Sentencia Administrativo Nº 179/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2475/2010 de 31 de Enero de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO NÚMERO 2475/2010

SENTENCIA NÚM. 179 DE 2016

ILUSTRÍSIMO SEÑOR PRESIDENTE:

DON RAFAEL TOLEDANO CANTERO

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES MAGISTRADOS:

DON JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ

DON LUIS ÁNGEL GOLLONET TERUEL

_________________________________________

En la ciudad de Granada, a uno de febrero de dos mil dieciséis.

Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 2475/2010, de cuantía indeterminada, interpuesto por la 'UNIÓN DE CONSUMIDORES Y USUARIOS DE ALMERÍA UCA-UCE', representada por la Procuradora de los Tribunales Doña Lucía Jurado Valero, y dirigida por el Letrado Don Juan Salvador Ventura, contra la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA, CONSEJERÍA DE TURISMO, COMERCIO Y DEPORTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y dirigida por el Letrado del Gabinete Jurídico de la Junta de Andalucía Don José Oña Parra.

Antecedentes

PRIMERO.- En fecha 7 de diciembre de 2010, la parte actora presentó escrito de interposición de recurso contencioso- administrativo frente a la resolución que más adelante se dirá, acordándose reclamar el expediente administrativo.

SEGUNDO.-Recibido el expediente administrativo completo, se dio traslado a la parte actora para que dedujera la oportuna demanda, lo que verificó, presentando, en fecha 4 de febrero de 2013, demanda de recurso contencioso-administrativo, en la que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, terminó suplicando que se '...tenga por presentado este escrito de demanda con sus copias y los documentos que se acompañan y previos los trámites necesarios, la estime, declarando no ser conforme a Derecho la resolución administrativa impugnada, y en consecuencia la anule, declarando el derecho de mi mandante a la devolución de 995,96 euros que fueron reintegrados, con el abono de los intereses legales desde que se efectuó por la actora el reintegro de dichas cantidades y con expresa condena en costas a la parte demandada si se opusiere'.

TERCERO.- Dado traslado a la parte demandada para contestación a la demanda, lo evacuó mediante escrito presentado el día 22 de octubre de 2013, en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, terminaba suplicando que se dicte '...en su día sentencia que inadmita por falta de acreditación de la voluntad de la persona jurídica actora o, en su defecto, desestime el recurso en cuanto al fondo, confirmando íntegramente la resolución recurrida por ser ajustada a Derecho'.

CUARTO.-Acordado el recibimiento a prueba por el plazo legal, en dicho período se practicaron aquellas pruebas que, propuestas en tiempo y forma por las partes, la Sala admitió y declaró pertinentes, incorporándose las mismas a los autos con el resultado que en éstos consta.

QUINTO.-Habiéndose solicitado el trámite de conclusiones, se acordó el mismo, que fue evacuado por ambas partes, señalándose para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado Don JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso administrativo la Resolución de la Delegación Provincial de Almería de la Consejería de Salud de la Junta de Andalucía, de fecha 4 de octubre de 2010, por la que se resuelve: '1º Declarar el incumplimiento de la obligación de justificación sobre el expediente de subvención Exp Cov 09/08 Benizalón en que ha incurrido la asociación de consumidores Unión de Consumidores y Usuarios de Almería UCA-UCE. 2º Establecer como importe definitivo de la subvención la cantidad de 456,06 euros, equivalente al 100% del presupuesto final de la actuación. 3.- Declarar que la Asociación de Consumidores Unión de Consumidores y Usuarios de Almería, UCA-UCE debe realizar el reintegro de 995,96 euros, correspondientes al principal no justificado ni reintegrado 904,77 e intereses de demora no reintegrados (91,19 euros) y hasta cuyo momento no se tendrá por justificada la subvención'.

SEGUNDO.-Pese a que la Administración demandada opuso, en primer lugar, como óbice procesal, la falta de acreditación del acuerdo de la actora para recurrir ex artículo 45.2 d) de la Ley Jurisdiccional y, aunque la parte recurrente, no obstante afirmar en conclusiones que aportó el certificado acreditativo de dicho acuerdo, que no consta en autos, la Sala cree conveniente atender lo suplicado en el escrito de conclusiones por la Administración demandada relativo a que se aplique en el presente recurso contencioso-administrativo el mismo criterio que el seguido en la sentencia de esta misma Sección 3391/2014, de 15 de diciembre de 2014, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 2476/2010 . Y es que, en efecto, en este proceso se debatieron las mismas cuestiones que se plantean en el recurso que ahora nos ocupa, arguyéndose por la asociación recurrente los mismos motivos, tanto los sustentados en defectos formales como los relativos al fondo propiamente dicho del recurso. Idénticas cuestiones se debatieron, también, en los recursos contencioso-administrativos 2477/2010, 2478/2010 y 531 a 549/2011. Por esta razón, la Sala considera menester, en acatamiento del principio de unidad de doctrina, glosar los fundamentos jurídicos segundo a sexto de la indicada sentencia 3391/2014 :

"'SEGUNDO.- La actora fundamenta su pretensiónen esencia, en los siguientes hechos:

Con fecha 16-7-2008 se concede a la actora la subvención solicitada para la realización de actividades en el marco de convenios de colaboración con entidades locales de Andalucía.

El 7-4-2009, la administración, a la vista de las justificaciones efectuadas por la actora (en escrito de 14-1-2009) pone de manifiesto que es necesario que se remita información sobre la fecha de realización de los talleres, y que procedería iniciar un procedimiento de reintegro por incumplimiento de la obligación de justificación y con concesión de plazo de 15 días para alegaciones

El 3-7-2009 se dicta una resolución o informe, no notificada a UCA/UCE, quedando el expediente paralizado por causa imputable a la Administración durante 10 meses.

El 9-2-2010 se dicta nueva resolución y se concede nuevo plazo de 15 días para alegaciones, que se presentan el 23-2-2010.

El 21-5-2010 se dicta resolución acordando el incumplimiento de la obligación de justificación y la iniciación del expediente de reintegro. Por tanto, desde que se inicia el procedimiento de justificación (14-1-2009) hasta que concluye transcurren 16 meses y 7 días, 10 meses interrumpidos por causa imputable a la Administración. Hay caducidad del procedimiento de control financiero de las subvenciones por causas imputables a la Administración, siendo el plazo de caducidad de 6 meses ( art. 22.1. b) Decreto 254/2001 (frente a los 12 meses en los expedientes de control de las subvenciones, art. 49.7 Ley 38/2003 General de Subvenciones ).

Durante el expediente no se informa a UCA/UCE del plazo máximo para la resolución ni se advierte de la posibilidad de caducidad.

Expediente de reintegro . Se inicia por resolución de 20/05/2010, notificada el 31/10/2010, presentándose alegaciones. El 31/08/2010 se dictó resolución definitiva, subsanándose por resolución de 1/10/2010.

No se incumple el deber de justificación o insuficiente justificación. La fnalidad subvencionada, realización del Taller de consumo en Albanchez, está justificada. La justificación de los gastos se ha cumplido, siendo requerida para que subsane la ausencia de información sobre la fecha, lo que se cumplimentó. A continuación se dicta acto (parece informe interno) poniendo de manifiesto diversas cuestiones, sin dar plazo de subsanación.

Existen hasta tres requerimientos de subsanación que fueron atendidos en plazo. El único acto administrativo más completo fue el de 3-7-09, notificado el 15-2-10, siendo esos argumentos los que se incorporan en la resolución definitiva.

Al tratarse de una pluralidad de subvenciones para diversas entidades locales determina que existan gastos globales que se ha de repartir proporcionalmente. En cuanto a la fecha del gasto, la administración señala que la ejecución de la actividad puede realizarse desde el primer día hábil del año natural, y al existir gastos necesarios para la preparación y realización material de la actividad el argumento de que los gastos tienen que ser posteriores a la realización de la actividad o a su pago, decaen.

En cuanto al gasto de personal, la resolución rechaza la nómina, por ser de categoría administrativa, cuando la trabajadora es la monitora experta que va a realizar el taller. Respecto de la distribución de gastos, 80% de gastos de recursos humanos y 20% de gastos generales, la cuestión fus subsanada. El devento de intereses de demora está injustificado.

La Administración demandada se opone a la demanda al considerar ajustado a derecho el acto administrativo recurrido. Sostiene:

El 16-7-08 se concede a la actora subvención abonada el 18-9-08.

Presentada la justificación de la subvención se comprueba que la firma del convenio fue el 16-7-08 y la ejecución de la actividad el 28-7-08. La recurrente pretende justificar la subvención con gastos de fecha anterior a la realización de los talleres, y se le informa que con la documentación aportada no se justifica que el gasto cumple con los porcentajes del art. 3 de la Orden de 22- 3-05 sobre gastos de personal y gastos generales. Requerida para que aportara documentos justificativos de los gastos, no los aporta, por lo que el 21--2010 se inicia expediente de reintegro. El 31-8-2010 se dicta resolución acordando declarar el imcumplimiento de la obligación de justificación sobre el expediente de subvención.

Inadmisibilidad de la demanda por falta de acuerdo de la entidad recurrente para recurrir.

En relación a la alegada caducidad, el art. 49.7 de la Ley 38/2003 establece que las actuaciones de control financiero deberán concluir en 12 meses desde la fecha de notificación del inicio de las mismas, sin computarse las dileciones imputables al beneficiario. La Administración tuvo que hacer hasta tres requerimientos. No existe caducidad.

No existe caducidad del expediente de reintegro, iniciado el 20-5-10 y dictándose resolución el 31-8-10. No existe indefensión por no informarse a la actora del plazo para resolver el expediente, que pudo aportar la documentación en tres ocasiones, sin que lo realizara.

En cuanto al fondo, las subvenciones tienen un sentido finalista, en este caso se subvenciona un taller de consumo de dos horas de duración que se celebró el 28-7-08, no estando en los gastos subvencionables los gastos de recursos humenos destinados a realizar trabajos administrativos, siendo éstos los que se justificaron.

En cuanto a los intereses de demora reclamados, proceden los mismos desde la fecha del pago de la subvención hasta que se acuerde la procedencia del reintegro cuando se incumpla la obligación de justificación.

TERCERO . Del expediente administrativodebe destacarse:

El 16-7-08 se dicta resolución concediendo a la Unión de Consumidores y Usuarios de Almería, UCA-UCE subvención por importe de 907,22 euros para financiar el Convenio de Colaboración entre dicha Asociación y la Entidad Local de Albanchez (junto a otras Entidades).

El 12-1-09 la UCA/UCE para justificar la subvención, remite documentación de la transferencia y facturas originales de los gastos y Memoria de la actividad. Como gastos se expresa la cantidad de 907,22 euros parte proporcional de la liquidación de la Nómina de enero de Camino número de asiento contable 40 de fecha 10-10-08

El 7-4-09 la Administración requiere información sobre la fecha de realización de los talleres, advirtiendo de iniciar procedimiento de reintegro de incumplir la obligación de justificación. El 17-4-09 la UCA/UCE remite la fecha de celebración de las actividades en 2008, entre ellas las de Albanchez, el 28-7-08.

El 3-7-09 el Jefe de Servicio de Consumo dirige comunicación a la actora diciendo que de la documentación aportada se desprende que no se cumple con los porcentajes de gastos subvencionables del art. 3 de la Orden de 22-3-05, 80% de los gastos de los recursos humanos destinado a las actividades y hasta un 20% de los gastos generales. El 9-2-10 se dirige otra comunicación concediendo plazo de 15 días para justificar el expediente, antes de iniciar expediente de reintegro.

El 23-2-10 la UCA/UCE remite diversa documentación. En relación con los gastos aporta certificación en la que los gastos se desglosan en Parte proporcional de la liquidación de la Nómina de enero de Camino (725,78 euros) y Parte proporcional de la factura de Imprenta Ubeda (181,44 euros), en total 907,22 euros.

El 9-3-20 el Jefe de Servicio de Consumo dirige nueva comunicación poniendo de manifiesto que en los certificados no se identifica las facturas, con indicación de asiento contable, confiriendo plazo para justificar el expediente antes de iniciar procedimiento de reintegro.

El 21-5-10 el Delegado Provincial de Salud acuerda establecer como importe definitivo de la subvención 181,44 euros, declarando la obligación de reintegro de 806,24 euros. La hoy recurrente formula alegaciones y se dicta la resolución objeto del presente recurso.

CUARTO.- La parte actora solicita la nulidad de la resolución impugnada por motivos de forma y de fondo.

Los motivos de forma aluden a la caducidad del expediente y a su nulidad por la indefensión causada por no informar del plazo para resolver el expediente de la justificación de la subvención.

Ambos motivos deben desestimarse. No existe caducidad. Desde la fecha del inicio de las actuaciones de control financiero hasta la fecha de la notificación de su resolución no transcurre, con mucho, el plazo máximo de 12 meses que establece el art. 49.7 de la Ley 38/2003, General de Subvenciones . Tampoco adolece la resolución de nulidad por no haberse advertido del plazo para resolver el expediente, máxime cuando se dijo que el plazo para resolver era de seis meses.

QUINTO.- La cuestión de fondo exige determinar si la entidad actora incumplió la finalidad para la que fue concedida la subvención, como dice la resolución recurrida, o si no existió tal incumplimiento, como dice la recurrente.

Es preciso analizar la Resolución de 31 de agosto de 2010. En particular el presupuesto fáctico en que se apoya su decisión. Seguiremos un orden cronológico:

En escrito de 7-4-09 se dice que habrá de remitirse información sobre la fecha de realización de los distintos talleres.Se contesta que en Albanchez el 28-7-08.

En escrito de 3-7-08 se dice por la Administración que si los talleres se realizaron durante junio y julio no se entiendía como pretendía justificar la subvención con gastos correspondientes a fecha muy anteriores a su ejecución ( nómina de enero, recibos de telefonía de diciembre de 2007, enero 2008, etc.).Además se dice que con la documentación que aporeta ninguna justificación del gasto cumple con los porcentajes previstos en el art. 3 de la Orden de 22 de marzo de 2005,sobre límites máximos subvencionables en gastos de personal y en gastos generales.

Se recoge también en la resolución impugnada que no es posible identificar las facturas ni por el número ni fecha de emisión,pues sólo indica el asiento contable.

Se dice que parte del gasto que se pretende justificar corresponde a la parte proporcional de la nómina de enero de doña Camino , tiempo que no se corresponde con el de la ejecución de la actividad.

Se desprende de la resolución recurrida que el incumplimiento de la obligación de justificación vendría dado por el hecho de que si bien se subvenciona una actividad para un día concreto, se incluyen gastos relativos a recursos humanos en tiempo distinto de la fecha del Convenio y con una proporción entre gastos de recursos y gastos generales, contraria la legalidad.

La Letrada de la Junta de Andalucía acota la cuestión cuando dice que 'se concedió una subvención no estando en los gastos subvencionados los gastos de recursos humanos destinados a realizar trabajos administrativos, tales como cumplimentar la solicitud de subvención, realizar la memoria de actividades, elaborar la cuenta general de la entidad, cumplimentar la documentación para la subsanación de la solicitud de subvención del convenio, etc. Los gastos de personal que se justifican se refieren a este tipo de trabajos administrativos, puesto que a Dª Camino , según la nómina presentada se le retribuye por su trabajo de administrativa, y por ello la Administración acuerda el reintegro de la subvención concedida'. Éste debe ser el verdadero objeto de la cuestión debatida.

La cuestión no es otra que la aplicación a la subvención concedida del artículo 3 de la Orden de 23 de marzo de 2005. Pues bien, por más que las alegaciones de la parte actora tengan cierto sentido, lo cierto es que la actividad subvencionada no cumplió con el referido precepto, como dice la Administración. La exigencias del reiterado artículo pueden estimarse rigurosas en supuestos como el presente en los que se imparten talleres de muy corta duración, en diferentes lugares, y en los que podía ser razonable pensar en una continuidad en la relación laboral en el desarrollo y preparación de las actividades a desarrollar, pero lo cierto es que ello choca con el artículo 3 de la Orden reguladora, y por ello no puede entenderse cumplida la obligación de justificar la subvención en los términos establecidos, lo que conduce a la desestimación del presente recurso y a la confirmación de la resolución recurrida.

En definitiva, acogiendo los argumentos contenidos en la contestación a la demanda procede desestimar el recurso y confirmar la resolución impugnada'".

Razones, todas las cuales, culminan en la desestimación del presente recurso contencioso-administrativo, previo rechazo de la causa de inadmisibilidad opuesta por la parte demandada.

TERCERO.-No concurren circunstancias de mala fe o temeridad que determinen la imposición de costas a ninguna de las partes, conforme al artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción .

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación al caso presente,

Fallo

Con rechazo de la causa de inadmisibilidad opuesta por la Administración demandada, desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la 'UNIÓN DE CONSUMIDORES Y USAURIOS DE ALMERÍA UCA-UCE'frente a la Resolución de la DELEGACIÓN PROVINCIAL DE ALMERÍA DE LA CONSEJERÍA DE SALUD DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, de fecha 4 de octubre de 2010, de que más arriba se ha hecho expresión, dictada en el expediente Exp Cov 9/08 Benizalón, por ser dicho acto administrativo conforme a derecho, y sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas en este recurso.

Líbrese testimonio de esta sentencia para su unión a los autos.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial , haciéndoles saber que, contra la misma, no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.