Sentencia Administrativo Nº 177/2016, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 482/2013 de 25 de Febrero de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNITAT VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

En la ciudad de Valencia, a 26 de febrero de 2016.

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres. D. FERNANDO NIETO MARTÍN, Presidente, D. JOSÉ BELLMONT MORA, Dª ROSARIO VIDAL MÁS, D. EDILBERTO NARBÓN LAÍNEZ y Dª BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ, Magistrados,ha pronunciado la siguiente:

S E N T E N C I A NUMERO 177 / 2016

En el recurso de apelación tramitado con el número de rollo 482/2.013, en el que ha sido parte apelante GENERALITAT VALENCIANA, representada y defendida sus Servicios Jurídicosy parte apelada la ORGANIZACIÓN DE PRODUCTORES SOCIEDAD AGRARIA DE TRANSFORMACIÓN 9422 LA PLANA DE BURRIANA ,representada por la Procuradora DOÑA PILAR IBÁÑEZ MARTÍ y defendida por el letrado Don JOSÉ VICENTE BELENGUER MULA, siendo Magistrado ponente el Ilmo.Sr. D. JOSÉ BELLMONT MORA.

Antecedentes

PRIMERO .- En los autos de recurso contencioso-administrativo seguido ante el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 1 de los de Valencia con el número 481/2012, a instancias de la Organización de Productores Sociedad Agraria de Transformación 9422 La Plana de Burriana, contra la Generalidad Valenciana, con fecha 30 de mayo de 2.013 recayó sentencia nº 254/13 , cuya parte dispositiva literalmente dice: 'ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D PILAR IBAÑEZ en nombre y representación de OP SAT 9422 LA PLANA DE BURRIANAcontra la desestimación de del recurso de Alzada interpuesto contra la resolucion de compensación de 23 de noviembre 2011dictada por la AGENCIA VALENCIANA DE FOMENTO Y GARANTIA AGRARIA recaida en el expediente 17-0001-2003 y ontra las certificaciones de descubierto de 25.4.2010, resolucion que se anula por ser contarria a Derecho, acordandose la devolucion de la cantidad de 145.361,62euros a la demandante mas los intereses legales desde la fecha de interposicion del recurso.Todo ello con expresa imposición de costas a la demanda.'.

SEGUNDO.- Contra dicha sentencia se interpuso por la representación de la parte demandada, en tiempo y forma, recurso de Apelación que fue admitido, dándose traslado a la contraparte que formuló oposición en fecha 19 de julio de 2013.

TERCERO.- Elevados los indicados autos a este Tribunal, y una vez recibidos y formado el correspondiente rollo, se señaló para la votación y fallo el día 16 de febrero de 2.016, en que tuvo lugar.

CUARTO.- Se han cumplido en el presente proceso todas las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- La Generalitat Valenciana cuestiona, en la segunda instancia, la adecuación a Derecho de la sentencia 254/2013, de 30 de mayo, que el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Valencia ha dictado en el proceso 481/2012.

La decisión judicial estima la pretensión de invalidez jurídica y el reconocimiento de una situación jurídica individualizada que la Organización de Productores Sociedad Agraria de Transformación 9422, La Plana de Burriana, había articulado frente a un acuerdo de la Sra. Subdirectora de la Agencia Valenciana de Fomento y Garantía Agraria de 23 de noviembre de 2011, por la que se declara lacompensación por importe de 145.361,62 € de la deuda contraída por la parte demandante y contra las certificaciones de descubierto de 25.4.2010.

El debate giró sobre el alcance que la figura jurídica de la prescripción tiene en la controversia; y, en concreto, sobre el momento en el que la Administración demandada tuvo a su disposición la posibilidad de iniciar la acción de reintegro de un cierto importe económico que la Organización de Productores actora había percibido de modo indebido.

La decisión judicial argumenta que la Administración pudo exigir el pago de las cantidades dimanantes de la resolución de reintegro de 28 de mayo de 2003 desde que se desestimó la solicitud de suspensión promovida frente a la misma y al no proceder a ello dejó transcurrir el plazo previsto para la prescripción de la exigencia de su pago, razón por la que resultaba improcedente su compensación con los créditos reconocidos a favor de la actora en virtud de resoluciones posteriores .

SEGUNDO.- El escrito de apelación entiende que la decisión del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Valencia es errónea al no analizar y tener en cuenta el valor jurídico del que dispone, en la controversia, el enunciado legal previsto en el artículo 15 de la Ley de Hacienda Pública Valenciana de 26 junio 1991 .

Y es que esta disposición legal establece, en su punto 2º, una previsión normativa que es nítidamente contraria - para la representación procesal de la parte apelante - al resultado al que llega el órgano judicial en lo relativo al momento que marca el inicio del transcurso del plazo legal de prescripción de cuatro años del derecho:

En concreto, a la afirmación de que: '2. La prescripción regulada en el apartado anterior quedará interrumpida por: (...) la interposición de cualquier clase de reclamación o de recursos'.

Este enunciado es de preferente aplicación a aquel que ha sustentado la decisión judicial: '2. El plazo de prescripción del derecho a que se refiere el párrafo b) del artículo 68 de esta ley se interrumpe: (...) b) Por la interposición de reclamaciones o recursos de cualquier clase'. '6. (...) Lo dispuesto en este apartado no será aplicable al plazo de prescripción del derecho de la Administración tributaria para exigir el pago cuando no se hubiera acordado la suspensión en vía contencioso-administrativa' ( artículo 68, Ley General Tributaria ).

Además, anota que, en todo caso, la presentación de un recurso de casación frente a la sentencia dictada por el Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana en lo relativo a la devolución de ingresos indebidos interrumpe el plazo de prescripción, de tal manera que entre la interposición de dicho recurso y la interposición del de casación tampoco habría transcurrido el plazo de 4 años.

TERCERO.- El órgano judicial a quoasume que para lograr el efecto interruptivo de la prescripción resultaba ineludible que la jurisdicción contencioso-administrativa hubiese decretado la suspensióndel acto administrativo en cuestión. Si falta un acuerdo específico, a dicho respecto, ese acto administrativo mantiene - o recupera, si se ha producido una solicitud en ese ámbito - su normal y ordinaria ejecutividad:En el presente c aso la resolución de 28 de mayo de 2003 fue objeto de recurso contencioso-administrativo que se tramitó ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJCV, solicitándose ante el mismo la suspensión de la ejecutividad, lo que fue denegado por auto de 23 de noviembre de 2004 .La desestimación de la solicitud de suspensión, permitía a la Administración la exigencia del pago de la deuda ya liquidada, siendo ello independiente del resultado que pudiese tener la impugnación de la resolución de reintegro .

La Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la presente cuestión en sentencia de esta Sección Quinta nº 771/2015, de fecha 23 de septiembre de 2015 , en la que se dice: ' - como señala el órgano judicial a quo, sin la existencia de un acuerdo judicial que haya decretado la suspensión del acto administrativo que la Dirección General de Producción Agraria emitió el 28 de mayo de 2003, el término legal de prescripción de las acciones de cobro que corresponden a la Generalitat sigue corriendo durante el tiempo en el que se encuentren vigentes, pendientes de resolver, las controversias judiciales;

- el alcance de ese acto administrativo aparece detallado, del siguiente modo, en el fundamento de derecho primero de la sentencia 229/2013, de 15 de julio :

'... por resolución del Director General de Producción Agraria de 28-5-2003 se declararon indebidamente percibidas unas determinadas ayudas disponiendo dicha resolución que la cantidad líquida y exigible sería liquidada por los servicios territoriales de Castellón que así lo hicieron fijando la cantidad líquida y exigible';

- y sigue corriendo porque en el Derecho español existe una norma general a tenor de la que las actuaciones procedentes de una fuente de poder público son ejecutivas, pueden ponerse en práctica, a salvo de que en vía administrativa o judicial se haya acordado la suspensión de su eficacia:

'Los actos de las Administraciones Públicas serán inmediatamente ejecutivos, salvo lo previsto en los artículos 111 y 138, y en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior ' ( artículo 94 Ley de Procedimiento Administrativo );

- en el seno del recurso de apelación 586/2013, el tiempo de suspensión de la ejecutividad del acuerdo de 28/05/2013 se produjo en dos ocasiones. Primero, en sede administrativa al presentarse un recurso en dicho ámbito. Luego, en el marco judicial, hasta el momento en que esta Sala de lo Contencioso-administrativo resolvió sobre la solicitud cautelar articulada a partir de los artículos 129 y siguientes de la Ley Jurisdiccional ;

- denegada, por este tribunal, la suspensión del acuerdo de mayo de 2013, es indudable que la Administración de la Generalitat pudo poner en práctica, ejecutar la parte dispositiva de esta resolución, imponiendo a la Organización de Productores, Sociedad Agraria de Transformación 9422, La Plana de Burriana, el pago de la suma económica a la que llegaban las ayudas que esta entidad había percibido de modo indebido o la compensación de la misma con créditos a favor de quien en el proceso 339/2012 ocupó la posición de parte actora;

- no existe regla o razón jurídica que se lo impidiese; y que, consecutivamente, dotase del carácter de comportamiento adecuado en Derecho el de esperar a que la jurisdicción contencioso-administrativo resolviese sobre el fondo del litigio abierto en lo relativo a la conformidad/falta de conformidad jurídica de la resolución de mayo 2013;

- y si no debía esperar a que se concluyese el litigio, la única consecuencia plausible es que el tiempo de prescripción de su derecho al cobro iba corriendo mientras ese litigio se encontraba en vigor;

- esta conclusión se exhala, de forma contundente y sin duda alguna, del ordenamiento legal aplicable.

Pero, además, obra en el proceso constancia de la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo que ratifica las consecuencias que la ejecutividad de los actos administrativos tiene en lo que hace a su pérdida de valor como consecuencia del paso del tiempo (por prescripción de los derechos declarados en tales actos);

- el enunciado normativo al que se remite la defensa en juicio de la Generalitat carece de valor suficiente para que esta Sala pueda tener por 'interrumpido' el plazo de la acción de reclamar a la Sociedad Agraria de Transformación La Plana el crédito declarado por un acuerdo de 28 mayo 2003;

- de la lectura cabal, y con sentido (es decir, pensando en la relación que mantiene con el Derecho en el que se inserta), del artículo 15 de la Ley de Hacienda Pública Valenciana de 26 junio 1992 se destila esta afirmación: la ejecutividad de los actos administrativos que emite la Generalitat queda sin valor al formularse un recurso contencioso-administrativo ante la hipótesis de que, en él, se pida la suspensión de la concreta resolución administrativo sobre la que vaya el litigio;

- la afirmación es coherente con la muy conocida doctrina procedente del más alto intérprete de la Carta Magna española, doctrina a tenor de la que la simple solicitudde adopción de una medida cautelar en sede judicial suspende el valor ejecutivo de los actos administrativos. Pero teniendo en cuenta que esa suspensión automática llega hasta un tiempo limitado: el momento en el que el Juzgado/Tribunal resuelva sobre la misma;

- una vez resuelta esa petición, si se rechaza la medida cautelar, el acto administrativo vuelve a quedar dotado de ejecutividad y no hay razón alguna que impida, al órgano que la haya dictado, ponerla en práctica;

- esta es la perspectiva correcta que ha de darse a la mención de:

'2. La prescripción regulada en el apartado anterior quedará interrumpida por: (...) la interposición de cualquier clase de reclamación o de recursos' ( artículo 15, Ley de Hacienda Pública Valenciana de 26/06/1991 );

- llegar a otra interpretación supondría, sin más, demoler el íntegro sistema al que se atiene el Derecho público en lo que hace a uno de sus rasgos más característicos: el de la autotutela ejecutiva;

- en el escrito de apelación se hace referencia al uso de un criterio jurídico, de índole gramatical,como sustrato justificativo de la conclusión a tenor de la que del artículo 15 de la LHPV se exhala la necesaria suspensión de la ejecutividad del acuerdo de mayo 2013:

'... En primer lugar, la propia literalidad del artículo (...) que incluye cualquier clase de recurso tanto en vía administrativa, incluidos los recursos ordinarios y las reclamaciones económicos-administrativas, como en vía judicial'(alegación primera).

Para la Sala este dato, aun siendo importante, no tiene peso bastante como para arribar a una conclusión que contraríe el cariz y el sentido medular que ostenta, para el Derecho, la figura de la autotutela ejecutiva. Debe irse aquí más allá de un simple entendimiento literal del enunciado jurídico de que se trata.

- y, en realidad, la concesión o no de una medida cautelar, en sede judicial, sería casi indiferente para los intereses legítimos de quien cuestiona la legalidad de un acto administrativo emitido por la Generalitat.

El actor no se vería afectado, por hipótesis, en dichos intereses legítimos. La Administración no podría ejecutar - si se sigue la tesis que se mantiene por la Generalitat en el rollo de apelación 586/2013 - sus acuerdos al quedar estos suspendidos, sin más y de modo indefinido, por mor de la dicción legal vigente en el artículo 15 de la Ley de Hacienda Pública Valenciana ;

- y si esta consecuencia o resultado no es en modo alguno plausible, resulta que la parte apelante en este rollo de apelación tuvo en su mano poner en práctica la decisión de 28/05/2003 durante la controversia judicial, al no existir obstáculo legal alguno que se lo impidiese. Si no lo hizo, ello supone un comportamiento que ha de enmarcarse (cuando la inactividad va más allá del plazo de cuatro años) dentro de las lindes del concepto jurídico de prescripción, tal y como ha declarado, con suma corrección, la sentencia 229/2013, de 15 de julio :

'... Pues bien en el presente caso la Administración pudo exigir el pago de las cantidades dimanantes de la resolución de reintegro de 28 de mayo de 2003 desde que se desestimó la solicitud de suspensión promovida frente a la misma y a l no proceder a ello dejó transcurrir el plazo previsto para la prescripción de la exigencia de su pago' (fundamento de derecho segundo).

2.-'... con mayor motivo aún lo sería la interposición del recurso de casación' (alegación primera, escrito de apelación).

Este argumento carece de peso jurídico alguno. La presentación de un recurso de casación no tiene mayor relación con la suspensión/falta de suspensión de un acto administrativo, regulándose esta última dentro de una sede muy distinta:

'1. Los interesados podrán solicitar en cualquier estado del proceso la adopción de cuantas medidas aseguren la efectividad de la sentencia' ( artículo 129 Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 julio 1998).

El campo de alcance al que llega una pieza separada de medidas cautelares en nada queda afectado por las vías de impugnación que se puedan ir produciendo en el proceso de declaración (de fondo), para el supuesto de que la decisión que lo concluya sea susceptible de una vía de apelación o casación:

'1. Las medidas cautelares estarán en vigor hasta que recaiga sentencia firme que ponga fin al procedimiento en el que se hayan acordado, o hasta que éste finalice por cualquier de las causas previstas en esta Ley. no obstante, podrán ser modificadas o revocadas durante el curso del procedimiento si cambiaran las circunstancias en virtud de las cuales se hubieran adoptado' ( artículo 132 L.J .).'.

En aplicación de los principios de unidad de doctrina y seguridad jurídica, se aceptan los precedentes argumentos y, en consecuencia, se desestima el recurso de apelación y se confirma la sentencia de instancia.

CUARTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 Ley Jurisdiccional ,se imponen la totalidad de las costas procesales causadas en esta segunda instancia a la parte apelante.

Fallo

Se desestimael recurso de apelación interpuesto por la Generalidad Valenciana contra la sentencia nº 254/13, de 30 de mayo, que el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de Valencia ha dictado en el proceso 481/2012; con imposición dela totalidad de las costas procesales causadas en esta segunda instancia a la parte apelante.

A su tiempo, y con Certificación literal de la presente, devuélvanse los autos con el expediente administrativo al Juzgado de procedencia.

Así, por ésta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando cele¬brando audiencia pública esta Sala, de la que, como Letrado de la Administración de Justicia de la misma, certifico en Valencia, y fecha que antecede.