Sentencia Administrativo Nº 1782/2004, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 19 de Noviembre de 2004

Encabezamiento

T.S.J.C.V.

Sala Contencioso Administrativo

Sección Tercera

Asunto nº " 1650-02 "

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

En la Ciudad de Valencia, a 19 de noviembre de dos mil cuatro.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. JOSE BELLMONT MORA, Presidente, D. LUIS MANGLANO SADA Y D. FERNANDO NIETO MARTIN, Magistrados, han pronunciado la siguiente:

SENTENCIA NUM: 1782/04

En el recurso contencioso administrativo num.1.650-02 y acumulado 1655/02, interpuestos por la COMUNIDAD DE REGANTES DE LAS TIERRAS ARROZALES DEL TERMINO MUNICIPAL DE LA VILLA DE PEGO y el AYUNTAMIENTO DE PEGO, representados por el Procurador D. RAFAEL VILA DELHOM y dirigidos por el Letrado D. RAFAEL ORDEIG FOX, contra Acuerdo del Gobierno Valenciano de 10-9-2002.

Habiendo sido parte demandada en autos la GENERALIDAD VALENCIANA representada y defendida por sus Servicios Jurídicos, y Magistrado ponente el Ilmo. Sr. D. JOSE BELLMONT MORA.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a las partes demandantes para que formalizaran la demanda, lo que verificaron mediante escritos en que suplicaron se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda, mediante escrito en el que solicitó se dictara Sentencia por la que se confirmase la Resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se practicó la propuesta por las partes que resultó admitida y se emplazó a éstas para que evacuasen el trámite de conclusiones prevenido por el artículo 64 de la Ley de la Jurisdicción y, verificado , quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día 9 de noviembre de dos mil cuatro, en que tuvo lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso Contencioso-Administrativo se ha interpuesto por la COMUNIDAD DE REGANTES DE LAS TIERRAS ARROZALES DEL TERMINO MUNICIPAL DE LA VILLA DE PEGO y el AYUNTAMIENTO DE PEGO contra el Acuerdo de 10 de septiembre de 2002 del Gobierno Valenciano, de aprobación del Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana (DOGV nº 4336, de 16-9-2002) , en lo concerniente a las Zonas 10: Parque Natural de la Marjal Pego-Oliva; 21: Desembocadura del Riu Bullents; y , 22: Desembocadura y Frente Litoral del Riu Racons .

SEGUNDO.- El punto de partida del expediente Administrativo origen del presente recurso Contencioso-Administrativo lo constituye la redacción del artículo 15 de la Ley valenciana 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos, que dispone el concepto de zonas húmedas, su régimen jurídico de protección, actividades posibles y, en el apartado 4 el mandato de que el Gobierno Valenciano apruebe un catálogo de zonas húmedas de la Comunidad Valenciana, que incluirá la delimitación de las zonas y cuencas y las previsiones que el planeamiento urbanístico e hidrológico deberán adoptar para la restauración y conservación de las zonas afectadas.

Elaborado un proyecto de catálogo por la Consellería de Medio Ambiente, se remitió a las Corporaciones Locales , entidades y asociaciones interesadas o afectadas , sometiéndolo a información pública el 28-6-2000 por un plazo de 90 días.

Concluidos tales trámites y realizadas las alegaciones de la entidad actora, éstas no fueron contestadas, sometiéndose a nueva información y alegaciones y, tras previo informe del Jefe del Área de Planificación de la Dirección General de Planificación y Gestión del Medio de la Generalidad Valenciana de fecha 15 de mayo de 2002, se dictó Acuerdo de aprobación por el Gobierno Valenciano el 10-9-2002.

La documentación del Catálogo dispone de dos partes diferenciadas:

El catálogo, que establece la relación de humedales con valores suficientes y su respectiva delimitación, junto con un perímetro de afección o cuenca de 500 metros en torno a los límites.

La memoria justificativa, compuesta por los criterios de valoración y delimitación empleados, con sus fichas descriptivas , existiendo también documentación con el grafiado de los límites.

Constituye, pues, el objeto de debate la impugnación actora del Acuerdo del Consell de 10- 9-2002 y la inclusión en el Catálogo de la zonas 11, 21 y 22, cuyas especificaciones particulares más relevantes vienen reseñadas en su ficha obrante en la Memoria Justificativa.

TERCERO.- Las demandas cuestionan el acuerdo de 10-9-2002 en base a los siguientes motivos: 1.- Vulneración del artículo 24.1 de la Constitución Española al no haberse creado el Órgano Colegiado Consultivo del Parque Natural de la Marjal Pego-Oliva y, consecuentemente, haberse omitido el informe de dicho órgano; 2.- Omisión del dictamen del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana; 3.- Vulneración del Decreto Estatal 1068/1970 , de 21 de marzo, que declaró de utilidad pública la concentración parcelaria la misma superficie que la zona declarada Parque Natural del Marjal Pego-Oliva por el Acuerdo aprobatorio del Catalogo de Zonas Húmedas, el cual no tuvo en cuenta aquella declaración; y , 4.- Improcedente declaración de zona húmeda un Parque Natural.

La Administración demandada se opone sobre la base de la corrección del expediente Administrativo y por no concurrir los motivos de impugnación formulados, que analiza.

CUARTO.- En orden al primer motivo de impugnación, la cuestión ha sido resuelta por esta misma Sala, Sección Tercera , en Sentencia núm. 313/03, de 4 de febrero, que establece: "La S.T.C. 175/1987, de 4 noviembre señala a este respecto que "Debe tenerse en cuenta, en primer lugar, que la indefensión ha de ser entendida como una limitación de los medios de defensa producida por una indebida actuación de los órganos judiciales, por lo que no puede ser alegado el art. 24.1 de la Constitución frente a actuaciones de la Administración. Según criterio reiterado de este Tribunal, las infracciones cometidas en el procedimiento Administrativo tienen que ser corregidas en vía judicial y planteadas ante los órganos judiciales y resueltas motivadamente por éstas, en uno u otro sentido , pero no originan indefensión que pueda situarse en el art. 24.1 de la Constitución. Así, la sentencia 68/1985, de 27 de mayo (RT.C. 198568), ha afirmado que la falta de Audiencia del perjudicado no constituye «una infracción susceptible de amparo, sino acaso sólo contraria al art. 105, c) , de la Constitución , donde sólo se exige la Audiencia cuando proceda ..., pues las exigencias del art. 24 no son trasladadas sin más a toda tramitación administrativa». Por su parte, los Autos de 29 de octubre y 22 de diciembre de 1986 han declarado que la falta de Audiencia en la vía administrativa ha de ser revisada y corregida por la jurisdicción sin que tenga en línea de principio , como tales, dimensión constitucional".

No procede , en consecuencia , plantear la cuestión de inconstitucionalidad por este motivo.

Esta misma causa se invoca además como motivo de nulidad por falta de creación del Organo Colegiado Consultivo del Parque Natural, por vulneración de lo dispuesto en la Ley 11/94 y 4/89.

Efectivamente, la Ley 11/1994 establece en su art. 48 que "1. En el acto de declaración de cada espacio natural protegido, se establecerá el régimen de gestión aplicable al mismo... 5. Para colaborar en la gestión de los espacios naturales protegidos y canalizar la participación de los propietarios y los intereses sociales y económicos afectados, se creará , para cada espacio natural protegido, un órgano colegiado de carácter consultivo. La composición y funciones de dichos órganos se especificará en la norma de creación de cada espacio." En cuanto a sus funciones, el art. 50 establece que "Corresponde al órgano colegiado de cada espacio protegido, la colaboración en la gestión de los espacios naturales protegidos a través de su función asesora y consultiva. En particular, deberá ser oído para la adopción de las siguientes decisiones:...2. Aprobación, modificación y revisión de los instrumentos de ordenación del espacio natural protegido."

Por último, el art. 51 establece su composición que se establecerá en la norma de declaración y estará formado por el Director-conservador y, como mínimo, representación de las Corporaciones locales afectadas , propietarios afectados, Intereses sociales, institucionales o económicos afectados, grupos cuyos objetivos fundacionales coincidan con la finalidad del espacio natural protegido y personas y entidades que colaboren en la conservación de los valores naturales, a través de la actividad científica, la acción social o la aportación de recursos de cualquier clase.

Partiendo de la indiscutible omisión de la creación de este organismo (reconocido por la demandada) la cuestión se centra en determinar los efectos de dicha omisión, bien entendido que la alegación se centra no en la inexistencia del órgano en sí mismo, sino en la privación de intervención en la elaboración del Plan derivada de dicha falta. Como ya se ha dicho no estamos en presencia de indefensión encuadrable en el art. 24.1 de la Constitución por tratarse de una actuación administrativa que remite al art. 105.c) de la Constitución, donde sólo se exige la Audiencia cuando proceda.

La parte invoca en relación con este motivo lo dispuesto en el art. 62 de la Ley 30/1992 , es decir, la nulidad de pleno derecho, si bien no señala en qué apartado de la misma estima encuadrado este motivo y aunque habla de indefensión, ya hemos visto que no puede ser encuadrado en el motivo 1.a).

De conformidad con sus alegaciones, sólo podrían ser encuadradas, tal y como vienen planteadas en el apartado 1.g) "Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango legal", apartado que nos remite al el art. 6 de la Ley 4/89 ya citado que impone la audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del art. 2 de la ley y al art. 36 de la Ley 11/94 , también citado previamente, que establece la información pública y Audiencia de corporaciones y entidades e interesados personados.

Pues bien, nos hallamos ante la misma situación que analizaremos a continuación respecto al incumplimiento del plazo de un año para la aprobación del Plan: no se ha cumplido la Ley en sus propios términos, pero la consecuencia anulatoria no está prevista para este supuesto y descartada la indefensión (entendida en los términos anteriores de falta de Audiencia) como lo demuestra el expediente administrativo, al haber sido sometido el Plan a dicho trámite en el que han comparecido todos aquéllos que han deseado formular alegaciones, sin perjuicio de que la gestión del Parque debe llevarse a cabo con dicho Organismo cuya creación es obligatoria sin que exista ninguna razón para la demora en su constitución".

QUINTO.- La cuestión relativa a la omisión del dictamen del Consell Consultiu también ha sido resuelta por la misma Sentencia 313/03 arriba reseñada a tenor de la cual " La Ley 10/94 de 19 de diciembre de creación del Consejo Jurídico Consultivo de la Comunidad Valenciana establece en su artículo 2.2 el carácter preceptivo de la consulta al Consejo Jurídico Consultivo cuando en ésta o en otras leyes así se establezca , y su carácter facultativo en los demás casos. El art. 10 por su parte establece que que dicho órgano deberá ser consultado preceptivamente en los siguientes casos: "... 4. Proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de leyes y sus modificaciones".

La Administración demandada sale al paso de esta alegación al estimar que no se trata propiamente del desarrollo de una ley, sino del ejercicio de una atribución de competencia, invocando al respecto la S.T.S. de 30.4.98.

Para un adecuado análisis de la cuestión , debemos destacar inicialmente que la Ley 4/1989 de 27 de Marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestre establece en su artículo 4 que con la finalidad de adecuar la gestión de los recursos naturales a los principios de la ley, las Administraciones Públicas competentes planificarán los recursos naturales; que como instrumento de esa planificación se configuran los Planes de Ordenación de los Recursos Naturales, cuyos objetivos son: Definir y señalar el Estado de conservación de los recursos, determinar las limitaciones que deban establecerse, señalar los regímenes de protección que procedan , promover medidas de conservación, restauración y mejora de los recursos naturales y formular los criterios orientadores de las políticas sectoriales compatibles con las exigencias señaladas.

En cuanto a sus efectos , remite el art. 5 a los que establezcan sus propias normas de aprobación, señalando que serán obligatorios y ejecutivos, constituyendo un límite para cualesquiera otros instrumentos de ordenación territorial o física y al que deberán adecuarse los preexistentes.

Respecto a su procedimiento de elaboración, el art. 6 impone la Audiencia a los interesados, información pública y consulta de los intereses sociales e institucionales afectados y de las asociaciones que persigan el logro de los principios del art. 2 de la ley.

Por su parte , la Ley 11/1994 de 27 de Diciembre de Espacios Naturales protegidos de la Comunidad Valenciana, establece al respecto en su art. 30 que la ordenación ambiental en el ámbito de la Comunidad Valenciana se llevará a cabo mediante los siguientes instrumentos: Planes de ordenación de los recursos naturales, Planes rectores de uso y gestión, Planes especiales y Normas de protección.

El art. 31 establece que la ordenación de los espacios naturales se llevará a cabo en el caso de Parques y reservas naturales mediante los correspondientes planes de ordenación de los recursos naturales, que se llevará a cabo mediante planes rectores de uso y gestión.

A continuación, respecto a los PORN viene a reproducir los preceptos ya expuestos de la Ley estatal y en cuanto al procedimiento de elaboración , el art. 36 establece que su formulación corresponde a la Consejería de Medio Ambiente, previo informe de las Consejerías cuyas competencias puedan tener relación con su ámbito; información pública y Audiencia de corporaciones y entidades e interesados personados y consulta del Consejo asesor de Medio Ambiente, elaboración de propuesta y aprobación mediante Decreto del Gobierno valenciano.

Es decir, la exigencia del dictamen con carácter de preceptivo no viene impuesta por estas leyes sino que, de serlo, dependerá de la exigencia general del art. 10.4 de la Ley 10/1994, anteriormente reproducido.

Ambas posturas procesales se amparan en pronunciamientos jurisprudenciales que invocan, así , la Generalidad Valenciana cita la ST.S. de 30.4.98 que, estima que no es necesario en la impugnación del Real Decreto por el que se aprobaba el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque Nacional de Doñana sobre la base de que el artículo 4 de la Ley 91/1978, sobre el Régimen jurídico del Parque Nacional de Doñana, encomendó al Ministro de Agricultura la elaboración del Plan de Uso y Gestión del Parque, para que previa la información pública, lo elevara al Gobierno para su aprobación definitiva , y por tanto "cuando el Gobierno...aprobó el Plan Rector de Uso y Gestión del Parque ... no es propiamente que estuviera desarrollando una ley, y sí, que se limitaba a ejercitar una específica atribución de competencia , aprobar un Plan en virtud de la propia competencia atribuida por la ley, y por tanto no se está ante un Reglamento ejecutivo, para el que el artículo 22 de la Ley 3/1988 dispone la consulta de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, conforme al concepto que sobre ellos ha elaborado el Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional, Sentencias de 22 abril 1974 y 18/1982, de 4 mayo , que los refieren a «los directamente ligados a una ley, a un artículo, o artículos de una ley, o a un conjunto de leyes, de manera que dicha ley o leyes, sean completadas, desarrolladas, pormenorizadas, ejecutadas por el Reglamento» , y aquí , cual se ha referido, no hay tal supuesto, pues el aprobar el Plan Rector de Uso y Gestión, el Gobierno estaba aplicando , ejerciendo la competencia que le encomienda, ordena, una ley-acto , la de declaración del Parque Nacional"

En el presente caso, el Decreto 70/99 de 4 de mayo, se dicta en cumplimiento de lo dispuesto en el la Disposición Adicional Tercera de la Ley 11/1994 que establece que "Se declara el Parque Natural del Marjal de Pego-Oliva... El régimen jurídico de dicho parque natural se establecerá por Decreto del Gobierno valenciano. En el plazo de un año se elaborará el plan de ordenación de los recursos naturales..."

Esta misma Sala , sección 1ª , en Sentencia de 05-01-1998, núm. 7/1998, recaída en recurso Contencioso-Administrativo 3231/1995, contra el Decreto 49/1995, de 22 de marzo por el que se aprobaba el Plan Rector de Uso y Gestión del Paraje Natural de las Salinas de ..., tras establecer la indudable naturaleza reglamentaria del mismo por tratarse de un Reglamento Autonómico que desarrollaba la Ley Autonómica 5/1988, de 24 de Junio, de "parajes naturales de comunidad Valenciana", con el marco normativo básico de la ley estatal de 4/1989 de 27 de marzo , de "Conservación del Medio Natural Flora y fauna Silvestre" establecía que la omisión de un informe preceptivo trae consigo una indudable consecuencia jurídica como es la nulidad de pleno Derecho de la disposición de que se trate. Según la jurisprudencia más reciente la omisión del preceptivo Dictamen del Consejo de Estado , provoca la nulidad de los Reglamentos Autonómicos que desarrollan una Ley Estatal. Así se expresa la Sentencia de 2-IX-1992, dictada por la Sala tercera, Sección cuarta del Tribunal Supremo, que se refiere a la omisión del Dictamen del Consejo de Estado en la elaboración del decreto Valenciano 89/1986, de 8-VII-1986, por el que se estableció el régimen del Parque Natural de La Albufera."

Efectivamente, el TS en la citada Sentencia (2 de Septiembre de 1.992) establece que "El Reglamento que se examina no se dicta sino en ejecución de la ley 5/1988 (Parajes Naturales de la Comunidad Valenciana.) El mencionado texto normativo no cuenta con ningún tipo de Reglamento General que desarrolle sus preceptos, razón por la cual pueden y deben ser considerados como Reglamentos de Ejecución, todas aquellas disposiciones que desarrollen parcialmente su contenido en relación con un ámbito espacial concreto." Analiza a continuación el hecho de que primero se declare un Paraje Natural y , posteriormente se apruebe el Plan de Ordenación y uso declarando que "...no implica, necesariamente, que lo segundo ser un desarrollo de lo primero. Se trata, simplemente de dos actuaciones normativas secuencialmente ordenadas en el tiempo cuya naturaleza externa es igual por lo que, en caso de colisión prevalece la norma posterior. Esto último es lo que hace que ambos disposiciones deban ser considerados como Reglamentos de Ejecución de la ley de que dependen, por lo que resulta preceptivo el Dictamen del Consejo de Estado."

No es pacífica por tanto la Jurisprudencia a este respecto.

TERCERO.- No obstante, a la vista de todo ello , la primera conclusión que se obtiene es que es la naturaleza jurídica de la disposición impugnada la que determinará la exigencia que se cuestiona y en este sentido debemos destacar, por compartir esta Sala plenamente sus argumentos, el análisis que al respecto contiene la Sentencia dictada por el Tribunal superior de justicia Cantabria de 1 junio 1999 en recurso contencioso-administrativo núm. 1821/1997.

Parte dicha resolución de la existencia de una Ley Estatal Básica , la 4/1989, en cuya virtud se aprueba el PORN pero cuestiona que el mismo sea un Reglamento de ejecución de la misma sobre la base de que siendo indudable que el PORN ostenta carácter reglamentario (es una disposición de carácter general, se inserta en el ordenamiento jurídico, es un elemento normativo ordenador de la realidad con vocación de vigencia indefinida , que se dirige a una pluralidad indeterminada de destinatarios) tiene un carácter peculiar asimilable al de los planes generales de ordenación urbana, cuya naturaleza reglamentaria no obsta a que algunas de sus determinaciones se correspondan más bien con las de los actos Administrativos.

Estima que del mismo modo que un plan general de ordenación urbana no es un Reglamento ejecutivo de la Ley del Suelo, tampoco un PORN es un Reglamento ejecutivo de la legislación básica estatal sobre espacios naturales protegidos.

Analiza a continuación que los Reglamentos ejecutivos no pueden identificarse por la mera subordinación a la ley puesto que cualesquiera Reglamentos están vinculados a la legalidad, pero tampoco por constituir aplicación o materialización sin más de disposiciones legales, toda vez que entender tal cosa supondría asignar al concepto de ejecución reglamentaria de las leyes un contenido amplísimo y, por tal razón, hueco de auténtica entidad sustancial. Cualesquiera Reglamentos, dice, salvo los independientes , desarrollan o aplican leyes, pero no por tal motivo todos ellos se dictan en ejecución de las leyes, que es el requisito exigido para la preceptiva intervención dictaminante de la Comisión Permanente del Consejo de Estado. Afirma que el PORN no es un Reglamento ejecutivo porque éste aparece subordinado a la primera pero, a la vez, colaborando con ella en la regulación de la materia de que se trate, puesto que es impracticable una normación legal agotadora y por sí misma suficiente que no precise del complemento reglamentario. En suma , todo Reglamento , salvo los independientes y los dictados con base en una habilitación legal en blanco y en la medida en que unos y otros tengan cabida en nuestro sistema de fuentes, desarrolla o complementa una regulación legal previa a la que se encuentra subordinado. Pero eso no es suficiente para reputar a un Reglamento de ejecutivo; es preciso que la normación que contiene se dirija directamente al desarrollo de la ley.

Apoya su tesis en el propio Consejo de Estado (moción de 22 de mayo de 1969, concerniente a su propia intervención consultiva en la elaboración de los Reglamentos ejecutivos de las leyes) cuando precisa que son tales los «directa y concretamente ligados a una ley , a un artículo o artículos de una ley o a un conjunto de leyes, de manera tal que dicha ley (o leyes) es completada , desarrollada , pormenorizada, aplicada, cumplimentada o ejecutada por el Reglamento»; en la Sentencia del Tribunal Constitucional 18/1982, de 4 de mayo que hace suya dicha definición, añadiendo que si en todos los Reglamentos es perceptible una función ejecutiva entendida en sentido amplio , sólo son propiamente ejecutivos aquellos a los que se refiere la moción del Consejo de estado en los términos que han quedado transcritos y en la Jurisprudencia del Tribunal Supremo, cuya Sentencia de 17 de junio de 1997 que asigna a los Reglamentos ejecutivos la «finalidad de completar, desarrollar o concretar lo que en la ley aparece regulado de modo más genérico o en forma principal, dejando a la Administración un espacio regulativo a rellenar por medio del Reglamento en el que se precise todo el casuismo de desarrollo que puede exigir la situación o la compleja actuación administrativa sobre ella».

Considera a continuación que no resulta sencillo discernir si un Reglamento es verdaderamente ejecutivo o no pero concluye que el PORN no puede ser considerado un Reglamento ejecutivo, puesto que su contenido regulador no se dirige a completar, desarrollar o pormenorizar las disposiciones de la Ley 4/1989, de 27 de marzo.

Sigue señalando la citada Sentencia que se trata de un supuesto similar al de los planes de urbanismo, que se elaboran y aprueban en virtud de lo dispuesto en la legislación sobre el régimen del suelo, concretando sobre un espacio físico determinado las previsiones abstractas de la ley , que no es plenamente operativa sin el intermedio del planeamiento pero no por ello es un Reglamento ejecutivo de la Ley del Suelo, sino el cauce que permite la efectividad de ésta habida cuenta que es inviable que la ordenación urbanística tenga lugar merced a la sola regulación legal, por definición abstracta y principal.

Técnicamente, Reglamentos ejecutivos de la Ley del Suelo son aquellas disposiciones de carácter general que la desarrollan, complementan y pormenorizan (los tradicionales Reglamentos de Planeamiento, Gestión y Disciplina Urbanística), integrados en el bloque normativo que los planes aplican, con el componente discrecional que tienen reconocido, a un segmento territorial determinado.

En este caso , la Ley 4/1989 precisa de Reglamentos ejecutivos que complementen sus disposiciones y colaboren con ella al objeto de forjar el bloque normativo regulador de los espacios naturales y de la fauna y flora silvestres. Tal misión la cumplen el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, y los diversos Reglamentos dictados sobre especies objeto de caza y pesca y especies amenazadas (Reales Decretos 1095/1989, de 8 de septiembre, 1118/1989, de 15 de septiembre y 439/1990, de 30 de marzo. Pero el PORN está lejos del cometido señalado.

Como Plan Administrativo que es, responde a una serie de fines predeterminados; concretamente , a los establecidos en el artículo 4.1 de la Ley 4/1989, es decir, ningún PORN ejecuta reglamentariamente la Ley 4/1989, sino que es el vehículo para la plasmación en un concreto espacio físico y geográfico de las pretensiones conservacionistas de aquélla, genéricamente formuladas. No hay ahí complemento regulador o desarrollo de la ley, sino pura y simple aplicación de la misma a un determinado segmento territorial , aplicación que trae causa en la remisión que efectúa su artículo 4.1. El PORN no se integra en el bloque normativo regulador de los espacios naturales (la Ley 4/1989 y sus Reglamentos de ejecución), aplica sus disposiciones concernientes a la planificación ambiental a un ámbito de la realidad física, que delimita y acota. Por supuesto que con subordinación a la ley y en virtud de ella , pero no con el carácter de complemento normativo que rellena los vanos dejados por el legislador o precisa las determinaciones que éste ha dejado conscientemente abiertas con encomienda a la administración de la tarea de concretarlas.

Y también como Plan Administrativo que es, el PORN responde a una serie de objetivos precisos e incorpora las medidas y actuaciones necesarias para asegurar su consecución. Objetivos, medidas y actuaciones que le vienen Impuestos en los apartados 3 y 4 del artículo 4 de la Ley 4/1989, si bien en el segundo bajo la veste de un contenido mínimo que habilita a la Administración competente en materia planificación de los recursos naturales para contemplar medidas adicionales a las enumeradas allí. De nuevo se observa, a la vista de tales apartados, que es inviable calificar al PORN como Reglamento ejecutivo que complementa y desarrolla la Ley 4/1989. Insistimos en que es una figura que , en virtud de una llamada legal, aplica la norma de conformidad con lo que ésta dispone , sin mengua de su capacidad de añadir contenidos adicionales al mínimo legalmente establecido. El Plan es aplicación del bloque normativo del que trae causa y ordenación de los recursos naturales de un determinado espacio físico, nada más. Su condición de norma de carácter reglamentario no debe llevar a engaño o distorsión interpretativa sobre sus relaciones con la Ley 4/1989, que por lo que hemos argumentado no lo son de ejecución en el sentido que la expresión tiene cuando se trata de la identificación de si un Reglamento es ejecutivo o no.

Distinto sería el caso, por supuesto, de un Reglamento que regulara el detalle de la planificación de los recursos naturales con vocación de generalidad y al que todos los instrumentos de planificación ambiental debieran someterse. Tarea que bien pueden cumplir las directrices para la ordenación de los recursos naturales cuya aprobación encomienda al Gobierno , vía Reglamento, el artículo 8 de la Ley 4/1989. Esta comparación entre el PORN y las directrices mencionadas nos sirve para apuntalar definitivamente la inviabilidad de considerar al primero como un Reglamento de ejecución de la Ley Estatal de Conservación de los Espacios Naturales.

De todo ello concluye que el PORN no puede ser calificado de Reglamento ejecutivo, por lo que carece de base jurídica la imputación de falta del preceptivo dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, exigida cuando de la elaboración de disposiciones generales de ejecución de las leyes se trata.

Procede en consecuencia desestimar este motivo de impugnación al compartir plenamente esta Sala, como ya se dijo, los criterios expuestos.".

Doctrina asimismo de aplicación al supuesto de autos.

SEXTO.- Pretenden las actoras la nulidad del Acuerdo impugnado en base a la vulneración del Decreto Estatal 1068/1970 , que declaró de utilidad pública la transformación y concentración parcelaria de la misma superficie que posteriormente fue declarada Parque Natural, pero sin argumentar en modo alguno en que medida ha sido violado dicha norma legal, por lo que la necesaria consecuencia será la desestimación de este tercer motivo de impugnación.

La misma suerte adversa debe correr el último motivo de impugnación esgrimo en las demandas, en el que se pretende la nulidad del Acuerdo recurrido por considerar como zona húmeda todo el Parque Natural, por cuanto si la declaración del Marjal Pego-Oliva como Parque Natural supone no solo la misma sino incluso Superior protección que la declaración del mismo como zona húmeda, no se comprende qué perjuicio se produce a dicho Parque con esta última declaración; si, por el contrario, la declaración de zona húmeda implica otro tipo de protección , resulta de todo punto adecuado su inclusión en el Catálogo de Zonas Húmedas en tanto que el Marjal reúne todos los condicionantes para ser declarada Zona Húmeda, con las correspondientes consecuencias. Al igual que en la cuestión anteriormente analizada, las partes recurrentes no razonan la afirmación sobre la incompatibilidad de la declaración de Parque Natural y Zona Húmeda.

Por todo lo expuesto, procederá desestimar el recurso Contencioso-Administrativo.

SEPTIMO.- De conformidad con el criterio mantenido por el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no es de apreciar temeridad o mala fe en ninguna de las partes a efectos de imponer las costas procesales.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la COMUNIDAD DE REGANTES DE LAS TIERRAS ARROZALES DEL TERMINO MUNICIPAL DE LA VILLA DE PEGO y el AYUNTAMIENTO DE PEGO contra el Acuerdo de 10 de septiembre de 2002 del Gobierno Valenciano , de aprobación del Catálogo de Zonas Húmedas de la comunidad Valenciana (DOGV nº 4336, de 16-9-2002), en lo concerniente a las Zonas 10: Parque Natural de la Marjal Pego-Oliva; 21: Desembocadura del Riu Bullents; y, 22: Desembocadura y Frente Litoral del Riu Racons; sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia Pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico. Valencia a