Sentencia Administrativo Nº 179/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 20/2013 de 09 de Marzo de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00179/2015

Recurso contencioso-administrativo nº 20/2013

Albacete

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE CASTILLA-LA MANCHA.

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera.

Magistrados, Ilmos. Sres.:

D. José Borrego López, Presidente.

D. Mariano Montero Martínez.

D. Manuel José Domingo Zaballos.

Dª María Belén Castelló Checa

D. Antonio Rodríguez González.

S E N T E N C I A Nº 179

En Albacete, a nueve de marzo de 2015.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos de recurso contencioso-administrativo, seguidos bajo el número 20/2013, siendo parte actora el EXCMO. AYUNTAMIENTO de NERPIO, representado y defendido por la Letrado Diputación Provincial de Albacete y parte demandada la CONSEJERÍA DE EMPLEO Y ECONOMÍA de la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representada por sus Servicios Jurídicos, en materia de subvenciones, siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. Antonio Rodríguez González.

Antecedentes

Primero.En fecha 30 de enero de 2013 se interpuso por la representación procesal del Ayuntamiento de Nerpio, Albacete, recurso contencioso-administrativo contra la Resolución del Coordinador Provincial de los servicios periféricos de la Consejería de Empleo y Economía en Albacete por delegación de la Dirección General de Empleo y Juventud de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 21 de diciembre de 2012, por la que declaraba la pérdida del derecho al cobro parcial de la subvención concedida al citado ayuntamiento para la contratación de trabajadores desempleados en la realización de obras y servicios de interés general, en el marco de la orden de 9/11/2010 de la Consejería de Empleo, Igualdad y Juventud, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la Acción Local y Autonómica para el empleo en Castilla La Mancha en 2011.

Segundo.Formalizada demanda, tras exponerse los hechos y los fundamentos jurídicos que se entendieron se terminó solicitando una sentencia de conformidad con el suplico de su escrito.

Por la Administración demandada se procedió a contestar a la demanda, interesando por su parte la desestimación del recurso.

Tercero.Acordado el recibimiento del pleito a prueba, y practicadas las declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus respectivos escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, y se señaló día y hora para votación y fallo, el 5 de marzo de 2015, en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero.Se somete a control jurisdiccional la Resolución del Coordinador Provincial de los servicios periféricos de la Consejería de Empleo y Economía en Albacete por delegación de la Dirección General de Empleo y Juventud de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 21 de diciembre de 2012, por la que declaraba la pérdida del derecho al cobro parcial de la subvención concedida al citado ayuntamiento para la contratación de trabajadores desempleados en la realización de obras y servicios de interés general, en el marco de la orden de 9/11/2010 de la Consejería de Empleo, Igualdad y Juventud, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la Acción Local y Autonómica para el empleo en Castilla La Mancha en 2011.

Segundo.La primera cuestión jurídica a analizar se refiere a la alegación que se contiene en el escrito de contestación a la demanda, donde se interesa la inadmisión parcial del recurso, entendiendo que debe inadmitirse la pretensión deducida relativa al abono de la cantidad de 118.185 euros de principal, más 5.133'99 euros de intereses de conformidad con la previsión contenida en el artículo 69 letra c) de la Ley Jurisdiccional , por cuanto esa pretensión se ejercitaría en primer lugar en sede jurisdiccional, sin que la Administración se hubiera podido pronunciar sobre la misma con ocasión de la resolución jurídica impugnada.

En torno a este particular debe señalarse que la Sala acoge plenamente el criterio que mantiene la parte actora al entender que tal pretensión encuentra su posibilidad en el contenido del artículo 31.2 de la Ley Jurisdiccional , en la medida en que la situación jurídica individualiza del actor parte de una situación donde tenía concedida una ayuda que resulta revocada parcialmente por la resolución combatida, lo que determina que la posible nulidad de tal resolución, puede determinar la pretensión de que se coloque al actor en la situación previa a su dictado y por tanto con la legitimación necesaria para reclamar el abono de las sumas pendientes de abono y los intereses.

Tercero.Superada la alegación de orden formal planteada, debemos entrar sobre el fondo, siendo oportuno indicar que examinado el contenido de las alegaciones formuladas, debe destacarse que esta Sala y Sección se ha pronunciado en las últimas semanas respecto a recursos que guardan gran similitud, donde se combate resoluciones de la administración autonómica donde se procede a la revocación parcial de ayudas concedidas a corporaciones locales, por la constatación de falta de justificación del importe de las ayudas, que los ayuntamientos achacan a la existencia de un incumplimiento previo por parte de la Administración Autonómica en su compromiso de anticipar el importe de las ayudas. En este sentido podemos citar la sentencia de fecha 2 de marzo de 2015 (ponente Montero Martínez) donde se señala:

Tercero. Hay que partir, para la adecuada solución al presente litigio, de la auténtica naturaleza que tienen las subvenciones del tipo de la que nos ocupa. Así, unánimemente se postula en nuestra Jurisprudencia (entre otras, SSTS de 16.6.1998 y 24.7.2000 , RJ 19986322 y RJ 20006173, respectivamente) que la actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, se realiza mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el sujeto fomentado. La aceptación por el Ayuntamiento demandante de las condiciones impuestas por la Administración Autonómica demandada quedó plenamente acreditada y estamos ante una relación contractual de carácter público en la que la Administración y el beneficiario, en esta ocasión también Administración Pública, tienen inexcusables obligaciones.

Cuarto. Coinciden las partes contendientes en que la clave fundamental para resolver el presente conflicto de intereses estriba en determinar si el Ayuntamiento demandante puede excusar el incumplimiento parcial de su obligación -indubitado incumplimiento, según propia asunción- en que a su vez la Administración Autonómica concedente de la subvención no efectuó a su tiempo los pagos a los que venía obligada. De hecho, se nos dice en conclusiones, es decir, ya en diciembre de 2013, que la Junta de Comunidades había abonado poco antes la primera mitad del anticipo de la subvención.

Quinto. En Sentencia de esta misma fecha (autos 62/2013) hemos dejado sentadas premisas generales en la materia, de forma que, adaptándolas al supuesto cuyo estudio nos convoca, nos queda que, a la fecha de la demanda, el Ayuntamiento no había percibido la subvenciones que tenía que abonar la Junta de Comunidades demandada, el 50% a la firma del acuerdo y el 45% al inicio del proyecto, dos meses después; todo ello, conforme a la base 44 de la Orden de dos de diciembre de 2009 y la cláusula 1.8 del Acuerdo entre la Dirección General de Empleo y la Alcaldía del Ayuntamiento de Almansa. Aunque no estemos, ciertamente, en presencia de una concertación interadministrativa, en la que el incumplimiento por parte de una de las Administraciones implicadas puede amparar similar comportamiento por las demás, y por ende en nuestro caso el Ayuntamiento de Almansa es un particular más, solicitante de una subvención y con cuantas obligaciones hemos reseñado, fundamentalmente efectuar según qué pagos y justificarlos como constitutivos de la inversión subvencionada, no lo es menos que la parte de obligación que atañía a la Administración Autonómica demandada no se ha cumplido en modo alguno, de tal manera y hasta tal grado que impedía al Ayuntamiento cumplir su parte. De hecho, se ha acreditado suficientemente por la Corporación Local que la finalidad de la subvención se cumplió por su parte, aunque ciertamente se produjera un retraso en la justificación de los pagos efectuados y en éstos mismos.

Sexto. El incumplimiento del Ayuntamiento de Almansa, pues, no fue casual o inexplicable, sino motivado precisamente por el previo incumplimiento de la obligación de abono de los anticipos. Con independencia de que tal conducta de la Administración regional pueda o no ser calificada de contraria a la 'lealtad institucional' debida a la Administración municipal de Almansa, ex artículo 4.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común y mencionada en la demanda, no cabe duda que supone grave incumplimiento de sus obligaciones derivadas de la Orden aprobada por la Consejería, de manera que no puede sacar provecho económico de ello. Mal se compadecería con el más elemental principio de justicia que validáramos la actuación administrativa impugnada en aplicación estricta, aislada o descontextualizada de una de las bases rectoras de las ayudas minorando sensiblemente la subvención finalista otorgada al Ayuntamiento de Almansa cuando es el caso -no se discute- que ha llevado a efecto la ejecución de los proyectos ligados a la creación de empleo y que, para cumplir con sus obligaciones, ha debido desembolsar importantes sumas sin disponer de los anticipos a los que tenía derecho; y el retraso en el pago de algunas sumas consecuencia directa indiscutida, hemos de insistir, del incumplimiento tan repetido por parte de la LCCLM. No abonar parte de la subvención al Ayuntamiento acarrearía un enriquecimiento injusto de la Administración Autonómica.

Séptimo. Invoca la representación del actor el principio de confianza legítima, que dice transgredido, principio que en ocasiones ha tenido la oportunidad esta Sala de tomar en consideración para resolver en consecuencia; así FJ 4ª de la Sentencia de 30-1- 2012 (RA 292/2010) 'Es sabido que el principio de protección de la confianza legítima se ha recibido en nuestro Derecho procedente de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sentencias de 16 de Mayo de 1979, caso Tomadini , de 12 de Abril de 1984, Unifrex , y de 16 de Noviembre de 1977 , 29 de Enero de 1985 y 12 de Mayo de 1998 , doctrina preclara), quedando positivizado en el art. 3.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , de 26 de Noviembre de 1992, (redacción dada por la Ley 4/1999). Principio, como describe la doctrina, de salvaguarda de los derechos del administrado que ha acomodado su actuar a como legítimamente podía suponerse que iba a actuar la Administración, teniendo en cuenta los precedentes, trabajos preparatorios e informaciones existentes al respecto, y que la doctrina del Tribunal Supremo cuida en subrayar su conexión con el de buena fe (así, por ejemplo, STS de 18 de Septiembre de 1997, R.J. 1997/6917 ).'

Sentencias posteriores han ido perfilando en España la configuración de dicho principio, explicando el Tribunal Supremo que no avala en ningún caso actuaciones claramente contrarias a Derecho o prohibición de modificar normas por el Legislador o por la Administración, de manera que haya de mantenerse indefinidamente una normativa más favorable para particulares o empresas, ni garantiza las simples expectativas de beneficio deducibles de la Legislación administrativa (o tributaria), vigente en un momento dado ( STS de 19-4-2010 ). Se protege, sin embargo, a los interesados frente a cambios bruscos e imprevisibles de criterio y a veces frente a cambios normativos cuando se ha generado con anterioridad la convicción razonable, no meramente psicológica, asentada en signos suficientemente concluyentes, de mantenimiento de la estabilidad ( SSTS de 23-2-2000 y 26-10- 2007).

De lege data, el mandato del artículo 3.1 de la LRJAP -PAC se concreta en que las Administraciones Públicas 'deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima'. Como quiera que en el nº 2 se habla de los principios generales de actuación de las Administraciones Públicas en sus relaciones y que el siguiente artículo 4 lleva por título 'los principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas', podría entenderse que la prescripción del nº 1 del artículo 3º no alcanza a las relaciones interadministrativas. No creemos que deba darse interpretación tan restrictiva del imperativo de la buena fe y confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas, pero es el caso que el Ayuntamiento beneficiario se sitúa en la relación jurídica entablada con la JCCLM, tanto como Administración Pública que participa en acciones conducentes a satisfacer intereses generales, concretamente creación de empleo en épocas de crisis y al propio tiempo como particular beneficiario de una acción de fomento programada por la JCCLM y con arreglo a condiciones no pactadas, sino impuestas por la Administración titular de la competencia.

Pues bien, no cabe duda que el Ayuntamiento instó voluntariamente acogerse a la línea de fomento de empleo antecitada, contando con que la Junta de Comunidades desde luego cumpliría con los compromisos asumidos por ella, señaladamente los anticipos previstos en la base 44. Las razones por las que careciera de financiación o tesorería la Comunidad Autónoma Castellano-manchega en el año 2012, aunque puedan intuirse, son ajenas a la posición de la Administración Municipal beneficiaria, que se ha visto defraudada en los términos que conforman la institución jurídica a la que nos vamos refiriendo.

No es superflua, desde luego, la cita en la demanda de la STS de trece de enero de 2003 , que viene a exceptuar la necesidad de devolver la subvención cuando sólo se ha producido un retraso en la justificación de la inversión de referencia, por causa no imputable, en este caso, al Ayuntamiento de Almansa.

Con combinación todo ello con lo dispuesto en la base 13ª de la Orden de Convocatoria y en el art. 34.4.2º de la Ley General de Subvenciones , que abundan en la tesis aquí sostenida.

Octavo. En resumen, no se ajustó a Derecho el acto administrativo impugnado y, por ello mismo, procede satisfacer las pretensiones del Ayuntamiento de Almansa, siquiera parcialmente, porque se debe atender la petición de nulidad del acuerdo que determinó la pérdida parcial del cobro de la subvención y los intereses de demora, desde que se debieron entregar las cantidades hasta su efectivo pago. Sin embargo, la estimación no es total porque en el caso de autos se da la singularidad añadida de que se indica por el Ayuntamiento demandante que para atender los gastos de personal (retribuciones y cotizaciones a la SS por los trabajadores contratados), el Ayuntamiento hubo de formalizar con entidad financiera préstamo que devengó intereses y costes financieros, que ahora se reclaman, y sin embargo ello no se ha probado, sin que en fase de prueba se acompañe la documentación acreditativa de tal pretensión. Con independencia de que ello pudiera reclamarse por la vía de la responsabilidad patrimonial, si fuese el caso, en nuestro supuesto no es dable acceder a lo solicitado por tal concepto.'

Cuarto.-Examinadas las concretas circunstancias que se observan en el presente procedimiento, debe señalarse que sin perjuicio de las discrepancias que pueden observarse respecto a las concretas peculiaridades de la línea de ayudas, como es por ejemplo el porcentaje de anticipos, que en este caso se corresponde con el 50% y el 35% de la subvención concedida, lo cierto es que 'mutatis mutandis' es posible aplicar la totalidad del razonamiento antes expuesto al presente caso, en la medida en que se ha objetivado que la Administración demandada no procedió a realizar los abonos de los anticipos, constituyéndose este previo incumplimiento en motivo esencial de la imposibilidad del Ayuntamiento de Nerpio a la hora de poder hacer frente a sus obligaciones, en particular con relación al abono de parte de las de nóminas. En este caso la parte alega que frente a un importe total de subvención de 118.185 euros (6600 del Proyecto 'Alas para Nerpio' y 111.585 del proyecto 'Obras de mantenimiento, reforma, ampliación y adecuación de las infraestructuras municipales y de apoyo actividades culturales y de servicios sociales', el ayuntamiento de Nerpio había hecho frente a la suma de 75.108'30 euros, constando por tanto que el citado ayuntamiento habría hecho frente a una parte significativa de la inversión, datos sobre los que no existe oposición por la Administración demandada.

En este sentido es evidente que las sumas de los anticipos constituyen una cantidad tan relevante con relación al importe total del proyecto subvencionado, que su falta de abono en tiempo constituía un obstáculo determinante del incumplimiento.

Quinto.-Sobre esta base es oportuno, accediendo a la nulidad de la resolución combatida, establecer la obligación de la Administración demandada de abonar la totalidad de la subvención concedida, incrementándose esa cantidad con los intereses legales a computar desde la fecha en que debieron entregarse las citadas cantidades, debiendo distinguirse en el caso de los pagos anticipados que se estará a la fecha en que debieron anticiparse con arreglo a las bases de la convocatoria y en cuanto al resto de la ayuda desde la fecha de la reclamación judicial. En este punto es preciso destacar que la parte actora procede a la cuantificación del abono pendiente, pero sin embargo se considera adecuado derivar a ejecución de sentencia la delimitación de las sumas debidas en este concepto al objeto de establecer un criterio global a la totalidad de procedimientos seguidos ante este Tribunal, sin perjuicio de que el principio de congruencia no podrá abonarse cantidad superior a la reclamada.

Sexto.En materia de costas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley 29/1998, de trece de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su redacción posterior a la Ley 37/2011, de diez de octubre, la estimación del recurso determina que resulte oportuno hacer una expresa condena en costas a la parte demandada.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación; en nombre de S. M. el Rey,

Fallo

Que, rechazando la causa de inadmisibilidad planteada por la Administración demandada, ESTIMAMOSel recurso contencioso-administrativo entablado por la representación del EXCMO. AYUNTAMIENTO de NERPIO la Resolución del Coordinador Provincial de los servicios periféricos de la Consejería de Empleo y Economía en Albacete por delegación de la Dirección General de Empleo y Juventud de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 21 de diciembre de 2012, por la que declaraba la pérdida del derecho al cobro parcial de la subvención concedida al citado ayuntamiento para la contratación de trabajadores desempleados en la realización de obras y servicios de interés general, en el marco de la orden de 9/11/2010 de la Consejería de Empleo, Igualdad y Juventud, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la Acción Local y Autonómica para el empleo en Castilla La Mancha en 2011., y en su virtud anulamos la citada resolución, declarando la obligación de la Administración Autonómica demandada de dejar sin efecto la declaración de pérdida de la subvención, así como la de abonar al Ayuntamiento de Nerpio las cantidades debidas como ayudas y los intereses legales de dichas sumas, en los términos recogidos en el fundamento de derecho quinto de la presente resolución, con expresa condena en costas a la parte demandada.

Así, por esta Sentencia, contra la que no cabe interponer recurso ordinario alguno, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.