Sentencia Administrativo Nº 180/2016, Tribunal Superior de Justicia de Pais Vasco, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 30/2015 de 09 de Mayo de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL PAÍS VASCO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO NÚMERO 30/2015

Y SU ACUMULADO NÚMERO 53/2015

DE PROCEDIMIENTO ORDINARIO

SENTENCIA NÚMERO 180/2016

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA

MAGISTRADOS:

D. JUAN ALBERTO FERNÁNDEZ FERNÁNDEZ

D. JOSÉ DAMIÁN IRANZO CEREZO

En Bilbao, a diez de mayo de dos mil dieciséis.

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, compuesta por el Presidente y Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 30/2015 y en el acumulado número 53/2015, seguidos por el procedimiento ordinario, en los que se impugna: ACUERDO DE 25- 11-2014 DE LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA -EXTRACTO DEL ACUERDO PUBLICADO EN EL B.O.G. NÚMERO 6, DE 12-1-2015, POR EL QUE SE DECLARA LA OBLIGACIÓN SOLIDARIA DEL ADMINISTRADOR DE INFRAESTRUCTURAS FERROVIARIAS (ADIF) Y DEL ENTE PÚBLICO RED FERROVIARIA VASCA-EUSKAL TRENBIDE SAREA (ETS) DE COMPENSAR ECONÓMICAMENTE A LA DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA A CONSECUENCIA DE LAS AFECCIONES OCASIONADAS POR LA LÍNEA FERROVIARIA DE ALTA VELOCIDAD A SU PASO POR EL TERRITORIO HISTÓRICO DE GIPUZKOA Y SE CONCEDE A AMBAS ENTIDADES UN PLAZO DE UN MES PARA QUE INGRESEN LA CITADA CANTIDAD EN UNA CUENTA DE LA TESORERÍA DE LA HACIENDA FORAL DE GIPUZKOA. ¡.

Son partes en dicho recurso:

- DEMANDANTES: ADIF-ALTA VELOCIDAD y RED FERROVIARIA VASCA-EUSKAL TRENBIDE SAREA, estando representada y dirigida la primera de ellas por el ABOGADO DEL ESTADO y la segunda por la Procuradora Dª. ICÍAR OTALORA ARIÑO y por el letrado D. JAVIER BALZA AGUILERA.

- DEMANDADA: DIPUTACIÓN FORAL DE GIPUZKOA, representada por la Procuradora Dª. BEGOÑA URÍZAR ARANCIBIA y dirigida por el letrado D. ANTTON IBARGUTXI OTERMIN.

Ha sido Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. D. LUIS JAVIER MURGOITIO ESTEFANÍA

I.-

Antecedentes

PRIMERO.-El día 21-1-2015 tuvo entrada en esta Sala escrito en el que el ABOGADO DEL ESTADO, actuando en nombre y representación de ADIF-ALTA VELOCIDAD, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la actuación emanada del Consejo de Gobierno Foral de la Diputación de Gipuzkoa, que en sesión de 25-11-2014 acordaba, en extracto publicado en el B.O.G. número 4, de 12-1-2015, declarar la obligación solidaria de las ahora demandantes de compensar económicamente a la referida institución foral, a consecuencia de las afecciones ocasionadas por la línea ferroviaria de alta velocidad a su paso por el Territorio Histórico de Gipuzkoa; quedando registrado dicho recurso con el número 30/2015.

Por auto de fecha 24-6-2015 se acordó acumular al anterior recurso contencioso administrativo el seguido en esta misma Sala y Sección con el número 53/2015, en el cual, por escrito recibido el día 30-1-2015, la Procuradora Dª. ICÍAR OTALORA ARIÑO, actuando en nombre y representación de RED FERROVIARIA VASCA-EUSKAL TRENBIDE SAREA, había interpuesto recurso contencioso administrativo contra la misma actuación del Consejo de Gobierno Foral de la Diputación de Gipuzkoa reseñada anteriormente.

SEGUNDO.-En los escritos de demanda, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se estimasen íntegramente sus respectivos pedimentos.

TERCERO.- En los escritos de contestación, en base a los hechos y fundamentos de derecho en ellos expresados, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestimen ambas demandas en su totalidad y se le impongan las costas a las actoras.

CUARTO.-Por Decreto de 24-11-2015 se fijó como cuantía del presente recurso la de 3.592.789'37 €.

QUINTO.- El procedimiento se recibió a prueba, practicándose con el resultado que obra en autos.

SEXTO.- En los escritos de conclusiones las partes reprodujeron las pretensiones que tenían solicitadas.

SÉPTIMO.-Por resolución de fecha 8-4-2016 se señaló el pasado día 14-4-2016 para la votación y fallo del presente recurso.

OCTAVO.-En la sustanciación del procedimiento se han observado los trámites y prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.-En los presentes recursos contencioso-administrativos acumulados nº 30/2.015 y 53/2.015, dos partes recurrentes, la entidad pública empresarial del Estado, Administrador de Infraestructuras Ferroviarias-Alta Velocidad, (en adelante abreviadamente ADIF), y el ente público de la Comunidad Autónoma del País Vasco 'Red Ferroviaria Vasca-Euskal Trenbide Sarea'-ETS-, deducen pretensiones de anulación frente a una misma actuación emanada del Consejo de Gobierno Foral de la Diputación de Gipuzkoa, que en sesión de 25 de noviembre de 2.014 acordaba, en extracto publicado en el B.O.G nº 4, de 12 de Enero de 2.015, declarar la obligación solidaria de ambos citados entes de compensar económicamente a la referida institución foral, 'a consecuencia de las afecciones ocasionadas por la línea ferroviaria de alta velocidad a su paso por el Territorio Histórico de Gipuzkoa'.

El texto completo del acuerdo, -folio 210 a 216 de estos autos-, cifra dicha compensación en la suma de 3.592.789,37 €,con relación al coste de las obras ejecutadas a consecuencia de dicha afección, que se detallan seguidamente con alusión al proyecto en que han quedado incorporadas, sus referencias y fechas de aprobación respectivas, (construcción de un muro de tierra armadarecogido en proyecto de la variante de la carretera GI-131 tramo Donostia-Martutene; construcción de un cajón bajo dicha variante en Andoain; construcción de un cajón en dicha variante, -Hernani-; y ampliación del cajón bajo la línea ferroviaria en Martutene, siempre en la mencionada carretera GI-131).

El dispositivo segundo del acuerdo concedía plazo de un mes para el ingreso de dicha cantidad en la cuenta indicada de la Tesorería foral, bajo apercibimiento de apremio o compensación forzosa de créditos.

En los respectivos escritos de formalización de demanda las dos partes accionantes, no sin posterior rechazo de su obligación al respecto, oponen iniciales objeciones de procedimiento y competencia a la referida decisión foral en los términos que van seguidamente a sintetizarse;

-La Abogacía del Estado, en nombre del ADIF, -f. 51 a 88-, después de describir aspectos del expediente y del marco de actuación de cada ente o institución en la ejecución de dicha infraestructura ferroviaria (competencia exclusiva del Estado en ferrocarriles de interés general ex artículo 149.1.21 º y 24º CE ; competencia de la CAPV en ferrocarriles que transcurran por territorio de la misma conforme al EAPV), y de mencionar los convenios y acuerdos mediante los que se encomendó por la AGE la realización de diversas actividades en el ramal guipuzcoano a la Administración de la CAE, y ésta, a su vez, encomendó su realización al ente ETS, proclama la nulidad del acuerdo recurrido por prescindirse total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido y adoptarse por Administración manifiestamente incompetente.

Se observa en tal sentido, no sin diferentes alusiones a aspectos e fondo, que no cabe que una Administración declare de forma unilateral la responsabilidad de otra Administración pública, y el procedimiento a seguir debería haber consistido en dirigir la reclamación de responsabilidad patrimonial y, en su caso, la posterior impugnación ante el orden contencioso-administrativo en base al artículo 3.1 del R.D 429/1993 y articulo 21.1.n) de la Ley 39/2.003, del Sector Ferroviario , tal y como ratifica la STS de 14 de Octubre de 2.013, en Rec. 704/11 , lo que tendría cabida incluso de existir el convenio de colaboración verbal o tácito al que se alude por la DFG, en base a la supuesta inactividad del ADIF y de ETS, que es lo que comportaría someterse a la ley y al derecho conforme al artículo 103 CE y no hacer uso indebido de las facultades de autotutela declarativa y ejecutiva frente a las Administraciones a las que correspondía declarar, en su caso, su responsabilidad, quebrando igualmente con ello el principio de lealtad institucional.

Similar planteamiento desarrolla la representación de la entidad ETS, si bien no se articula de modo inicial en su escrito de demanda, -f. 304 a 349-, describiendo el actuar seguido por la demandada como propio de dar por sentada la obligación de pago y crear luego la apariencia procedimental culminante en una decisión investida de acto administrativo.

Argumenta luego en derecho dicha recurrente, -f. 320 a 325-, que la pretensión compensatoria de la DFG constituye una reclamación económica que, ante la disconformidad de las otras Administraciones, constituye un litigio entre ellas a los efectos del articulo 44 LJCA , y debió la DFG interponer un recurso contencioso-administrativo. Por ello la reclamación frente a otras Administraciones no puede convertirse en un acto administrativo con solo revestirlo con el procedimiento, pasando así a tener fuerza ejecutiva para exigir su cumplimiento en vía de apremio. Hubiese resultado intachable si se tratara de un requerimiento de los previstos por el citado artículo 44.1 LJ , pero no cabe crear un derecho por medio de una autodeclaración de la Administración que reclama su pago, lo que pone seguidamente en relación con la figura de la desviación de poder, de la que se hace amplio desarrollo, -ya en primer término-, en el escrito de conclusiones.

A estas apreciaciones de matiz procedimental de las partes codemandantes, la contestación de la Administración foral demandada por medio de sendos e idénticos escritos de los folios 161 a 185 y 377 a 401, no hace alusión alguna, pasando directamente a defender sus planteamientos de fondo basados en fundamentos obligacionales extraídos del Código Civil y de la doctrina del enriquecimiento injusto.

SEGUNDO.-Exigencias de congruencia jurisdiccional imponen el examen preferente del motivocuya exposición acaba de detallarse que, sin perjuicio de otros muchos fundamentos impugnatorios empleados por las partes accionantes, daría lugar a la nulidad radical del acuerdo impugnado tal y como, al menos, la Abogacía del Estado propugna, y como la otra parte recurrente, ETS, igualmente desarrolla, si bien deduciendo consecuencias de mera anulabilidad del articulo 63.1 LRJ-PAC , asociadas a la desviación de poder en que engloba dicho vicio in procedendo.

Para centrar debidamente la cuestión de si la Administración foral demandada estaba facultada para declarar por sí misma y exigir de forma ejecutiva y en vía de apremio la pretendida obligación solidaria, nos remontamos a un precedente de esta misma Sala y Sección en Sentencia de16 de octubre de 2.000 (ROJ: STSJ PV 4911/2000 ) en el R.C- A nº 5653/1997 , donde se impugnaba un recibo-liquidación girado por el Ayuntamiento demandado en concepto de reintegro por ejecución subsidiaria con apercibimiento de recargo de apremio y de intereses legales de demora frente a la Administración del Estado, y donde erala Abogacía del Estado la que denunciaba la concurrencia de desviación de poderderivada del empleo de potestades administrativas municipales, y, en particular, de la aplicación del Reglamento de Recaudación para fines no previstos, y donde se optó por la siguiente solución jurisdiccional:

'En principio, y dado que esta Sala ya ha anticipado de modo cautelar alguno de los planteamientos que han de servir como fundamento de fondo y razón decisoria del presente proceso, debemos remitirnos a lo que se decía en Auto de 27 de Noviembre de 1.997, que obra a los folios 59 a 61 de las actuaciones, reiterando, en lo que tiene de válidamente extrapolable a las relaciones de todas las Administraciones Públicas entre sí, la doctrina sentada por la STS. de 7 de Marzo de 1.987 , (Ar. 3.505), cuando en particular señala que, 'al ser ambas partes sujetos de Derecho Público, con identidad de facultades respecto a un convenio, de ser contradictorias sus declaraciones de voluntad la decisión de esa discrepancia tiene que resolverse necesariamente por los Tribunales, de lo que se deduce la irrecurribilidad de los actos del Ayuntamiento de.... relativos a requerimientos de pago y demás actuaciones verificadas para concretar el montante del débito del Ayuntamiento de..., en tanto este no se pronuncie frente a un requerimiento formal de la Corporación o decida sobre la procedencia o improcedencia de las obligaciones que se le imputan por otra parte',lo que podría suponer en casos como el presente un proceso de signo inverso en que fuese la Administración hoy demandada la que, de no obtener satisfacción a través de la petición oportuna, entablase la acción jurisdiccional pertinente, pues como recoge también dicha sentencia de los Considerandos de la sentencia apelada sería procedente requerir de pago a la Administración deudora, 'y ante una posible negativa expresa o presunta de ésta, es cuando podría entablarse demanda en proceso contencioso administrativo a fin de obtener adecuada satisfacción a su derecho'.

En el presente caso, aunque no consta en el proceso cuales fueron los vínculos que en la actuación concreta asumieron el organismo de Protección Civil dependiente de la Administración del Estado y la Corporación local y si aquellos podrían considerarse como derivados de algún convenio o acuerdo, no resplandece en cualquier caso la caracterización nítida de ninguno de los ingresos de derecho Público correspondientes a los municipios, según el artículo 2.1 de la Norma Foral 5/1.989, de 30 de Junio, Reguladora de las Haciendas Locales, pues lo que se deduce del expediente es que el Ayuntamiento procedió inicialmente al pago de facturas por dicho importe a la Compañía eléctrica por suministro a la estación de bombeo provisional de (...) si bien llegó a constatar luego que la Excma. Diputación Foral (...) 'se comprometió...a hacerse cargo de tal facturación',- folios 8 y 9 del expediente-, y, más tarde, cuando el Director General de Medio Ambiente de tal ente territorial respondió al Ayuntamiento que, 'dichos gastos, correspondientes al bombeo del arroyo, han sido asumidos por el servicio de protección Civil del Gobierno Civil de Bizkaia como ente competente',-folio 14-, sin más trámite ni informaciones que se documenten en el expediente acogió tal criterio el Decreto de la Alcaldía de 1 de Julio de 1.994,-folios 23 y 24-, dirigiéndose a partir de aquel momento en solicitud del pago de la deuda al servicio de Protección Civil.

Ante tal estado de cosas, o bien ha mediado algún tipo de convenio o formula de cooperación, ('se comprometió...' o 'han sido asumidos') enclavable en el ámbito del artículo 57 de la Ley de Bases de Régimen Local , o bien, en su caso, se estaría en presencia de un crédito frente a la Hacienda del Estado derivable de sus propias competencias en la materia que le impondría la carga de financiar determinados gastos.

En el primer caso, habríamos de atenernos especialmente a la doctrina de la antes citada jurisprudencia, así como a lo que dispone el artículo 8.3 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común . En el segundo, resulta incluso más claro aún que la Administración pública que se considera acreedora de una prestación o reembolso económico con cargo a obligaciones derivadas del Presupuesto de otra, lejos de poder autoprocurársela con empleo de potestades coercitivas, habrá de ajustar su actuación a lo que en última instancia consagra el vigente artículo 44.1 de la nueva Ley reguladora de esta Jurisdicción , emplazando directamente a la Administración deudora ante dicha Jurisdicción o bien requiriéndola previamente para que, 'inicie la actividad a que está obligada'.

Esa es la tesis coincidente que vienen a reflejar los escritos de demandada de ambas partes, aún con matices en cuanto a su calificación, y es también la perspectiva que para un supuesto no plenamente coincidente deja entrever la invocada STS de 14 de Octubre de 2.013, (ROJ ROJ: STS 4996/2013) en Casación nº 704/2011 , cuando argumenta en los siguientes términos;

'El art. 44.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , después de señalar que en los litigios entre Administraciones públicas no cabrá interponer recurso en vía administrativa, indica que, no obstante, cuando una Administración interponga recurso contencioso-administrativo contra otra, podrá requerirla previamente para que derogue la disposición, anule o revoque el acto, haga cesar o modifique la actuación material, o inicie la actividad a que esté obligada. El art. 46.6 añade que en estos litigios entre Administraciones, el plazo para interponer recurso contencioso-administrativo será de dos meses, salvo que por Ley se establezca otra cosa y que cuando hubiera precedido el requerimiento regulado en los tres primeros apartados del artículo 44, el plazo se contará desde el día siguiente a aquel en que se reciba la comunicación del acuerdo expreso o se entienda presuntamente rechazado.

(....) Hay un argumento adicional que justifica también el rechazo del motivo. RENFE Operadora no dirigió a la Comunidad de Madrid ningún requerimiento que, al amparo del art. 44.1 de la LJCA , tuviera por finalidad que se derogara una disposición, anulara o revocara un acto, cesara o modificara una actuación material o se iniciara una actividad a la que la Comunidad estuviera obligada, sino que se presentó una reclamación de responsabilidad patrimonial por razón de los daños sufridos en los bienes de los que era titular, y así fue tenida en cuenta por la Administración destinataria del escrito según se deduce claramente de la Orden de 15 de septiembre de 2009, del Consejero de Transportes e Infraestructuras de la Comunidad de Madrid, sin que pueda cambiarse la naturaleza y finalidad de dicho escrito por la simple conveniencia de que concurra una causa de inadmisibilidad. A estos efectos es, además, indiferente que RENFE Operadora tenga o no la consideración de Administración Pública, cuestión en la que se insiste en el desarrollo del motivo, pues nuestra jurisprudencia viene reconociendo que en criterios de buena hermenéutica jurídica no es posible hacer una exégesis restrictiva del término 'los particulares' con el que comienza el enunciado del art. 139.1, debiendo incluir dicho término no sólo a los sujetos privados, sino también a los sujetos públicos, cuando éstos se consideren lesionados por la actividad de otra Administración pública ( STS 24 de febrero de 1994 ).'

Así pues, lo que subyace en la argumentación del Tribunal Supremo es que lo que podía excluir la entrada en escena del potestativo requerimiento y del marco del articulo 44 LJCA , era la existencia de una reclamación de responsabilidad extracontractual dirigida por la administración que se tenía por lesionada a la otra, pero en ningún caso se concibe esa inversión de roles en que la Administración que se considera acreedora de una suma por parte de otra, sea a título de convenio interadministrativo o de responsabilidad extracontractual, (como aspecto no plenamente decantado alegatoriamente en este proceso ni en la resolución recurrida), la declare por sí misma y someta a la Administración supuestamente deudora a la regla de supremacía que se reconoce a tales poderes públicos frente a los administrados, pero no frente a otras Administraciones que actúan igualmente en el ejercicio de sus potestades públicas.

Así ocurre sin embargo en el supuesto que se examina, y esa sola circunstancia debe determinar la suerte del litigio en base de la extralimitación en el ejercicio de potestades que resulta apreciable y que ha de encuadrarse preferentemente en el ámbito de la falta de competencia objetiva del artículo 62.1.a) LRJ-PAC , para dictar el acto administrativo impugnado.

TERCERO.-En definitiva, procede la estimación de los recursos sin examen de otros motivos opuestos a la declaración de responsabilidad solidaria que unilateral e indebidamente se declara, al entenderse por el Tribunal que no concurre la situación de regularidad procedimental que, siquiera por razones de economía procesal, permita examinarlos.

Resultan de imposición preceptiva a la parte demandada las costas de esta instancia. - Artículo 139.1 LJCA -.

En cuanto a recursos frente a la presente Sentencia, y a efectos del artículo 248.4 de la LOPJ , se indica el de Casación ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo en plazo de diez días a contar de la notificación de la misma, en base al transitorio articulo 86 LJCA , en su apartado 2.b).

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación, la Sala, (sección Primera) emite el siguiente,

Fallo

ESTIMAMOS LOS RECURSOS CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS ACUMULADOS Nº 30/2.015 Y 53/2.015, RESPECTIVAMENTE INTERPUESTOS POR 'ADIF ALTA VELOCIDAD' Y 'RED FERROVIARIA VASCA, -ETS-', CONTRA EL ACUERDO DEL CONSEJO DE DIPUTADOS FORALES DE GIPUZKOA DE 25 DE NOVIEMBRE DE 2.014, QUE DECLARÓ LA OBLIGACIÓN SOLIDARIA DE AMBAS ENTIDADES PÚBLICAS DE COMPENSAR A DICHA INSTITUCIÓN EN LA SUMA DE 3.592.789,37 €, BAJO APERCIBIMIENTO DE APREMIO, Y DECLARAMOS DISCONFORME A DERECHO Y ANULAMOS POR RAZONES DE FORMA Y COMPETECIALES DICHO ACUERDO, CON IMPOSICIÓN DE COSTAS A LA PARTE DEMANDADA.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer RECURSO DE CASACIÓNante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de DIEZ DÍAS, contados desde el siguiente al de la notificación de esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos y previa consignación en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de este órgano jurisdiccional en el Banco Santander, con nº 4697 0000 93 0030 15, de un depósito de 50 euros, debiendo indicar en el campo concepto del documento resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso'.

Quien disfrute del beneficio de justicia gratuita, el Ministerio Fiscal, el Estado, las Comunidades Autónomas, las entidades locales y los organismos autónomos dependientes de todos ellos están exentos de constituir el depósito ( DA 15ª LOPJ ).

Así, por esta nuestra sentencia, de la que se dejará testimonio completo en los autos, lo pronunciamos, mandamos, y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el día de su fecha, de lo que yo el Letrado de la Administración de Justicia doy fe en Bilbao, a 10 de mayo de 2016.