Sentencia Administrativo Nº 179/2015, Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 55/2012 de 24 de Marzo de 2015

Encabezamiento

T.S.J.ARAGON CON/AD SEC.1ZARAGOZA00179/2015

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

- SECCIÓN PRIMERA -

RECURSO Nº: 55 del año 2012

S E N T E N C I A Nº 179 DE 2015

SENTENCIA: 00179/2015

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES

PRESIDENTE

D. JUAN CARLOS ZAPATA HIJAR

MAGISTRADOS:

D. JESÚS MARÍA ARIAS JUANA

Dª ISABEL ZARZUELA BALLESTER

D. JUAN JOSÉ CARBONERO REDONDO

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En Zaragoza, a 24 de Marzo de dos mil quince.

En nombre de S. M. el Rey.

VISTO, Por la Sala de lo Contencioso - Administrativo del TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGÓN (Sección Primera) integrada por los Magistrados que al margen se relacionan, el recurso nº 55/2012, seguido entre partes; como demandante D.ª Crescencia representada por el Procuradora D. Luis Javier Celma Benages y defendida por el Letrado D. José Antonio Díez Quevedo, y como parte demandada EL DEPARTAMENTO DE OBRAS PÚBLICAS, URBANISMO Y TRASPORTES (D.G.A.) , representada y defendida por el Letrado de la Comunidad.

Antecedentes

PRIMERO.-La actora en el presente recurso, Dña. Crescencia , a través de su representación procesal y por escrito que tuvo entrada en esta Sala de lo Contencioso-Administrativo el 8 de marzo de 2012, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la Orden del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 23 de diciembre de 2011, desestimatorio del recurso de alzada interpuesto frente al Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza de 30 de marzo de 2010 por el que se acuerda levantar la suspensión del Acuerdo de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación urbana de Cabañas de Ebro.

SEGUNDO.-Previa admisión a trámite del recurso y recepción del expediente administrativo, se dedujo la correspondiente demanda en la que, tras relacionar el recurrente los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, concluyó con el suplico de que se dictara sentencia por la que, con estimación del recurso, se declare nula la resolución impugnada, se ordene al Ayuntamiento de Cabañas de Ebro la modificación puntual del Plan General de Ordenación Urbana, consignando la clasificación de la parcela de la recurrente en la categoría de suelo urbano consolidado, así como el reconocimiento de situación jurídica individualizada, consistente en que la parte de la parcela de la recurrente con fachada a la CALLE000 sea considerada como suelo urbano consolidado en la superficie beneficiada de los servicios urbanos en el expediente de contribuciones especiales, 763 m2 o, alternativamente, la resultante de la aplicación del artículo 15 de la LUA.

TERCERO.-La Letrada del Gobierno de Aragón, en su escrito de contestación a la demanda, solicitó tras relacionar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, que se dictara sentencia por la que se desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto de contrario.

CUARTO.-Recibido el juicio a prueba, con el resultado que es de ver en autos, y formuladas conclusiones por las partes, se celebró la votación y fallo el día señalado, 19 de marzo de 2015.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. D. JUAN JOSÉ CARBONERO REDONDO.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso-administrativo la Orden del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 23 de diciembre de 2011, desestimatorio del recurso de alzada interpuesto frente al Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza de 30 de marzo de 2010 por el que se acuerda levantar la suspensión del Acuerdo de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación urbana de Cabañas de Ebro.

La recurrente sostiene la nulidad de pleno derecho del acuerdo impugnado, en la medida en que mantiene las prescripciones del Plan General de la localidad de Cabañas de Ebro (Zaragoza), relativas a la clasificación y calificación de la parcela de la recurrente como suelo urbano no consolidado. Considera que participó en actuaciones de urbanización aislada, a la que contribuyó la recurrente, mediante cesión obligatoria de suelo para apertura de nuevo vial, así como con las contribuciones precisas para las obras de urbanización del vial que la delimita por uno de sus lados - CALLE000 -. Contra lo que se desprende de la resolución impugnada, en el Plan General no se introduce cambio de uso, por cuanto que nunca se ha asignado a la Unidad en la que se integra el uso como suelo industrial, que ahora se pretende de contrario asignado al suelo en cuestión, teniendo siempre asignado el de equipamiento y uso educacional, variando ahora a residencial, sin que tal circunstancia justifique que haya de quedar sometido el suelo en cuestión a proceso alguno de renovación urbanística, máxime teniendo en cuenta que tampoco se acredita la insuficiencia de las infraestructuras -luz, agua, saneamiento- con las que cuenta ya. Entiende por ello que cuenta con todos los elementos que permiten hacer a la parcela acreedora de la calificación de urbano consolidado, siendo esta calificación reglada para el Ayuntamiento. Tampoco ve problema alguno en relación con el riesgo de inundabilidad del casco urbano de Cabañas de Ebro, pues, el propio Plan General viene a decir que la totalidad de los viales y usos residenciales de los suelos comprendidos en la Unidad de Ejecución en que se integra la parcela de la recurrente están situados por encima de la cota 220, libre de riesgo de inundación por avenida del río Ebro.

La Letrada del Gobierno de Aragón, se opuso al recurso contencioso-administrativo interpuesto de contrario, negando los alegatos vertidos de contrario. Atribuida a la Administración autonómica, a través de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio el control de legalidad y de racionalidad en materia de planeamiento urbanístico, constata que ni se vulneran en el Plan aprobado aspectos reglados de planeamiento, ni tampoco resulta ilógica, absurda o contradictoria la regulación contenida en el mismo. En primer lugar, porque si la clasificación de un suelo como urbano tiene naturaleza reglada, en la calificación como consolidado o no consolidado, el Plan goza de amplia discrecionalidad. Desde esta perspectiva, es razonable -no es arbitrario ni irracional-, que la implantación de un nuevo uso -de industrial pasa a residencial-, significando claramente esto una operación de renovación interior, justifique la calificación como no consolidado. Tampoco puede la Administración autonómica cuestionar la delimitación de Unidades de Ejecución que el Plan haya podido llevar a cabo, dada la discrecionalidad del planificador municipal en este terreno, no constando su disconformidad con el ordenamiento jurídico, pues tampoco se prueba de contrario a través de las técnicas de control de los actos discrecionales. En fin, interesa la desestimación del recurso interpuesto por tales motivos.

SEGUNDO.-Situado el debate litigioso en los términos expresados, será conveniente efectuar algunas consideraciones previas.

En primer lugar, debe advertirse, con carácter general, que el planificador cuenta, en el ejercicio de su potestad, al modificar o revisar el planeamiento, con márgenes de maniobra y actuación, que habrán de permitirle cierta libertad en el diseño y materialización del modelo de desarrollo urbano de la población, teniendo presente siempre el norte configurado por la satisfacción del interés público en el ejercicio de la potestad de planificación, con base fundamental en el artículo 103 de la C.e . Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que tal discrecionalidad, fiscalizable jurisdiccionalmente, permite y obliga a la proscripción de supuestos de ejercicio arbitrario de la potestad planificadora, y no a la sustitución de la Administración competente en el ejercicio de la misma, pues ésta es libre y soberana en la elección, entre las diferentes alternativas de planificación posibles, aquella que entienda idónea para la satisfacción del interés público. Así pues, no cabe la sustitución de la decisión administrativa por la diferente opinión o mera voluntad del particular, ni por la decisión de los Tribunales. Ahora bien, y aun cuando esto no ha sido cuestionado por ninguna de las partes, debe tenerse en cuenta que la anulación de la categorización que del suelo urbano propiedad de la recurrente como no consolidado, por contar las mismas con todas las condiciones y requisitos fácticos y jurídicos para entrar en la categoría de suelo urbano consolidado no supone extralimitación en el ejercicio del control jurisdiccional (ex art. 71.2 LJCA ) al moverse dentro de lo que constituyen apreciaciones regladas, que en cuanto tales pueden ser revisadas con plenitud en sede jurisdiccional. Así viene a decirlo reiteradamente el Tribunal Supremo, entre otras en su sentencia de 5 de febrero de 2013(sec. 5ª, recurso de Casación 4103/2010 ).

En segundo lugar, debe tenerse en cuenta que el control de legalidad por la Administración autonómica tiene carácter pleno en relación con decisiones regladas. El control de las determinaciones discrecionales del plan podrá ejercerse cuando éstas afecten a materias que incidan sobre intereses supralocales - sentencia Sala Tercera, sec. 5ª de 22 julio 2011 (Recurso de Casación 4250/2007 )-. Y de igual manera, entre los elementos reglados, susceptibles de control pleno por la administración autonómica, se encuentran la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos y los elementos que sirven para dotar de lógica y coherencia interna al plan - sentencia de 19 de mayo de 2011(recurso de Casación 5355/2007 )-.

En tercer lugar, en línea con lo anterior, debe tenerse en cuenta que la distinción entre el suelo urbano consolidado y no consolidado ha de hacerse 'en los límites de la realidad'. De este modo, habrá de concretarse la situación fáctica específica del suelo en cuestión, en relación con las previsiones contenidas en el Plan, no debiendo perder de vista el carácter irreversible de la categorización de un suelo urbano como consolidado. En este sentido, la Sala Tercera, en su sentencia de 20 de octubre de 2011 (sec. 5 ª, rec. de casación 5819/07), reproduce lo que en la también suya de 19 de mayo de 2011 (casación 3830/07) dice para no considerar admisible '... que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que están plenamente consolidados por la edificación pierdan la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística. Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento.'.

En ese sentido, la sentencia de 30 de noviembre de 2011, de la misma sección, (rec. de casación 5935/08 ) mantiene, por referencia a otra suya anterior de 26 de marzo de 2010 (cas. nº 1382/06), que 'no podemos considerar que cuándo(sic) los terrenos ya tienen la consideración de solar, porque se hicieron las cesiones correspondientes y se costeó la urbanización, el suelo urbano pueda ser considerado no consolidado. La solución contraria determinaría que el proceso de urbanización nunca se entendería cerrado ni concluido, estaríamos ante una situación de permanente interinidad, en la que periódicamente, y sin duda para mejorar y adaptar las ciudades a las nuevas demandas y circunstancias cambiantes, se precisarían de reformas o mejoras integrales que someterían a los propietarios, una y otra vez sin atisbar el final, a una sucesión de deberes ya cumplidos pero nuevamente reproducidos al ritmo que marquen este tipo de reformas '.

TERCERO.-Pues bien, en el presente supuesto, el examen tanto del expediente administrativo, como de la prueba obrante en autos, nos lleva inevitablemente a la estimación de las pretensiones ejercitadas por la recurrente. Efectivamente, es de ver, en primer lugar, que la recurrente efectuó la correspondiente cesión de suelo para la apertura del vial con el que tiene fachada, que conforma la actual CALLE000 de la localidad de Cabañas de Ebro (Zaragoza) y que sufragó en razón de 23.06 metros lineales de fachada y 763 metros cuadrados de superficie las obras de urbanización correspondientes, que incluían no sólo la pavimentación del nuevo vial -encintado de aceras, pavimentación, etc.-, sino la dotación de las correspondientes infraestructuras urbanísticas, esto es, abastecimiento de agua, alumbrado público y saneamiento, tal y como se desprende, en cuanto a esto último, de la pericial de parte que se acompaña con su demanda.

En este sentido, la pericial en cuestión es clara en su contenido, cuando viene a concluir que la parcela de la recurrente cuenta con los elementos e infraestructuras necesarias para hacerse acreedora y ser tenida como suelo urbano consolidado. Desde luego, no se desprende de los autos prueba alguna que haya venido a contradecir las conclusiones que se alcanzan por el estudio del informe que la recurrente acompaña a su demanda, pudiendo tales dos razones -claridad y coherencia del informe de parte y ausencia de toda o cualquier otra prueba que pueda contradecirlo- hacer que la Sala pueda formar convicción sobre la caracterización fáctica del suelo en cuestión como urbano consolidado por la urbanización, al menos en la superficie en que la propia Administración entendió en su momento (documentos 2 y 3 de la demanda) que se hallaba afectada por las actuaciones aisladas de urbanización que acometió en relación con dicho vial.

Ciertamente, puede haber una parte de la parcela de la recurrente que no merezca dicha categorización -aquélla que no tiene fachada al antedicho vial-, y que, respecto de la misma, el Plan pueda prever, como así lo hace, su transformación urbanística, de suerte que, por tal motivo y por no contar con las infraestructuras precisas, no hallarse integrada en la malla urbana y, al propio tiempo, por prever la conformación de un nuevo vial, no pueda merecer tal categorización, permaneciendo como suelo urbano no consolidado. Pero desde luego, está fuera de toda duda que la superficie por la que se liquidaron las correspondientes contribuciones económicas para la ejecución del que fue nuevo vial que ahora constituye la antedicha calle del municipio, ha de ser tenido como suelo urbano consolidado. Ni empece a ello las consideraciones que desde la Administración demandada se realizan a cuestiones relativas a la potencial inundabilidad de los suelos en cuestión, que el propio Plan General descarta, ni un cambio en los usos asignados, que tampoco consta, tal y como se desprende de la prueba obrante en autos, pues sucede que siempre ha tenido el suelo en cuestión la condición de urbano no consolidado, categorización ésta que si figuraba en las Normas Subsidiarias de 1995, como consecuencia de la actuación de transformación aislada acometida por el Ayuntamiento, debió tener reflejo y actualización en el Plan General posterior que, indebidamente por todo lo ya dicho, mantiene la categorización de la parcela de la recurrente, en su totalidad, como suelo urbano no consolidado, en la parte que tiene fachada a la antedicha CALLE000 '.

En definitiva, yerra la Administración cuando invoca la discrecionalidad del planificador municipal en la categorización de suelos cuando fácticamente resulta que estamos ante suelos urbanos consolidados por la urbanización. En segundo lugar, se equivoca también cuando entiende que no hay prueba en tal sentido. Como del mismo modo se equivoca también, en tercer lugar, cuando viene a decir que un cambio del uso previsto para el suelo afectado por el Planificador, permite enervar la realidad y fuerza de lo fáctico en el sentido apuntado. En primer lugar, porque no consta dicho cambio de uso. En segundo lugar, porque un cambio de supuesto uso, de industrial a residencial, no justificaría un proceso urbanístico de transformación -que determinaría el mantenimiento de la categorización del suelo afectado como no consolidado-, previa desconsolidación se dice, cuando no se acredita la insuficiencia de las dotaciones e infraestructuras con las que ya cuenta el suelo afectado para servir adecuadamente al nuevo uso asignado. En tercer lugar, porque, como ya ha quedado dicho, las facultades del planificador están claramente limitadas en razón del carácter reglado e irreversible de la categorización de un suelo como urbano consolidado. Es la propia Administración además la que al hablar de 'desconsolidación', para justificar su caracterización como urbano no consolidado con base en un cambio de uso urbanístico, está implícitamente admitiendo que, de antemano y fácticamente, cuenta con lo preciso para ser tenido como urbano consolidado.

Consecuencia de todo lo anterior, no puede ser, conforme hemos apuntado, sino la estimación de la pretensión de la recurrente, siendo procedente declarar la nulidad del Acuerdo impugnado, así como, la del propio Plan General de Ordenación Urbana de Cabañas de Ebro (Zaragoza), en tanto no se categoriza el suelo propiedad de la recurrente -parcela con referencia catastral NUM000 - en una superficie de 763 metros cuadrados, con fachada de 23.06 metros lineales a la CALLE000 de la citada localidad como urbano consolidado, reconociendo el derecho de la recurrente en tal sentido.

CUARTO.-De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1, la estimación íntegra del recurso contencioso-administrativo interpuesto, determina la expresa condena en las costas de la instancia a la Administración demandada, si bien que, en ejercicio de la facultad que nos confiere el artículo 139.3 de la Ley Jurisdiccional , habrán de quedar limitadas por todos los conceptos, por cada una de las partes que se hubieran formulado oposición, a la suma de 1.500 Euros.

Por todo lo cual,

Fallo

Que DEBEMOS ESTIMAR Y ESTIMAMOS, el recurso contencioso-administrativo nº 55/2012, interpuesto Procurador D. Luis Javier Celma Benages, en nombre y representación de Dña. Crescencia , contra la Orden del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 23 de diciembre de 2011, desestimatorio del recurso de alzada interpuesto frente al Acuerdo de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio de Zaragoza de 30 de marzo de 2010 por el que se acuerda levantar la suspensión del Acuerdo de aprobación definitiva del Plan General de Ordenación urbana de Cabañas de Ebro, que SE ANULA, como también el Plan General de Ordenación Urbana de Cabañas de Ebro (Zaragoza),en tanto no categoriza el suelo de la recurrente -parcela con referencia catastral NUM000 - en una superficie de 763 metros cuadrados, con fachada de 23.06 metros lineales a la CALLE000 de la citada localidad como urbano consolidado, que deberá ser tenido como tal, declarando el derecho de la recurrente en tal sentido, todo ello con expresa condena en costas a la Administración demandada, en los términos y alcance contemplados en el último fundamento de derecho de esta resolución.

Así por esta nuestra Sentencia de la que se llevará testimonio a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.