cuestiona la liquidación por falta de motivación, por defectuosa notificación de la propuesta de liquidación y por el incumplimiento por la Administración de su deber de resolver el recurso de reposición.

La Abogada del Estado se opone a la demanda, invocando la extemporaneidad de la reclamación económico-administrativa, que permitió la firmeza de la liquidación litigiosa, que está suficientemente motivada, sin que sea preciso resolver un recurso por el juego del silencio administrativo.

TERCERO.-Deberemos comenzar por examinar la cuestión de la inadmisibilidad por extemporaneidad declarada por el Tribunal Económico Administrativo Regional en su resolución de 26-5-2011, con un resultado tajantemente estimatorio para la demanda por la improcedente interpretación que se hace del silencio administrativo por dicho órgano administrativo de revisión.

En el caso del silencio administrativo negativo, no se trata de una opción para la Administración, sino de una garantía para los administrados, a los que el paso del plazo fijado para dictar la resolución les permite optar por presumir que ha sido denegatoria de su pretensión y ejercitar los recursos pertinentes, con el fin de evitar que la inactividad del órgano administrativo produzca el bloqueo indefinido de sus derechos. Pero también pueden los interesados optar por seguir esperando a que la Administración se pronuncie, porque permanece intacta la obligación, que la Ley impone, de dictar resolución expresa, obligación que no se extingue por el hecho de que el peticionario o recurrente haya hecho uso de su derecho a presumir la denegación.

La consecuencia de ello es simple: no existe un plazo de caducidad para impugnar un acto tras producirse la ficción legal de su desestimación por silencio administrativo. Lo contrario vulnera frontalmente el derecho del interesado a acceder a la jurisdicción, contraviniendo el artículo 24.1 de la Constitución Española .

La cuestión está unánime y reiteradamente resuelta por la doctrina, sea la del Tribunal Constitucional o la del Tribunal Supremo, valiendo como ejemplo reciente la Sentencia del Pleno del TC 52/2014, de 10 de abril de 2014 , que recoge la siguiente doctrina (el subrayado es nuestro):

'2. Es doctrina reiterada de este Tribunal que el primer contenido del derecho a obtener la tutela de Jueces y Tribunales, en un orden cronológico y lógico, es el acceso a la jurisdicción, que se concreta en el derecho a ser parte en un proceso y a poder promover la actividad jurisdiccional que desemboque en una decisión judicial sobre las pretensiones deducidas ( SSTC 220/1993, de 30 de junio, FJ 2 ; 34/1994, de 31 de enero, FJ 2 ; y 20/2012, de 16 de febrero , FJ 7, entre otras). Asimismo, hemos dicho que el derecho a la tutela judicial efectiva no es un derecho de libertad, ejercitable sin más y directamente a partir de la Constitución, sino que es un derecho prestacional y de configuración legal, cuyo ejercicio está sujeto a la concurrencia de los presupuestos y requisitos procesales que, en cada caso, haya establecido el legislador ( SSTC 99/1985, de 30 de septiembre, FJ 4 ; y 182/2004, de 2 de noviembre , FJ 2).

(...)

Estos criterios de enjuiciamiento constitucional deben operar de forma más incisiva en los supuestos, como el presente, en que el acceso a la justicia sirve para asegurar el control judicial de la actividad administrativa. Tal y como ha resaltado nuestra jurisprudencia, cuando el derecho a la tutela judicial efectiva es instado en defensa de los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos frente a los actos de la Administración, integra más específicamente el «derecho de los administrados a que el Juez enjuicie los actos administrativos que les afectan ( art. 24.1 CE ), controlando la legalidad de la actuación administrativa ( art. 106.1 CE ), esto es, su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho ( art. 103.1 CE )»; lo cual «constituye la culminación del sistema de derechos y garantías característico del Estado de Derecho» ( SSTC 294/1994, de 7 de noviembre, FJ 3 ; 76/1996, de 30 de abril, FJ 7 ; 179/2003, de 13 de octubre, FJ 3 ; 312/2006, de 8 de noviembre , FJ 4). Como ha afirmado la Sentencia 103/1996, de 11 de junio , FJ 7, la prescripción constitucional de que los «Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican» ( art. 106.1 CE ) es la «auténtica cláusula regia del Estado de Derecho». Todo lo cual es de especial relevancia cuando se trata de un proceso judicial donde se controla el ejercicio por una Administración de la potestad sancionatoria sobre un ciudadano ( SSTC 77/1983, de 3 de octubre, FJ 3 , y 2/2003, de 16 de enero , FJ 8).

3. Igualmente conviene que recordemos la consolidada doctrina constitucional sobre el acceso a la justicia de las personas cuyos derechos e intereses legítimos se ven frustrados o perjudicados por la inactividad administrativa, elaborada a partir de la Sentencia 6/1986, de 21 de enero . Esa consolidada doctrina se ha conformado en el marco de recursos de amparo, esto es, en relación con la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva ( art. 24.1 CE ) que habría supuesto la inadmisión de un recurso contencioso-administrativo, bien porque los órganos judiciales habían considerado que el acto administrativo expreso impugnado era reproducción de otro no expreso que había quedado consentido y firme por no haber sido impugnado en el plazo establecido en el precepto legal objeto de la presente cuestión (o en su antecedente inmediato de la Ley reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa de 1956), bien porque estimaron que la impugnación del acto administrativo se produjo extemporáneamente al sobrepasarse el indicado plazo.

Esa jurisprudencia viene insistiendo en que el silencio administrativo de carácter negativo es «una ficción legal que responde a la finalidad de que el ciudadano pueda acceder a la vía judicial, superando los efectos de la inactividad de la Administración»( SSTC 6/1986, de 21 de enero, FJ 3 ; 204/1987, de 21 de diciembre ; 63/1995, de 3 de abril ; 188/2003, de 27 de octubre, FJ 6 ; 220/2003, de 15 de diciembre, FJ 5 ; 14/2006, de 16 de enero ; 39/2006, de 13 de febrero ; 175/2006, de 5 de junio ; 186/2006, de 19 de junio ; 27/2007, de 12 de febrero ; 32/2007, de 12 de febrero ; 40/2007, de 26 de febrero ; 64/2007, de 27 de marzo ; 239/2007, de 10 de diciembre ; 3/2008, de 21 de enero ; 72/2008, de 23 de junio ; 106/2008, de 15 de septiembre ; 117/2008, de 13 de octubre ; 175/2008, de 22 de diciembre ; 59/2009, de 9 de marzo ; 149/2009, de 17 de junio ; 207/2009, de 25 de noviembre ; o 37/2012, de 19 de marzo , FJ 10, entre otras).

En todas esas Sentencias hemos reiterado que «ante una desestimación presunta el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto presunto, pues ello supondría imponerle un deber de diligencia que no le es exigible a la Administración». Por eso hemos dicho también que la « Ley no obliga al ciudadano a recurrir un acto presunto y sí a la Administración a resolver, de forma expresa», la solicitud o el recurso presentado por aquél. « Si el silencio negativo es una institución creada para evitar los efectos paralizantes de la inactividad administrativa, es evidente que ante una resolución presunta de esta naturaleza el ciudadano no puede estar obligado a recurrir, siempre y en todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento con el acto presunto, exigiéndosele un deber de diligencia que no le es exigido a la Administración»( STC 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6, en un razonamiento reafirmado luego en incontables supuestos). Es decisiva la apreciación de que «la Administración no puede verse beneficiada por el incumplimiento de su obligación de resolver expresamente en plazo solicitudes de los ciudadanos, deber éste que entronca con la cláusula del Estado de Derecho ( art. 1.1 CE ), así como con los valores que proclaman los arts. 24.1 , 103.1 y 106.1 CE » ( SSTC 86/1998, de 21 de abril, FJ 5 ; 71/2001, de 26 de marzo, FJ 4 , y 188/2003, de 27 de octubre , FJ 6).

Todas estas razones han dado lugar a la estimación de numerosos recursos de amparo que, de acuerdo con su configuración procesal, han permitido proteger el derecho a la tutela judicial efectiva de los ciudadanos que habían sido perjudicados por actos concretos de los poderes públicos en los distintos procesos enjuiciados en cada caso ( art. 41 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional: LOTC ).

(...)

Los arts. 42 a 44 LPC fueron modificados por la Ley 4/1999 teniendo a la vista el régimen legal de impugnación de los «actos presuntos» establecido en el art. 46.1 LJCA , precepto que no fue derogado ni modificado con ocasión o como consecuencia de dicha reforma. Por tanto, habida cuenta de que, primero, el inciso segundo del art. 46.1 LJCA que regula el plazo de impugnación del «acto presunto» subsiste inalterado; segundo, que tras la reforma de 1999 de la Ley 30/1992 en los supuestos de silencio negativo ya no existe acto administrativo alguno finalizador del procedimiento (art. 43.2 LPC), ni un acto administrativo denominado «presunto» basado en una ficción legal como se desprendía de la redacción originaria de la Ley 30/1992, y tercero, que la Administración sigue estando obligada a resolver expresamente, sin vinculación al sentido negativo del silencio [ arts. 42.1 y 43.3 b) LPC], el inciso segundo del art. 46.1 LJCA ha dejado de ser aplicable a dicho supuesto. En otras palabras, se puede entender que, a la luz de la reforma de 1999 de la Ley 30/1992, la impugnación jurisdiccional de las desestimaciones por silencio no está sujeta al plazo de caducidad previsto en el art. 46.1 LJCA .

Así entendido, es manifiesto que el inciso legal cuestionado no impide u obstaculiza en forma alguna el acceso a la jurisdicción de los solicitantes o los terceros interesados afectados por una desestimación por silencio. Por todo ello, procede declarar que el inciso legal cuestionado no vulnera el art. 24.1 CE .

Conclusión en parte coincidente con la que mantiene el Tribunal Supremo ( SSTS 269/2004, de 23 de enero ; 2024/2006, de 21 de marzo ; 4384/2007, de 30 de mayo ; 1600/2009, de 31 de marzo , y 1978/2013, de 17 de abril ) en la interpretación de este precepto tras la reforma de la Ley 30/1992 operada por la referida Ley 4/1999, cuando se trata de supuestos en los que, como el que ha dado lugar al planteamiento de la presente cuestión, se reacciona frente a la desestimación por silencio'.

En consecuencia, erró el TEARCV al apreciar extemporaneidad e inadmitir una reclamación interpuesta en tiempo y forma por la actora, que en ningún caso consintió el acto impugnado en reposición ni permitió su firmeza. Más bien al contrario, fue la Agencia Estatal de la Administración Tributaria la que incumplió su obligación de resolver el recurso de reposición, dando con ello causa a que la contribuyente ejercitara la opción legal de recurrir contra la desestimación presunta de su recurso, haciéndolo en tiempo y forma por no verse sometida a un plazo de caducidad.

En este contexto, si la Administración cuenta con un plazo de un mes para resolver el recurso de reposición, transcurrido el cual se produce su desestimación por silencio administrativo ( artículo 225.1 Ley General Tributaria ), no existe para el interesado un plazo de caducidad para impugnar esa presunta desestimación, pudiendo optar por esperar la resolución expresa o, en el supuesto de disconformidad con esa inactividad administrativa, puede impugnarla en cualquier momento, siendo el plazo de un mes previsto en el artículo 235.1 de la LGT un plazo potestativo para el contribuyente en supuestos de desestimación presunta.

Procederá, pues, la anulación de la resolución del Tribunal Económico Administrativo Regional, por considerar esta Sala que la reclamación NUM000 fue temporánea.

CUARTO.-Entrando a conocer la alegación de la demanda de falta de motivación de la liquidación, convendrá sentar que la motivación es un medio técnico de control de la causa del acto, y por ello no es un simple requisito meramente formal, sino de fondo. La motivación es una cuestión interna corporis, no externa, afecta a la perfección del acto más que a formas exteriores del acto. La motivación exterioriza los motivos o razones de la decisión, constituyendo un requisito esencial en los casos en que se exige, pues permite conocer las razones que han llevado al órgano administrativo a dictar el acto y ejercitar el derecho de defensa.

La ausencia o defectuosa motivación de un acto administrativo debería considerarse como un elemento que afecta directamente a su estructura. El artículo 102 de la Ley General Tributaria establece que las liquidaciones se notificarán con expresión, entre otros extremos, de la motivación de las mismas cuando no se ajusten a los datos consignados por el obligado tributario o a la aplicación o interpretación de la normativa realizada por el mismo, con expresión de los hechos y elementos esenciales que los originen, así como de los fundamentos de derecho.

La motivación, pues, forma parte del contenido sustancial y no meramente formal del acto, es el fundamento del acto y garantía de que no responde a arbitrariedad ni a desviación de poder, siendo un presupuesto para que los tribunales puedan enjuiciar si la actuación de la Administración es correcta o no. En palabras del Tribunal Constitucional la motivación ' debe realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los interesados y su posterior defensa de derechos' ( STC de 16 de Junio de 1.982 ).

También la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común establece semejante obligación con carácter general en el artículo 54 respecto de aquellos actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

La motivación del acto administrativo cumple diferentes funciones. Ante todo y desde el punto de vista interno viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración. Pero en el terreno formal, exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta un acto administrativo, no es sólo, como subraya el Tribunal Constitucional, una elemental cortesía sino que constituye una garantía para el administrado que podrá así impugnar en su caso el acto administrativo con posibilidad de criticar las bases en que se funda; en último término la motivación es el medio que posibilita el control jurisdiccional de la actuación administrativa.

Por otra parte como señala la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 21 de Junio de 2.002 , con cita de la del Tribunal Constitucional de 17 de julio de 1981 '... el déficit de motivación productor de la anulabilidad del acto, radica en definitiva en la producción de indefensión en el administrado'. Tesis ésta que ha sido defendida igualmente por el Tribunal Constitucional, y así: '... es claro que el interesado o parte ha de conocer las razones decisivas, el fundamento de las decisiones que le afecten, en tanto que instrumentos necesarios para su posible impugnación y utilización de los recursos' ( STC nº 232/92, de 14 de Diciembre ).

En conclusión, la motivación cumple una triple finalidad: evitar la arbitrariedad de la Administración, en la medida que debe dar cumplida explicación de su actuar; en segundo lugar, permitir al interesado poder combatir mediante los correspondientes recursos el acto administrativo por motivos de fondo, o con pleno conocimiento de cuál ha sido el parecer y proceder de la Administración; y en tercero y último, posibilitar que el órgano jurisdiccional lleve a cabo el preceptivo control de legalidad del acto administrativo en los términos recogidos en el artículo 106 de la Constitución Española y del artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

En el presente supuesto litigioso, resulta patente que la liquidación de 21-10-2009 de la Oficina Gestora de Requena adolece de las mínimas explicaciones para entender la mecánica de los cálculos realizados, ya que tras motivar en dicha resolución que la causa de la regularización era la incorrecta declaración de los rendimientos del capital mobiliario obtenidos por la cesión a terceros de capitales propios y por la indebida retención e ingresos a cuenta de los rendimientos de la actividad económica, se limita en la liquidación a señalar con asteriscos las cantidades incorrectas, sin explicar el motivo de tal incorrección, ni proporcionar hechos, datos o cálculos que permitan conocer la causa de la regularización, sencillamente constan unas cantidades declaradas que son incrementadas sin explicación alguna, con una cuota resultante de origen desconocido.

Por ello, esta Sala no llega a comprender los datos utilizados en los cálculos de la Oficina de Gestión, que se limita a indicar un cambio de cifras, sin explicar su procedencia y las circunstancias tenidas en cuenta, los que implica indefensión para la contribuyente e imposibilidad de revisar esa actuación por este Tribunal.

En consecuencia, ante esta falta de motivación de las actuaciones liquidatorias de la Agencia tributaria, procederá estimar el recurso contencioso-administrativo, debiendo anular la liquidación controvertida.

QUINTO.-No se aprecian motivos para hacer una expresa imposición de las costas procesales, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional .

Fallo

1. Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª. Araceli , contra la resolución de 26-5-2011 del Tribunal Económico-administrativo Regional de la Comunidad Valenciana, que declaró la inadmisibilidad por extemporaneidad de la reclamación NUM000 , formulada contra la liquidación de fecha 21-10-2009 de la Administración de Requena de la Agencia Estatal de la Administración Tributaria.

2. Se anulan y dejan sin efecto los actos impugnados por ser contrarios al ordenamiento jurídico.

3. No se hace expresa imposición de las costas procesales.

Contra esta Sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente sentencia, devuélvase el expediente administrativo al órgano de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN:Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente designado para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que certifico como Secretario de la misma. Valencia, en la fecha arriba indicada.