Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1783/2018, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 156/2017 de 17 de Diciembre de 2018

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.783/2018

Fecha de sentencia: 17/12/2018

Tipo de procedimiento: REC. CASACION PARA LA UNIFICACION DE DOCTRINA

Número del procedimiento: 156/2017

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 11/12/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez

Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.1

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

Transcrito por: RSG

Nota:

REC. CASACION PARA LA UNIFICACION DE DOCTRINA núm.: 156/2017

Ponente: Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1783/2018

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente

D. Segundo Menendez Perez

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Celsa Pico Lorenzo

D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

D. Jose Luis Requero Ibañez

En Madrid, a 17 de diciembre de 2018.

Esta Sala ha visto el recurso de casación para la unificación de doctrina número 156/2017interpuesto por la procuradora doña Magdalena Lirola Mesa en representación del AYUNTAMIENTO DE ALCARACEJOS, Córdoba, asistido del letrado don Alexander Pérez Castro, contra la sentencia de 14 de julio de 2016 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, por la que se desestima el recurso jurisdiccional 545/2012. Ha comparecido como parte recurrida la Junta de Andalucía, representada y asistida por la letrada de sus Servicios Jurídicos

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez.

Antecedentes

PRIMERO.-Se interpone el presente recurso de casación para la unificación de doctrina, al amparo del artículo 96 y siguientes de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA) contra la sentencia de 14 de julio de 2016 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, por la que se desestima el recurso jurisdiccional 545/2012 interpuesto por el excmo. Ayuntamiento de Alcaracejos contra la resolución de 29 de septiembre de 2011 del Delegado Provincial en Córdoba de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, recaída en el expediente CO-02/68 acordando el reintegro en cuantía de 77382,15 euros por la subvención concedida para 'mejora del camino rural Dehesa Jarales en el T.M. de Alcaracejos (Córdoba)'.

SEGUNDO.-Contra la referida Sentencia, la representación del Excmo. Ayuntamiento del Alcaracejos interpuso recurso de casación para la unificación de doctrina en el que invoca como sentencias de contraste las siguientes:

1º Sentencia de 11 de febrero de 2014, dictada en el recurso 733/2012 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

2º Sentencia de 27 de febrero de 2013, dictada en el recurso 2218/2012 por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

3º Sentencia de 23 de marzo de 2011, dictada en el recurso 832/2009 por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

4º Sentencia de 10 de noviembre de 2010, dictada en el recurso 142/2009 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional.

5º Sentencia de 5 de mayo de 2009, dictada en el recurso 104/2008 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede de Santa Cruz de Tenerife.

6º Sentencia de 13 de junio de 2002 dictada en el recurso 162/1999 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla.

7º Sentencia de 30 de diciembre de 2014 dictada en el recurso 1002/2013 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid.

8º Sentencia de 6 de marzo de 2015, dictada en el recurso 997/2010 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia.

TERCERO.-Conferido traslado del recurso a la parte comparecida como recurrida, la Junta de Andalucía mediante escrito de su letrada, se opuso al recurso interpuesto por las razones que constan en su escrito; solicitando la desestimación del recurso, confirmando en todos sus términos la sentencia recurrida por considerar que no resulta contradictoria con las aportadas de contraste y contener la recta doctrina en la materia.

CUARTO.-Remitidas las actuaciones a la Sala y habiéndose emplazado a las partes de conformidad con el artículo 97.6 de la LJCA, se señaló para votación y fallo de este el recurso el día 11 de diciembre de 2018 fecha en la que tuvo lugar dicho acto y el 13 de diciembre siguiente se pasó la sentencia a firma de los Magistrados de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO.-Tal y como se expone en el Antecedente de Hecho Primero, los actos impugnados en la instancia acordaban que el ayuntamiento ahora recurrente reintegrase los 77.382,15 de euros de la subvención que le fue concedida para 'Mejora del camino rural Dehesa Jarales en el T.M. de Alcaracejos (Córdoba)' por resolución de 4 de noviembre de 2003 y al amparo de la Orden de 22 de mayo de 2002, por la que se establecen las normas de desarrollo para la concesión y abono de las ayudas a las infraestructuras agrarias establecidas en el Decreto 280/2001, de 26 de diciembre.

SEGUNDO.-A los efectos de esta casación para unificación de doctrina la sentencia de instancia se impugna por tres razones: por razón de la fijación del dies a quodel plazo de prescripción para el ejercicio de la potestad de reintegro de la Administración, con infracción del artículo 39.1 y 2.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (en adelante, LGS), en relación con el Reglamento de desarrollo de la LGS, aprobado por Real Decreto 887/2006, de 21 de julio (en adelante, RLGS). En segundo lugar porque las actuaciones de control financiero no interrumpen la prescripción y, por último, porque se omitió recabar el informe preceptivo de la Intervención General de la Junta de Andalucía, omisión le causó indefensión.

TERCERO.-Frente a la sentencia impugnada y por razón del régimen transitorio de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio, se ha interpuesto un recurso de casación para unificación de doctrina, modalidad casacional ya desaparecida, excepcional y subsidiaria respecto de la casación general regulada en los artículos 86 a 95 de la LJCA en la redacción vigente aplicable al caso, respecto de la cual hay que recordar lo siguiente:

1º Que tanto con la casación general como con la modalidad de casación para unificación de doctrina, esta Sala cumplía la finalidad de corregir interpretaciones jurídicas contrarias al ordenamiento jurídico; ahora bien, la elevada cuantía exigida para el acceso a la casación general llevaba a que los asuntos de cuantía inferior a 600.000 euros quedasen excluidos de la fijación de doctrina, razón por la que para no dejar sin posibilidad de fijar doctrina legal sobre asuntos de inferior cuantía se creó la casación para la unificación de doctrina.

2º En este caso, para que esta Sala ejerciese su función casacional se exigía como requisito de admisibilidad que el pronunciamiento de la sentencia recurrida entrase en contradicción con los de otras sentencias específicamente invocadas como de contraste, respecto de los mismos litigantes u otros en idéntica situación y, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales. Se satisfacía así también los mandatos constitucionales de seguridad jurídica y de igualdad en la aplicación de la ley.

3º Esa triple identidad venía referida a sujetos, fundamentos y pretensiones y no, por el contrario, respecto de la mera coincidencia de cierta figura o instituto jurídico en las sentencias de contraste sobre supuestos de hecho distintos o semejantes, entre sujetos diferentes o en aplicación de normas distintas del ordenamiento jurídico ( sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, Sección 6ª de 24 de julio de 2012, recurso 63/2012).

4º De lo dicho se deduce que esta modalidad casacional no queda sustraída de la lógica de la casación, común a sus tres modalidades. Si la función de un tribunal casacional es la tutela del ordenamiento jurídico, juzgar la aplicación e interpretación que del mismo hacen los tribunales inferiores, de tal fin participaba también la casación para la unificación de doctrina, si bien esa función no se hacía juzgando directamente si la sentencia impugnada infringía la norma o la jurisprudencia, sino tras constatar la exigencia de admisibilidad de la triple identidad antes mencionada y de contradicción, la fijación de doctrina legal procedente se hacía optando por la de la sentencia impugnada o por la de contraste.

CUARTO.-De esta manera procede declarar la inadmisibilidad del presente recurso por no concurrir la identidad antes indicada, en concreto en lo que hace a la fundamentación tanto fáctica de la sentencia impugnada y las de contraste, como respecto de la ratio decidendide la impugnada y esto por las siguientes razones:

1º No cabe entender la sentencia impugnada sin antes haber captado las particularidades del negocio subvencional en el que se acuerda el reintegro de la subvención otorgada, peculiaridades que se deducen del expediente más de los escritos de demanda y contestación.

2º Tras esa lectura se desprende que, en puridad, la sentencia impugnada no cuestiona que el dies a quodel plazo da prescripción para el reintegro no sea desde la justificación a la que se refiere el artículo 39.2.a) de la LGS. Ciertamente la sentencia hace referencia al pago efectuado el 4 de diciembre de 2007, pero de la sentencia se desprende que asume el criterio de la Administración según la cual en el punto Octavo de la resolución de 4 de noviembre de 2003 se preveía una segunda obligación de justificar tras el pago. Esto es lo que le lleva a entender que tras haber transcurrido tres meses desde el pago es cuanto se inicia el plazo de ejercicio de la acción de reintegro, de ahí que en el informe provisional de la Intervención se fijase el 4 de enero de 2008 como dies a quo.

3º De esta manera la sentencia no infringe lo previsto en el artículo 39.2.a) de la LGS, cuya claridad es obvia, razón por la cual la sentencia impugnada no es contradictoria con las siete sentencias que se aporta como de contraste. Sí habría contradicción con las sentencias de contraste si las subvenciones a las que se refieren se hubieran otorgado con unas condiciones de concesión, si no idénticas, sí análogas al caso de autos y se hubiere llegado a conclusiones dispares: en ese caso sería admisible este recurso de casación para que esta Sala determinarse cuál es la interpretación correcta de esas condiciones a la vista del plazo del ejercicio de la acción de reintegro.

4º Finalmente debe destacarse que la recurrente elude pronunciarse sobre el alcance de esa doble justificación y, más en concreto, en qué medida tal peculiaridad no impide que haya efectiva contradicción entre lo resuelto por la sentencia impugnada y las sentencias de contraste.

QUINTO.-Al no haber prescrito la acción de reintegro hay que concluir con la Administración que decae el interés casacional en lo que hace al segundo de los puntos a los que se ha hecho antes referencia al carecer ya de eficacia y de efecto útil que esta Sala se pronuncie sobre si las actuaciones de control financiero producen o no efecto interruptivo del plazo de prescripción, pues el expediente de reintegro se incoó y concluyó dentro del plazo de cuatro años.

SEXTO.-En cuanto al tercer punto en que se basa este recurso hay que indicar lo que sigue:

1º La parte recurrente se centra en la infracción de la LGS y el RLGS para sostener, en lo que ahora interesa, que una vez incoado el expediente de reintegro a raíz del informe de control financiero, se oirá al beneficiario y si nada alega, directamente se resuelve sin necesidad de que informe la Intervención General de la Administración del Estado (en adelante, IGAE); ahora bien, si alega y el órgano gestor discrepa de sus alegatos -caso de autos-, se dará traslado a la IGAE para que emita informe de reintegro regulándose las consecuencias según que el órgano gestor discrepe o no de dicho informe.

2º Ese traslado es el que se habría omitido lo que para la recurrente constituye una infracción procedimental que le habría causado indefensión, si bien en su demanda sostuvo que incurría en un supuesto de nulidad de pleno derecho del artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante, Ley 30/1992).

3º La Administración ahora recurrida alegó al contestar a la demanda que los preceptos de la LGS y del RLGS que regulan esas previsiones procedimentales no tienen carácter de normas básicas lo que, en efecto, así es conforme a la disposición final primera en relación con el Capítulo II del Título II de la LGS y disposición final primera en relación con el Capítulo II del Título III del RLGS. Por esta razón se aplicaba la Ley 30/1992, no habiéndosele causado indefensión al haber hecho alegaciones y no discrepar el órgano gestor de lo informado por la Intervención General de la Junta de Andalucía.

4º La sentencia impugnada rechazó ese motivo de impugnación afirmando que ' las irregularidades procedimentales que denuncia el Consistorio recurrente carecen de eficacia invalidante al no haber producido una situación material de indefensión, conforme evidencia el examen del expediente administrativo que muestra que el EXCMO. AYUNTAMIENTO DE ALCARACEJOS gozó en el procedimiento de reintegro del trámite esencial de audiencia'.

5º Debe significarse que en el texto refundido de la Ley General de Hacienda Pública de la Junta de Andalucía, aprobado por el Decreto ley 1/2010, de 2 de marzo, (en adelante, TRLHPJA) y en sede de control financiero no se regula el trámite cuya omisión se denunció, como tampoco en los vigentes artículos 95 y 95 bis según la redacción dada por Ley 5/2017, 5 diciembre, del Presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía para el año 2018.

6º La parte recurrente aporta como sentencia de contraste la reseñada en el Antecedente de Hecho Segundo 8º, en la que se ventiló un supuesto de omisión de dicho trámite exigible según la Ley 7/2005, de 18 de noviembre, de subvenciones de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia. Su regulación guarda similitud con la estatal de carácter no básico y en cuanto al alcance de la omisión del trámite litigioso prevé como especialidad en el artículo 43.5 que ' la formulación de la resolución del procedimiento de reintegro con omisión del trámite previsto en el apartado 3 dará lugar a la anulabilidad de dicha resolución, que podrá ser convalidada mediante acuerdo del Consejo de Gobierno, que será también competente para su revisión de oficio'.

7º Lo que se resolvió en la sentencia de contraste fue que la omisión de ese trámite preceptivo hacía anulable el acto de reintegro según la norma autonómica citada, luego no era aplicable la regla de la exigencia de que hubiere causado un resultado de indefensión material o real ex artículo 63.2 de la Ley 30/1992 pues bastaba que hubiere infracción para que fuese anulable, sin que en ese caso hubiere trámite de convalidación ni revisión de oficio, por todo lo cual resolvió anular y retrotraer el procedimiento de reintegro para recabar informe de la intervención General de esa Comunidad Autónoma.

SÉPTIMO.-A los efectos de las exigencias de esta modalidad casacional se inadmite también este recurso en ese aspecto por no concurrir la necesaria identidad con lo resuelto en la sentencia de contraste y esto por las siguientes razones:

1º La sentencia de instancia aplica las reglas del procedimiento administrativo común (Ley 30/1992), sin hacer consideración sobre el régimen de fuentes aplicable al caso, de forma que la sujeción a la Ley 30/1992 hay que entender que obedece a la regla general del artículo 5.1 de la LGS. Desde esta perspectiva en puridad no niega la exigibilidad de ese informe a la Intervención General de la Junta de Andalucía para que se pronuncie sobre las alegaciones del beneficiario.

2º La sentencia de contraste no plantea tal cuestión porque la Comunidad murciana tiene una regulación propia basada sustancialmente en el procedimiento regulado en la LGS y RLGS, tanto en cuanto al procedimiento de reintegro (artículos 35 a 37) como los efectos de los informes de control financiero ( artículo 43), y como peculiaridad relevante prevé las consecuencias de la falta del informe de la Intervención General (cf. el anterior Fundamento de Derecho Sexto.6º).

3º De esta manera la sentencia de contraste enjuicia esa infracción procedimental sobre la base de un trámite normativamente exigible, pero el concreto alcance que anuda a tal infracción es la que deduce de esa legislación propia, por lo que esta Sala no podría entrar a apreciar si lo resuelto en esa sentencia del Tribunal Superior de Justicia la Región de Murcia se ajusta a lo deducible de tal normativa autonómica cuya interpretación le corresponde.

4º Por el contrario, la sentencia impugnada nada de eso podía resolver y si resuelve aplicando -implícitamente pues no lo cita- el artículo 63.2 de la Ley 30/1992, lo hace para calificar la infracción, que no niega, de irregularidad no invalidante. Esto no lo permite la norma autonómica de la Región de Murcia según la interpreta la sentencia de contraste, que entiende que lo que prevé como consecuencia directa es la anulabilidad, excluyendo toda consideración sobre si se ha causado o no una indefensión real o material, salvo que haya convalidación o revisión de oficio, de ahí la falta de identidad de ambas sentencias en cuanto a la fundamentación de lo que en cada caso se resuelve.

OCTAVO.-En fin, debe significarse que aun acogiendo lo que planteó en el trámite de conclusiones el ayuntamiento ahora recurrente, en el sentido de que sí era aplicable la LGS - luego el RLGS- por razón de lo previsto en el 44.1 párrafo segundo del Reglamento General de Tesorería y Ordenación de Pagos, aprobado por Decreto 46/1986, de 5 de marzo, en materia de reintegro de cantidades, de la Comunidad andaluza, aun así, decimos, tampoco habría identidad y esto por las siguientes razones:

1º Es cierto que ese artículo 44.1 párrafo segundo prevé que ' los reintegros de subvenciones y ayudas públicas se regirán por lo dispuesto en la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, en el Título VII del Texto Refundido de la Ley General de la Hacienda Pública de la Junta de Andalucía , aprobado por Decreto Legislativo 1/2010, de 2 de marzo, y en la demás normativa específica de desarrollo'. Y al margen de esta expresa previsión incluso cabría llegar a la aplicación de la normativa estatal conforme a la cláusula de supletoriedad del artículo 149.3 in fine de la Constitución respecto de lo no regulado por el TRLHPJA.

2º A partir de la remisión a la LGS -que plantearía su tácita derogación a la vista de la actual redacción del TRLHPJA- habría que concluir que sí era exigible el informe de la Intervención General, ahora bien, seguiría sin haber identidad con el supuesto resuelto en la sentencia de contraste porque en ésta lo que se ventiló fue la peculiaridad de los efectos de su omisión según la legislación propia de la Comunidad murciana frente a las reglas generales de la Ley 30/1992, que es la aplicada por la sentencia impugnada.

NOVENO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LJCA se imponen las costas a la recurrente. Y, al amparo del artículo 139.3 de la LJCA las costas procesales, por todos los conceptos, no podrán exceder de 2000 euros.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

PRIMERO.-Se inadmite el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por la representación procesal de AYUNTAMIENTO DE ALCARACEJOScontra la sentencia de 14 de julio de 2016 de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, sede de Sevilla, por la que se desestima el recurso contencioso-administrativo 545/2012.

SEGUNDO.-Se hace imposición de las costas en la forma expuesta en el último Fundamento de Derecho de esta sentencia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Luis Requero Ibañez, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.