Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1800/2020, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 375/2019 de 17 de Diciembre de 2020

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Sexta

Sentencia núm. 1.800/2020

Fecha de sentencia: 17/12/2020

Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)

Número del procedimiento: 375/2019

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 10/12/2020

Ponente: Excmo. Sr. D. César Tolosa Tribiño

Procedencia:

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca --

Transcrito por:

Nota:

REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 375/2019

Ponente: Excmo. Sr. D. César Tolosa Tribiño

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. Aurelia Lorente Lamarca --

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Sexta

Sentencia núm. 1800/2020

Excmos. Sres.

D. César Tolosa Tribiño, presidente

D. Nicolás Maurandi Guillén

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

D. Eduardo Espín Templado

D. Octavio Juan Herrero Pina

En Madrid, a 17 de diciembre de 2020.

Esta Sala ha visto el presente recurso contencioso-administrativo número 375/2019, formulado por el Procurador D. Noel-Alain Dorremochea Guiot, en nombre y representación del Parlamento de Navarra, bajo la dirección letrada de Dña. Silvia Doménech Alegre, contra el Real Decreto 405/2019, de 21 de junio, por el que se nombra a don Ángel Daniel Magistrado de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Navarra; habiendo sido parte recurrida la Administración General del Estado, debidamente representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. César Tolosa Tribiño.

Antecedentes

PRIMERO:La representación procesal del Parlamento de Navarra presentó, ante esta Sala tercera del Tribunal Supremo, escrito iniciador de recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 405/2019, de 21 de junio, por el que se nombra a don Ángel Daniel Magistrado de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de conformidad con lo establecido en el artículo 339 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, de 1 de julio, por Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial en su reunión del día 13 de junio de 2019, publicado en el Boletín Oficial del Estado el trece de julio de dos mil diecinueve.

SEGUNDO:Admitido a trámite el recurso y, tras recibir el expediente administrativo, se concedió plazo para deducir demanda.

La parte recurrente entiende, en síntesis, que el "Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, de 13 de junio de 2019 por el que se realiza el nombramiento y el posterior Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, de fecha 25 de septiembre de 2019 rechazando el requerimiento, alteran de manera contraria a Derecho su modo de proceder a la hora de cubrir las plazas en la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Navarra.

a) La legalidad habilitadora no ha sido materialmente alterada en la redacción originaria del art. 330 de la LOPJ.

b) Falta de motivación del Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, de 13 de junio de 2019.

c) Infracción de la LOPJ al adoptarse el Acuerdo por la Comisión Permanente y no por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial.

d) Vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima: infracción del artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre. [...]"

Y solicitaba se dictara sentencia:

"1º.- Estimando el recurso interpuesto contra el Real Decreto 405/2019, de 21 de junio, por el que se nombra a D. Ángel Daniel, Magistrado de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Navarra y declare que el acto impugnado y los que confirma contrarios al ordenamiento jurídico, acordando su anulación.

2º.- Declarando la facultad del Parlamento de Navarra de elevar una terna al Consejo General del Poder Judicial para cubrir la vacante de Don Casiano, por jubilación, como Magistrado de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Navarra [...]"

TERCERO:La Administración del Estado recurrida solicitaba la desestimación del recurso, en su escrito de contestación a lo interesado por la parte recurrente, habida cuenta que "las cuestiones planteadas son puramente jurídicas [...] Por ello, no podemos compartir la alegación de la demanda en el sentido de que 'la legalidad habilitadora no ha sido materialmente alterada en la redacción originaria del art. 330 de la LOPJ' puesto que, como hemos expuesto, sí lo fue primero por la Ley 38/1988 y después por la LO 19/2003.". No comparte la alegada "falta de motivación del Acuerdo de la Comisión Permanente del CGPJ de 13 de junio de 2019", y estima que "no concurre el supuesto de competencia del Pleno del CGPJ previsto en el art. 599,4ª de la LOPJ ('Todos los nombramientos o propuestas de nombramientos y promociones que impliquen algún margen de discrecionalidad o de apreciación de méritos'), supuesto que, en cambio, sí concurría en el anterior nombramiento de Magistrados de la Sala de lo Civil y Penal del TSJ de Navarra efectuado en el año 1989 en el que había que decidir entre los méritos de los aspirantes de las ternas propuestas por el Parlamento de Navarra. [...]"

CUARTO.-Fijada la cuantía en indeterminada, y recibido el procedimiento a prueba, se admitió la documental aportada con la demanda con el resultado obrante en autos.

Se llevó a cabo el trámite final de conclusiones, en el que cada parte formuló las suyas, insistiendo en lo interesado en los respectivos escritos de demanda y contestación; se tuvo por concluso el recurso y se fijó para su deliberación, votación y fallo, el día diez de diciembre de dos mil veinte, fecha en la que se celebró con observancia de las formalidades legales esenciales.

Fundamentos

PRIMERO:Se interpone el presente recurso contra el Real Decreto 405/2019, de 21 de junio, por el que se nombra a D. Ángel Daniel Magistrado de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Navarra.

SEGUNDO:Son hechos y datos relevantes para la resolución del presente recurso, los siguientes:

1ª) Por escrito del Presidente del Parlamento de Navarra de 2 de julio de 2019 se trasladó al Presidente del Consejo General del Poder Judicial, el Acuerdo de la Mesa del Parlamento de Navarra adoptado previa audiencia de la Junta de Portavoces de fecha 1 de julio de 2019, en el que se le solicita el inicio del trámite para que el Parlamento de Navarra pueda elevar la terna, a fin de cubrir la plaza vacante que le corresponde en la Sala Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Navarra por el turno de jurista de reconocido prestigio tras haber tenido conocimiento de la jubilación del Ilmo. Sr. Magistrado D. Casiano.

2º) En fecha 7 de junio de 2019 el Servicio de Personal Judicial del Consejo General del Poder Judicial había realizado propuesta relativa a la adjudicación en propiedad a Ángel Daniel, de la plaza de magistrado de la Sala Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Navarra. Mediante Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de 13 de junio de 2019 se adjudica en propiedad a Ángel Daniel la referida plaza.

3º) Tras la publicación del referido Acuerdo en el Boletín Oficial del Estado, los órganos del Parlamento de Navarra tienen noticia el día 13 de julio de 2019 del Real Decreto 405/2019, de 21 de junio, por el que se nombra a don Ángel Daniel magistrado de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Navarra.

4º) Mediante escrito de fecha 23 de julio de 2019 remitido por el Secretario General del Consejo General del Poder Judicial se comunica al Parlamento de Navarra que no es posible acceder a lo solicitado en su escrito de 2 de julio de 2019.

5ª) Por escrito del Presidente del Parlamento de Navarra de 9 de septiembre de 2019 se traslada al Presidente del Consejo General del Poder Judicial el requerimiento del Parlamento de Navarra al Pleno del Consejo General del Poder Judicial para que deje sin efecto el Acuerdo de la Comisión Permanente de su reunión del día 13 de junio de 2019 en cumplimiento del Acuerdo adoptado previa audiencia de la Junta de Portavoces de fecha 2 de septiembre de 2019.

6º) Mediante Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, de fecha 25 de septiembre de 2019, se toma conocimiento del escrito recibido del Parlamento de Navarra, y se traslada al mismo la improcedencia de dejar sin efecto el referido acuerdo de 13 de junio de 2019.

7º) La Mesa del Parlamento de Navarra, previo acuerdo de la Junta de Portavoces, en su sesión celebrada el día 7 de octubre de 2019, acordó interponer recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Supremo contra el Real Decreto 405/2019, de 21 de junio, por el que se nombra a D. Ángel Daniel magistrado de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de conformidad con lo establecido en el artículo 339 de la Ley Orgánica del Poder Judicial 6/1985, de 1 de julio, por Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial en su reunión del día 13 de junio de 2019.

TERCERO:La cuestión debatida en el presente procedimiento se contrae a determinar si el nombramiento del Magistrado Don Ángel Daniel, vinculado a la amortización de una de las plazas del turno de juristas autonómicos o forales, ha vulnerado el ordenamiento jurídico, obstaculizando de tal forma el derecho a formular una terna para que el Parlamento pueda participar en trámite de propuesta en el nombramiento de dos magistrados de la Sala de lo Civil y Penal del TSJN.

CUARTO:La argumentación de la Permanente del CGPJ mediante escrito de 25 de septiembre de 2019 en contestación al requerimiento previo descansa en la tesis consistente en que la Ley Orgánica reformada en 2003 (por LO 19/2003) ha venido a derogar el art. 13 de la Ley 38/1988, de Planta y demarcación judicial, al consagrar una nueva regla de elección de los juristas autonómicos contemplada hoy en el art. 330.4 en la proporción de un jurista autonómico por cada tres; reforma de la LOPJ que actualiza el mandato del art. 122 CE, añadiendo que la práctica en las renovaciones de las vacantes de los turnos de juristas autonómicos desde 2007 en Galicia, Cataluña en 2017 y en Baleares en 2018, es la misma: Cubrir las vacantes mediante concursos entre miembros de la carrera judicial.

En efecto, según el Consejo General de Poder Judicial "hay que señalar que la planta de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Navarra es de cinco incluido el presidente, motivo por el que, en atención a lo dispuesto en el artículo 330.4 de Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LOPJ), en la redacción dada por la LO 19/2003, de reforma de la LOPJ, la vacante producida por la próxima jubilación del magistrado Casiano debe proveerse entre miembros de la Carrera Judicial. En atención a tal razonamiento, a la fecha de jubilación del Magistrado Casiano, el 28 de julio de 2019, existían 2 magistrados del turno de juristas autonómicos, razón por la que se había procedido a regularizar la composición de la Sala, en el sentido de respetar la proporción fijada por la LOPJ"

QUINTO:La postura de la parte demandante se basa, sintéticamente, en los siguientes razonamientos:

a) La legalidad habilitadora no ha sido materialmente alterada en la redacción originaria del art. 330 de la LOPJ.

Se sostiene por el Parlamento de Navarra que "El derecho de propuesta de un segundo jurista autonómico o foral viene reconocido en el art. 13 de la Ley 38/1988, de Demarcación y Planta judicial y su Anexo IV, y en los acuerdos del CGPJ del año 1989 (que se acompañan como documentos 1 a 4), en virtud de los cuales se elevaron dos ternas diferentes para elegir dos (2) juristas de reconocido prestigio de procedencia foral".

Se alega, en lo fundamental y en contra de lo sostenido por el Consejo General del Poder Judicial, que la legalidad habilitadora no ha sido materialmente alterada, en tanto el art. 330 de la LOPJ no se ha modificado en cuanto (antes en su apartado 3 y ahora en el 4) dispone que en la Sala de lo Civil y Penal de los Tribunales Superiores de Justicia, una de cada tres plazas se cubrirá con un jurista de reconocido prestigio con más de diez años de ejercicio profesional en la Comunidad Autónoma, nombrado a propuesta del Consejo General del Poder Judicial sobre una terna presentada por la Asamblea legislativa. En consecuencia, se concluye que no es ajustada la invocación de la reforma de la L.O.P.J. por la Ley Orgánica 19/2003, dando nueva redacción al art. 330.4 como argumento para fundamentar el cambio de criterio interpretativo y la necesidad de regularización de la composición de la Sala.

b) Falta de motivación del Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial, de 13 de junio de 2019.

En el Acuerdo de la Comisión Permanente del Consejo General del Poder Judicial de 13 de junio de 2019, resulta palmaria la falta de motivación del nombramiento, máxime en el presente caso, que conlleva un relevante cambio de criterio en la provisión de la vacante de jurista de procedencia foral y por tanto implica una infracción del art. 35.1.c) Ley 39/2015.

c) Infracción de la LOPJ al adoptarse el Acuerdo por la Comisión Permanente y no por el Pleno del Consejo General del Poder Judicial.

d) Vulneración de los principios de buena fe y confianza legítima: infracción del artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

SEXTO:Al objeto de dotar de orden metodológico a la respuesta al presente recurso, se hace procedente entrar a resolver con carácter preferente las cuestiones de naturaleza formal o procedimental, entrando después a resolver aquellas que afectan al fondo del asunto.

En este sentido, el primer vicio denunciado se refiere a la ausencia de motivación del acto recurrido.

Como señala la Sentencia de Tribunal Supremo de 1 de Octubre de 1.988, la motivación del acto administrativo cumple diferentes funciones. Ante todo, y desde el punto de vista interno, viene a asegurar la seriedad en la formación de la voluntad de la Administración. Pero en el terreno formal -exteriorización de los fundamentos por cuya virtud se dicta un acto administrativo- no es sólo, como subraya el Tribunal Constitucional, una elemental cortesía, sino que constituye una garantía para el administrado que podrá así impugnar en su caso el acto administrativo con posibilidad de criticar las bases en que se funda; en último término la motivación es el medio que posibilita el control jurisdiccional de la actuación administrativa, pues "como quiera que los Jueces y Tribunales han de controlar la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican - articulo 106.1 Constitución-, la Administración viene obligada a motivar las resoluciones que dicte en el ejercicio de sus facultades" ( Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 25 de Enero de 1.992).

Más en concreto y en lo que aquí interesa, el art. 35.1.c) de la Ley 39/2015 preceptúa que serán motivados los actos que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes, lo que es un reflejo normativo de un principio más general que demanda la coherencia interna del quehacer administrativo, que está sujeto a determinados principios consagrados constitucionalmente como los de legalidad de la actuación administrativa, que ha de estar inspirada por el servicio con objetividad a los intereses generales, o la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, que prohíbe el trato desigual discriminatorio sin justificación alguna de situaciones iguales o análogas, o el más amplio de seguridad jurídica, que viene a condensar otros principios propios del Estado de Derecho, en cuyo marco el poder público debe dar razón de sus decisiones. En definitiva, se trata de impedir la merma en el ejercicio del derecho de defensa por parte de los interesados al desconocer las razones del cambio de criterio de la Administración, que ciertamente puede variar, pero explicando dicha variación o cambio a medio de una justificación racional y razonable suficiente que permita a la Administración dar razón de que sus actuaciones no son arbitrarias, discriminatorias, caprichosas o irreflexivas, haciendo así igualmente posible el ejercicio del derecho de defensa por parte de los interesados y en su caso el control judicial que eventualmente puedan reclamar los afectados.

SÉPTIMO:En el presente caso, el tenor literal del acuerdo, como ya hemos dejado expuesto, es el siguiente:"Este Acuerdo no es sino resultado de la aplicación a las circunstancias concurrentes en la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Navarra de lo dispuesto en el artículo 330.4 de la LOPJ y de la interpretación dada al mismo por la Comisión Permanente en el citado Acuerdo de 6 de abril de 2017. En efecto, partiendo de una planta en dicha Sala de 5 magistrados, incluido el presidente, sólo 1 de sus plazas ha de estar reservada a un magistrado correspondiente al turno autonómico, siendo así que esta plaza ya se encontraba cubierta por el magistrado Hermenegildo. Por esta razón cuando se produjo la jubilación de Casiano, ingresado también en la Sala como jurista autonómico, se hacía preciso regularizar la composición de la misma con arreglo a la proporción establecida en la LOPJ desde el año 2003. Este es el motivo por la que al magistrado Ángel Daniel, que se encontraba adscrito a la Sala, se le adjudicó la plaza en propiedad, de manera que a fecha de hoy la composición de la Sala respeta la proporción legalmente establecida, es decir de los 5 integrantes de la Sala solo 1 debe proceder del turno autonómico.

Apuntar que los 2 magistrados del turno autonómico integrantes de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Navarra desde la fecha de su constitución, los citados Sres Casiano y Hermenegildo, fueron nombrados por el turno autonómico por Acuerdo de 18 de mayo de 1989, fecha en el que se encontraba vigente el artículo 13.2 de la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y de Planta Judicial, precepto que, como hemos visto, disponía que para el caso de una Sala de lo Civil y Penal de 5 magistrados, dos debían ser nombrados por el turno de juristas autonómicos, proporción que se observó en este caso.

5.- No obstante lo anterior, no cabe reprochar a este Consejo que haya alterado de manera contraria a Derecho su modo de proceder a la hora de cubrir las plazas en la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, pues tal cambio responde única y exclusivamente a la modificación normativa producida en la LOPJ en el año 2003, siendo buena prueba de ello los precedentes a los que seguidamente nos vamos a referir y que evidencian que este Consejo ha venido actuando de manera idéntica cuando se enfrentaba a supuestos también idénticos al que aquí nos ocupa, y que exigían una regularización de diversas Salas de lo Civil Penal, a fin de acomodar su composición a lo dispuesto en el artículo 330.4 de la LOPJ".

El Acuerdo se completa por referencia a otros anteriores para la cobertura de plazas en las Salas de los Tribunales de Galicia, Baleares y Cataluña.

A la vista de tales razonamientos no se puede concluir la concurrencia de la falta de motivación denunciada, dado que el Acuerdo expone las razones de su decisión, de tal forma que, como demuestra el propio escrito de demanda, el Parlamento de Navarra es plenamente consciente de los argumentos que llevaron a la decisión que impugna, lo que se evidencia por el hecho de que lo que subyace en el fondo de la presente controversia es la diferente interpretación de la evolución legislativa producida en torno al sistema de cobertura de tales plazas, esto es, no estamos ante un déficit de motivación, sino ante una mera discrepancia con la motivación existente.

OCTAVO:Conviene señalar, igualmente, que la posible obligatoriedad de los precedentes administrativos no derivan simplemente de la fuerza que para la Administración tengan los mismos. Entendemos, por el contrario, que la Administración puede lícitamente apartarse de sus propios precedentes: 1. Si se trata de materias en las que actúa con poderes reglados, por entender que la interpretación de la ley que se ha venido haciendo no es la correcta. 2. Si se trata de materias en las que actúa con poderes discrecionales, por entender que los criterios hasta entonces aplicados son inoportunos o contrarios al interés público; si bien en este caso el cambio de criterio deberá realizarse con carácter general para el futuro, y no como derogación del criterio anterior para resolver un caso concreto.

En este sentido, según el Tribunal Constitucional "las Administraciones públicas no están vinculadas por el precedente, pero sí sujetas al control judicial que debe corregir las desviaciones que en la aplicación igual de la Ley se produzcan. Y ello no solo en el ejercicio de potestades regladas, sino también en el de las discrecionales, pues los Tribunales han de fijar las circunstancias fácticas del caso y el contenido concreto de la norma aplicada, ya que de lo contrario habría discriminación por tratamiento desigual y no estaría razonablemente justificado un cambio de criterio no manifestado expresamente".

NOVENO:El Título IV de la LOPJ, al regular órganos del Consejo General del Poder Judicial, establece que el Consejo General del Poder Judicial ejerce sus atribuciones en Pleno o a través de las Comisiones, entre las que se encuentra la Comisión Permanente.

El art. 559 reconoce al Pleno la competencia para conocer de todos los nombramientos o propuestas de nombramientos y promociones que impliquen algún margen de discrecionalidad o apreciación de méritos.

Por su parte a la Comisión Permanente, en su art. 602, se le otorga competencias para decidir aquellos nombramientos de jueces y magistrados que, por tener carácter íntegramente reglado, no sean de la competencia del Pleno.

El Parlamento de Navarra sostiene en su demanda que "tras el reparto competencial descrito observamos que la adjudicación de la plaza se realiza por Acuerdo de la Comisión Permanente del CGPJ, entendiendo por tanto que se trata de un procedimiento totalmente reglado, cuando realmente no ha existido tal procedimiento reglado, al encontrarnos ante la adopción de un Acuerdo que implica una nueva interpretación dada al mismo por la Comisión Permanente en el Acuerdo de 6 de abril de 2017 y que viene a obstaculizar el derecho a formular una terna para que el Parlamento pueda participar en trámite de propuesta en el nombramiento de dos Magistrados de la Sala de lo Civil y Penal del TSJN como se hizo en el año 1989".

Tal tesis no puede ser estimada, dado que, en el presente caso, el nombramiento de Magistrado de la Sala de lo Civil y Penal del TSJ de Navarra, aquí efectuado, no se ha llevado a cabo por medio de un concurso de traslado ni tampoco se trata de la provisión de una plaza de nombramiento discrecional en los órganos judiciales sino que el mismo ha recaído en un Magistrado ya adscrito a dicha Sala con arreglo al artículo 339 de la LOPJ, cuando establece que "El Presidente de la Audiencia Nacional y los Presidentes de los Tribunales Superiores de Justicia, cuando cesen en el cargo, quedarán adscritos, a su elección, al Tribunal o Audiencia en que cesen o a aquél del que provinieran en su último destino, hasta la adjudicación de la plaza correspondiente del que hubieren elegido. Si hubieren agotado la totalidad del primer período para el que fueron nombrados, tendrán preferencia, además, durante los tres años siguientes al cese, a cualquier plaza de su categoría de las que deben proveerse por concurso voluntario y para las que no se reconozca especial preferencia o reserva a especialista".

DÉCIMO:Entrando ya a conocer de las razones de fondo y en lo relativo a la alegación de que "La legalidad habilitadora no ha sido materialmente alterada en la redacción originaria del art. 330 de la LOPJ", hemos de señalar que la LOPJ en su redacción primitiva dada por la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, establecía en su art. 330.3 lo siguiente: "En la Sala de lo Civil y Penal de los Tribunales Superiores de Justicia, una de cada tres plazas se cubrirá con un jurista de reconocido prestigio con más de diez años de ejercicio profesional en la Comunidad Autónoma, nombrado a propuesta del Consejo General del Poder Judicial sobre una terna presentada por la Asamblea Legislativa; las restantes plazas serán cubiertas por Magistrados nombrados a propuesta del Consejo General del Poder Judicial entre los que lleven cinco años en la categoría y tengan especiales conocimientos en Derecho Civil, Foral, o Especial, propio de la Comunidad Autónoma'.

Sin embargo, la Ley 38/1988, de 28 de diciembre, de Demarcación y Planta Judicial va a ampliar la proporción de magistrados de terna autonómica al establecer en su artículo 13.2 que: 'El Presidente del Tribunal Superior de Justicia lo es también de la Sala de lo Civil y Penal. De los demás Magistrados que la componen, uno de ellos, en el caso de ser dos, o dos de ellos, en el caso de ser cuatro, son nombrados a propuesta en terna de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma, en la forma prevista por el artículo 330 de la Ley Orgánica del Poder Judicial'.

Posteriormente, la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre, dió una nueva redacción al artículo 330 de la LOPJ en los siguientes términos: "En las Salas de lo Civil y Penal de los Tribunales Superiores de Justicia, una de cada tres plazas se cubrirá por un jurista de reconocido prestigio con más de 10 años de ejercicio profesional en la Comunidad Autónoma, nombrado a propuesta del Consejo General del Poder Judicial sobre una terna presentada por la Asamblea legislativa; las restantes plazas serán cubiertas por magistrados nombrados a propuesta del Consejo General del Poder Judicial entre los que lleven 10 años en la categoría y en el orden jurisdiccional civil o penal y tengan especiales conocimientos en derecho civil, foral o especial, propio de la Comunidad Autónoma".

DECIMOPRIMERO:De la lectura de los anteriores preceptos se extrae la conclusión de que si bien el contenido de la LOPJ no ha sufrido variación en cuanto a su contenido (exclusivamente en cuanto a su numeración) con la reforma de 2003, sin embargo su redacción parece contradecir la previa previsión contenida en la Ley de Planta de 1988, texto normativo que se encontraba vigente cuando fueron nombrados por dos magistrados por el turno autonómico por Acuerdo de 18 de mayo de 1989, previsión que, como hemos visto, disponía que para el caso de una Sala de lo Civil y Penal de 5 magistrados, dos debían ser nombrados por el turno de juristas autonómicos, proporción que se observó en aquel caso.

Nos encontramos ante una discrepancia en el sistema y número de provisión de los magistrados autonómicos entre la LOPJ y la ley de planta, debiendo estar, como de hecho ha seguido el CGPJ en otros casos, a la redacción actual de la Ley orgánica modificada en el año 2003.

DECIMOSEGUNDO:En efecto, como sucede en la regulación de otras cuestiones trascendentes que afectan al estatuto judicial, la LOPJ desde su promulgación hasta la actualidad ha sufrido sucesivas reformas que, no siempre, han estado presididas por el principio de coherencia con la redacción originaria o con otros aspectos conexos, provocando con ello una grave incertidumbre a la hora de interpretar tal normativa, con los efectos indeseados que de dichas contradicciones se pueden derivar.

En el presente caso, la Ley de Planta de 1988 realiza una diseño y, esencialmente, un sistema de cobertura de las plazas de las salas de lo Civil y Penal de los Tribunales Superiores de justicia, que se aparta de la regulación contenida en la LOPJ y que fue el sistema elegido por el CGPJ en 1989, para la cobertura de las dos plazas de magistrados autonómicos en Navarra.

Nos corresponde, en consecuencia, clarificar dicha discrepancia, optando por la previsión contenida en la LOPJ por las siguientes razones:

1º) La LOPJ tras la publicación de la Ley de Planta y Demarcación ha sufrido diversas modificaciones, entre otras la llevada a cabo en el año 2003, sin que ninguna de ellas incorporara ninguna modificación de la composición y cobertura de las plazas de las Salas Civil y Penal de los TSJ, de forma tal que se mantiene la proporción de un magistrado autonómico, por cada tres plazas en la referida Sala. Se comprueba así que la voluntad del legislador ha sido y sigue siendo el mantenimiento y aplicación de la referida proporción.

2º) Aplicando el principio de especialidad, debemos concluir que la norma llamada a regular las distintas fórmulas de cobertura de las vacantes de la carrera judicial, es la Ley Orgánica del Poder Judicial, dotada de dicho rango, precisamente por afectar dicha regulación al estatuto judicial. En efecto, la finalidad de la Ley de Planta y Demarcación Judicial responde en exclusiva regular y fijar ambas variables.

El Preámbulo de la Ley de 1988, es claro al señalar que "La Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, constituye el pilar normativo sobre el que se apoya el cumplimiento de los fines constitucionalmente atribuidos al Poder Judicial en el Estado social y democrático de Derecho.

La Ley Orgánica ha atribuido contenido cabal a los principios de independencia, plenitud y unidad de la jurisdicción, garantía e imperio de la ley; ha hecho efectivo, asimismo, el gobierno autónomo del Poder Judicial, destacando el carácter de órgano constitucional del Consejo General del Poder Judicial y ha configurado, sobre unas bases nuevas y sentadas para el logro de la tutela jurisdiccional eficaz, el estatuto de los Jueces y Magistrados y el de los Secretarios Judiciales y demás personal al servicio de la Administración de Justicia.

La Ley Orgánica del Poder Judicial, sin embargo, contiene otro conjunto de mandatos cuyo denominador común radica en la necesidad de un desarrollo normativo, organizativo y financiero complejo, por suponer la creación de Tribunales y de Juzgados de nueva planta, el crecimiento notable de los ya existentes y, en algunas ocasiones, el cambio de su naturaleza, de su competencia o de la circunscripción a la que se extiende su jurisdicción".

Por su parte, el Libro IV. De los jueces y Magistrados, Título I. De la Carrera Judicial y de la provisión de destinosCapítulo V. De la provisión de plazas en los Juzgados, en las Audiencias y en los Tribunales Superiores de Justiciaconstituye la regulación general de la provisión de las plazas en la Carrera Judicial, también en los Tribunales Superiores de Justicia.

En consecuencia, a juicio de esta Sala, la discrepancia existente entre ambas normas debe resolverse en favor de la aplicación de las previsiones contenidas en la LOPJ.

DECIMOTERCERO:La jurisprudencia de este Tribunal Supremo, ha establecido que el principio de la confianza legítima tiene su origen en el Derecho Administrativo Alemán (Sentencia de 14 de mayo de 1956 del Tribunal Contencioso-Administrativo de Berlín), del que fue recepcionado por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea que lo acoge ya en las sentencias de 22 de marzo de 1961 y 13 de julio de 1965 (Asunto Lemmerz-Werk) y se acepta como un principio general del Derecho Comunitario ( STS de 22 de Marzo del 2012, recurso 2998/2008). En Derecho Administrativo Español, regido por el principio de legalidad estricta de inspiración francesa, la institución no fue acogida hasta ya tardíamente, si bien la Jurisprudencia de esta Sala aplicó la confianza legítima como fundamento del examen de legalidad de las actuaciones administrativas (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990, 13 de febrero de 1992, 17 de febrero, 5 de junio, 28 de julio de 1997, 10 de mayo, 13 y 24 de julio de 1999, 4 de junio de 2001 y 15 de abril de 2002, citadas en la de 22 de marzo de 2012, ya mencionada), vinculando la confianza legítima con los principios más generales de la seguridad jurídica y buena fe, de larga tradición en nuestro Derecho Administrativo ( SSTS 10 de mayo de 1999 y la de 26 de abril de 2012).

Conforme a lo declarado por la sentencia de 6 de julio de 2012 el principio de confianza legítima comporta que "la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O dicho, en otros términos, la virtualidad del principio invocado puede suponer la anulación de un acto o norma y, cuando menos, obliga a responder, en el marco comunitario de la alteración de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento del criterio.

Esta posición se reitera frecuentemente por la Jurisprudencia de esta Sala, asimilando la confianza legítima con el precedente administrativo, porque en éste lo que existe es una previa decisión de la Administración que, para un supuesto ulterior, no puede desconocer sin la preceptiva motivación".

DECIMOCUARTO:Ya hemos señalado anteriormente cómo el precedente administrativo no vincula en los supuestos de potestades regladas y que el propio acuerdo del CGPJ ponía de manifiesto que el criterio empleado, ciertamente contradictorio con el usado en 1989, ya había sido aplicado al menos en los casos de los TSJ de Galicia, Cataluña y Baleares, para supuestos esencialmente iguales al presente, por lo que, en este caso, no opera el principio alegado.

En palabras del Tribunal Constitucional los principios de seguridad jurídica y confianza legítima no 'permiten consagrar un pretendido derecho a la congelación del ordenamiento jurídico existente' ( STC 183/2014). Y además, la protección de la confianza legítima 'no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular' ( STS 16 de junio de 2014, recurso 4588/2011 ), sino 'la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión' ( STS 3 de marzo de 2016, rec. 3012/2014 ), resultando que desde 2007, el criterio sostenido, es el ahora aplicado y objeto de impugnación.

DECIMOQUINTO:De conformidad con lo establecido por el artículo 139.1 de la LJCA procede efectuar expresa imposición de costas a la parte recurrente, al rechazarse todas sus pretensiones y no apreciar razones para no hacerlo.

Atendiendo a lo resuelto en casos similares se fija, a efectos del artículo 139.4 LJCA, una cantidad máxima de cuatro mil euros, excluido el IVA, en su caso para la parte recurrida.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1. Desestimar el recurso contencioso-administrativo ordinario interpuesto por el Parlamento de Navarra contra el Real Decreto 405/2019, de 21 de junio, por el que se nombra a D. Ángel Daniel, Magistrado de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Navarra.

2. Confirmar la resolución objeto del recurso.

3. Imponer las costas del recurso a la parte demandante conforme a lo expresado en el fundamento de derecho decimoquinto.

Notifíquese esta resolución a las partes interesadas e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

César Tolosa Tribiño. Nicolás Maurandi Guillén, Pablo Lucas Murillo de la Cueva,

Eduardo Espín Templado, Octavio Juan Herrero Pina

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. César Tolosa Tribiño, estando la Sala reunida en audiencia pública; Doy fe.