Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1810/2017, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 3945/2015 de 23 de Noviembre de 2017

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.810/2017

Fecha de sentencia: 23/11/2017

Tipo de procedimiento: RECURSO CASACION

Número del procedimiento: 3945/2015

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 21/11/2017

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

Procedencia: T.S.J.ANDALUCIA CON/AD SEC.1

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

Transcrito por: MMC

Nota:

RECURSO CASACION núm.: 3945/2015

Ponente: Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1810/2017

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Maria del Pilar Teso Gamella

D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

D. Jose Luis Requero Ibañez

D. Rafael Toledano Cantero

En Madrid, a 23 de noviembre de 2017.

Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 3945/2015,interpuesto porLA ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA, representada y defendida por Letrado de sus Servicios Jurídicos,contrala sentencia dictada el 17 de noviembre de 2015 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sede de Sevilla y recaída en el recurso nº 650/2014 , que estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución de la Dirección de Industria, Energía y Minas de 14 de julio de 2014, dictada por delegación del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, por la que se declaraba la caducidad de la explotación de recurso de la sección C(, hierro, denominada 'Santa María de Gracia', número 13772, situada en los términos municipales de Aracena y Los Marines (Huelva)'..

Ha sido parte demandadaDON Serafin , representado por la Procuradora de los Tribunales doña Elvira Encinas Lorente, y defendido del Letrado don Luis de Manuel Martínez.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo.

Antecedentes

PRIMERO.-En el recurso nº 650/2014, seguido en la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sede de Sevilla, el día 17 de noviembre de 2015 se dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: " que debemos estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Serafin contra la Resolución citada en el Fundamento de Derecho Primero que anulamos. Con imposición de costas a la Administración demandada hasta un importe máximo de 600 euros, más el importe de las tasas, en su caso abonadas, para la interposición del presente recurso".

SEGUNDO.-Contra la referida sentencia anunció recurso de casación el Letrado de la Junta de Andalucía, que la Sala de instancia tuvo por preparado acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

TERCERO.-La recurrente formalizó el recurso anunciado que lo articula en dos motivos alegados al amparo del artículo 88.1,c ) y d de la Ley Jurisdiccional , suplicando que se dicte sentencia que " estime dicho recurso, casando la mencionada Sentencia, y en consecuencia desestime la demanda en todos sus pedimentos ".

CUARTO.-Evacuando el traslado conferido, la representación de la parte recurrida se opuso efectuando las alegaciones que estimó ajustadas a su derecho y terminó solicitando el dictado de una sentencia que " declare no haber lugar al mismo en ninguno de sus motivos, y con expresa imposición a dicha parte de las costas procesales causadas ".

QUINTO.-Mediante providencia de 4 de septiembre de 2017 se designó nuevo magistrado ponente y señaló para votación y fallo el día 21 de noviembre de 2015.

SEXTO.-En la fecha acordada han tenido lugar la deliberación y fallo del presente recurso. Y el 22 de noviembre siguiente se pasó a la firma la sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.-Se impugna en este recurso la sentencia dictada el 17 de noviembre de 2015 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sede de Sevilla y recaída en el recurso nº 650/2014 , que estimaba el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la Resolución de la Dirección de Industria, Energía y Minas de 14 de julio de 2014, dictada por delegación del Consejero de Economía, Innovación, Ciencia y Empleo de la Junta de Andalucía, por la que se declaraba la caducidad de la explotación de recurso de la sección C), hierro, denominada 'Santa María de Gracia', número 13772, situada en los términos municipales de Aracena y Los Marines (Huelva)' .

La citada sentencia anulaba la actuación administrativa impugnada por apreciar caducidad del procedimiento administrativo iniciado de oficio el 11 de diciembre de 2012 y cuya resolución final, de 14 de julio de 2014, le fue notificada al administrado el día 12 de agosto de 2014, rechazando que concurriesen circunstancias que hicieran imputable al administrado las paralizaciones denunciadas en el expediente.

En el recurso de casación se emplean dos motivos que se articulan por la vía de las letras c ) y d) del artículo 88,1 de la ley jurisdiccional 29/1998, siendo los siguientes, respectivamente:

1º) vulneración del artículo 33 de la ley jurisdiccional por cuanto la sentencia resuelve sobre cuestiones no planteadas por las partes -incongruencia extra petita-, implicando ello un quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia.

2º) vulneración del artículo 44.2 de la ley procedimental 30/1992, de 26 de noviembre, en razón de que la sentencia acuerda la caducidad del procedimiento sin tomar en consideración que estuvo suspendido dos meses como consecuencia de que el administrado solicitó la ampliación del plazo de alegaciones y recusó al instructor del expediente administrativo, lo que determina una vulneración de una norma de derecho estatal y de la jurisprudencia que la aplica.

SEGUNDO.- Comenzaremos por examinar el primer motivo casacional, articulado por la letra c) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , que es empleado para imputar a la sentencia un vicio 'in procedendo' en razón de haber vulnerado el artículo 33 de la ley jurisdiccional cuando dispone que " 1. Los órganos del orden jurisdiccional contencioso- administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición ".

Considera la parte recurrente que la sentencia de la Sala de Sevilla ha vulnerado dicho precepto, incurriendo en incongruencia por exceso o extra petita, al resolver sobres cuestiones no planteadas por las partes, lo que se aduce en razón de que apreció la caducidad del procedimiento administrativo por incumplimiento del plazo máximo de 18 meses fijado por la Ley andaluza 9/2001, de 12 de julio, por la que se establece el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados procedimientos como garantías procedimentales para los ciudadanos, cuando la parte recurrente había invocado el plazo de 3 meses de la Ley procedimental 30/1992.

Como hemos dicho en nuestra reciente sentencia de 14 de noviembre de 2017 (recurso de casación 2128/2015 ) "en el motivo previsto en el artículo 88.1.c) de la LJCA , no se trata de analizar el acierto de lo razonado y resuelto por la sentencia y su conformidad, o no, con el ordenamiento jurídico. No. Se trata únicamente de establecer si la sentencia ha omitido examinar una pretensión o un motivo de impugnación, ha resuelto una cuestión distinta de las suscitadas en el proceso, o su razonamiento es contradictorio, ... .

No está de más recordar que dentro de la incongruencia diferenciamos entre la incongruencia omisiva o por defecto, incongruencia positiva o por exceso, incongruencia mixta o por desviación, e incongruencia interna. Es incongruente la sentencia cuando no se pronuncia, citra petita partium (menos de lo pedido por las partes), sobre alguna de las pretensiones y cuestiones esgrimidas en la demanda --estamos ante una 'incongruencia omisiva o por defecto' también denominada incongruencia ex silentio--. Igualmente se puede incurrir en incongruencia cuando se resuelve sobre pretensiones que no se han ejercitado las partes como sucede en la incongruencia ultra petita partium (más allá de las peticiones de las partes) --es la denominada 'incongruencia positiva o por exceso'--. Es también incongruente la sentencia cuando resuelve extra petita partium (fuera de las peticiones de las partes) sobre cuestiones diferentes a las planteadas, es el caso de la 'incongruencia mixta o por desviación'. Y, en fin, se incurre asimismo en incongruencia, esta vez interna, cuando la decisión que se expresa en el fallo no encuentra su lógica explicación en los fundamentos que le preceden, poniendo de manifiesto la falta de coherencia interna de la sentencia ".

El vicio de incongruencia por exceso no puede ser imputado a la sentencia. Efectivamente, esa conclusión se alcanza solo con reparar en que la cuestión nuclear que debería resolver la sentencia era si concurría o no la caducidad del procedimiento administrativo y ello en función, no solo de lo alegado por la parte actora en apoyo de su pretensión, sino en función de las alegaciones de las partes personadas, es decir, tomando en consideración el debate que sobre esa cuestión jurídica habían planteado las partes del proceso, que es la regla básica de todo proceso que claramente contempla el artículo 33.1 de la ley jurisdiccional cuando dispone que 'juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición'. La pretensión de nulidad por caducidad del procedimiento fue ejercitada por la parte recurrente y sobre ella formularon sus alegaciones las partes en sus escritos de demanda y contestación, invocando la actora el plazo de 3 meses y la demandada, en su tesis de rechazar la procedencia de la pretensión, en el plazo de 18 meses fijado en el anexo III de la Ley 9/2001, de 12 de julio. Así pues, si la sentencia resuelve sobre ello no es posible admitir un exceso en su respuesta.

Por todo ello el primer motivo ha de ser rechazado.

TERCERO.- La misma suerte ha de correr el segundo motivo invocado y que consiste en imputar a la sentencia un vicio 'in iudicando' por vulneración del artículo 44.2 de la ley procedimental 30/1992, de 26 de noviembre, en razón de que acordó la caducidad del procedimiento sin tomar en consideración que estuvo suspendido dos meses por causa imputable al interesado, ello como consecuencia de que el administrado recusó al instructor del expediente administrativo, y de que el administrado empleó más días de los otorgados al evacuar el trámite inicial de alegaciones y tras pedir su ampliación.

La sentencia acordó la caducidad del procedimiento administrativo, partiendo de que se inició el día 11 de diciembre de 2012 y de que la resolución final -dictada el 14 de julio de 2014- se notificó el día 12 de agosto de 2014, siendo superado en exceso el plazo de 18 meses fijado por la antes citada ley andaluza 9/2001, de 12 de julio, puesto que alcanzó los 20 meses. Para alcanzar esa conclusión tuvo en consideración que los particulares tienen la posibilidad de solicitar la ampliación del plazo para efectuar alegaciones y rechazó que la suspensión de dos meses por causa de la recusación fuese imputable al administrado pues el artículo 29.4 de la ley 30/1992 otorga un día para informe del recusado y tres días para resolver por el superior jerárquico administrativo.

Como hemos dicho en sentencia reiteradas como la dictada el día 12 de diciembre de 2011 (recurso contencioso administrativo nº 206/2010) "El plazo de duración de los procedimientos sancionadores y expedientes disciplinarios responde a dos exigencias o finalidades. Una es garantizar al expedientado el principio de seguridad jurídica, evitándole situaciones de pendencia injustificada o de insoportable incertidumbre sobre la duración de dichos procedimientos. Y la otra es una derivación del postulado constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( artículo 9.3 CE ), que hace intolerable que la Administración sancionadora pueda mantener a su antojo abierto de manera indefinida un expediente disciplinario.

Esa exigencia de la seguridad jurídica impone dar a conocer al expedientado tanto el concreto tiempo de prolongación del expediente que haya sido decidido, como el singular hecho excepcional que la haya determinado. Mientras que la interdicción de la arbitrariedad lo que exige es que ese hecho sea verdaderamente excepcional, por no ser normalmente previsible, y haga razonablemente necesario el concreto plazo de dilación o prolongación que haya sido acordado".

Sorprende que ante los argumentos empleados en la sentencia para no admitir que la recusación justificase la superación del plazo de caducidad, se vuelva a plantear la misma cuestión reiterando los mismos argumentos y, esto es lo esencial, sin poner de relieve que el argumento empleado por la sentencia de la instancia no es correcto, es decir, poniendo de relieve -demostrando- que el exceso en la tramitación y resolución fue imputable al administrado por su actuación en la tramitación del incidente de recusación. Es decir, la parte recurrente no cuestiona de manera expresa los argumentos dados en la sentencia por lo que difícilmente el recurso puede prosperar.

Aunque el artículo 42 de la ley procedimental 30/1992 no contempla la recusación como una de las causas de suspensión del plazo legalmente fijado para resolver los expedientes administrativo (a diferencia de lo que hace el artículo 22.2,c de la vigente ley 39/2015 ), debemos tomar en consideración que el artículo 77 de aquella ley 30/1992 dispone la suspensión del procedimiento por causa del incidente de recusación y, por ello, hay que entender que el plazo de terminación del expediente administrativo puede verse afectado por la tramitación de ese incidente. Otra cosa es cómo y en qué medida.

Para dar respuesta estos interrogantes hay que acudir a lo ya declarado por esta misma Sala sentencia dictada el día 12 de diciembre de 2011 (recurso contencioso administrativo nº 260/2010 ), donde considerábamos como causa justificativa de prolongación de un expediente disciplinario la recusación del instructor, como hecho que es ciertamente excepcional, admitiendo su prolongación cuando se resolvió en el plazo de un mes.

Pues bien, siguiendo esa segunda línea jurisprudencial consideramos que la recusación tiene incidencia en el plazo de caducidad pero que el plazo de dos meses que se empleó en este caso por la administración andaluza para resolver la recusación es, a todas luces, excesivo en relación con la incidencia procesal con la que está relacionado y el contenido del propio incidente, resaltando para ello tanto el hecho de que es evidente la falta de complejidad de la causa de recusación aducida como el dato de que el administrado, por previsión legal, tiene una intervención mínima en el incidente y de hecho se limita a formular la recusación, de manera que no interviene en su consiguiente tramitación. Más concretamente, a la vista del documento nº 20 del expediente administrativo remitido a la Sala sentenciadora y particularmente de la resolución que resuelve la recusación el día 18 de febrero de 2013, queda acreditado (1) que la recusación fue presentada el día 3 de enero de 2013, (2) que no consta cuando se solicitó el informe al instructor, (3) que el instructor emitió su informe el 1 de febrero de 2013 y que (4) la resolución dictada para resolverlo se notifica al interesado el día 24 de febrero de 2014, dedicando a argumentar el rechazo de la causa de recusación dos líneas.

Por lo demás, tampoco pueden admitirse el resto de las alegaciones que efectúa la administración:

1º.- la solicitud de ampliación del plazo de alegaciones que se otorgó al administrado en la resolución de 11 de diciembre de 2012, por la que se incoaba el expediente y que le fue notificada el 14 de diciembre de 2014, y que fue presentada el día 26 de diciembre de 2012 -documento nº 19 del expediente remitido-, no puede tener la trascendencia que se pretende para evitar la caducidad del expediente puesto que, teniendo encaje tal solicitud en la previsión legal del artículo 79 de la ley 30/1992 , nunca dio lugar a una resolución administrativa de suspensión de trámites y, además, las alegaciones fueron presentadas el día 3 de enero de 2013, por tanto, transcurridos diez días hábiles desde la notificación en vez de los cinco que se le concedieron. Es decir, es un trámite legal no excepcional y de escasa relevancia temporal.

2º.- no es admisible tomar como fecha de inicio del expediente la fecha de la notificación de la resolución de inicio pues ello es contrario a la previsión del artículo 43.2,a) de la ley procedimental 30/1992, que dispone que en los procedimientos iniciados de oficio -como lo es el que examinados- el plazo de resolución se computará desde el acuerdo de iniciación, dicción interpretada por la jurisprudencia en el sentido de que la iniciación no se demorará hasta la notificación del acuerdo (por todas, sentencia de 1 de diciembre de 2009, recurso de casación nº 1099/2008 );

3º.- no es posible admitir que la inacción del administrado en el incidente de recusación tuvo incidencia en su duración, manifestando que bien pudo poner fin a la inactividad de la administración recurriendo contra el silencio en la respuesta a la recusación en plazo, ello porque el propio artículo 29.5 de la ley 30/1992 dispone que no cabe recurso contra las decisiones administrativas que resuelven sobre la recusación planteada, difiriendo para un momento posterior la posibilidad de impugnación: el de la resolución del expediente principal y a través de los recursos que procedan contra ésta, siendo esa la razón por la que esta Sala no ha declarado la inadmisión de un recurso contencioso administrativo interpuesto contra una desestimación de recusación ( sentencia dictada el día 7 de julio de 2010, recurso contencioso administrativo nº 184/2009 ).

CUARTO.- La desestimación conlleva la imposición legal de las costas causadas a la parte recurrente en aplicación del artículo 139.2º de la Ley Jurisdiccional , si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el punto 3º del citado precepto legal y teniendo en cuenta la entidad del recurso y la dificultad del mismo, señala en cuatro mil euros (4.000 euros) la cifra máxima que, por todos los conceptos, podrá ser repercutida por la parte recurrida que se personó y ejercitó efectiva oposición.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

1º.-NO HABER LUGARal recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía contra la sentencia dictada el 17 de noviembre de 2015 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma de Andalucía, sede de Sevilla y recaída en el recurso nº 650/2014 .

2º.-HACERimposición de las costas del recurso de casación a la parte recurrente, ello hasta un máximo de cuatro mil euros (4.000 euros) y en la forma indicada en el último de nuestros fundamentos de derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo, lo que, como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.