Sentencia Administrativo Nº 182/2016, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4019/2015 de 16 de Marzo de 2016

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2

A CORUÑA

SENTENCIA : 00182/2016

PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 4019/2015

EN NOMBRE DEL REY

La Sección 002 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la

SENTENCIA

Ilmos. Sres. D.

JOSÉ ANTONIO MÉNDEZ BARRERA

JOSÉ MARÍA ARROJO MARTÍNEZ

MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ

A Coruña, diecisiete de marzo de dos mil dieciséis.

En el recurso contencioso-administrativo que pende de resolución en esta Sala, interpuesto por D. Alexis y D. Arcadio , representados por D. Pedro Sanjuan Fernández y dirigidos por Dña. Nuria Aitana Costa Padín, contra desestimación presunta por silencio administrativo de la Consellería de medio ambiente, territorio e infraestructuras, de la solicitud formulada por los aquí demandantes, instando la revisión de oficio y declaración de nulidad, de la resolución del Secretario Xeral técnico de dicha Consellería, de 21 de mayo de 2012, por delegación del titular de la Consellería, y por la que se confirmaba la resolución recurrida en alzada y dictada el 26 de enero de 2011 por el Jefe territorial en Pontevedra de dicha Consellería, en cuanto a la imposición a Construcuatro, S.A. de sanción de multa de 2.470.000,02 euros, inhabilitación para participar en promoción de viviendas de protección oficial o declaradas protegidas por la Comunidad autónoma y obligación de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas a determinados compradores de viviendas. Es parte como demandada la Consellería de Medio ambiente, Territorio e Infraestructuras, representada y dirigida por el Letrado de la Xunta de Galicia. La cuantía del recurso es indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO : Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo presentado, se practicaron las diligencias oportunas y se mandó que por la parte recurrente se dedujese demanda, lo que realizó a medio de escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho pertinentes, solicitó se dictase sentencia estimando íntegramente el recurso interpuesto.

SEGUNDO : Conferido traslado de la demanda a la Administración demandada se presentó escrito de oposición con los hechos y fundamentos de derecho que se estimaron procedentes, y se suplicó que se dictase sentencia desestimando el recurso.

TERCERO : Finalizado el trámite, se declaró concluso el debate escrito y se señaló para votación y fallo el día 10-3-2016.

CUARTO : En la sustanciación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Es Ponente el Ilmo. Sr. D. JOSÉ MARÍA ARROJO MARTÍNEZ.

Fundamentos

PRIMERO : El presente recurso se dirige contra desestimación presunta por silencio administrativo de la Consellería de medio ambiente, territorio e infraestructuras, de la solicitud formulada por los aquí demandantes, instando la revisión de oficio y declaración de nulidad, de la resolución del Secretario Xeral técnico de dicha Consellería, de 21 de mayo de 2012, por delegación del titular de la Consellería, y por la que se confirmaba la resolución recurrida en alzada y dictada el 26 de enero de 2011 por el Jefe territorial en Pontevedra de dicha Consellería, en cuanto a la imposición a Construcuatro, S.A. de sanción de multa de 2.470.000,02 euros, inhabilitación para participar en promoción de viviendas de protección oficial o declaradas protegidas por la Comunidad autónoma y obligación de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas a determinados compradores de viviendas.

SEGUNDO : En el Suplico de la demanda se insta lo siguiente: 'declare ser contrario a derecho el acto impugnado, lo anule, y anule asimismo el acto en cuya virtud se confirma'.

TERCERO: En defensa de sus pretensiones la parte actora sostiene lo siguiente: '...la norma que podía proporcionar al jefe territorial de Pontevedra de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras aptitud para el dictado de aquella resolución, como sucesor en el status que antes poseía el delegado provincial de la Consellería de vivenda e Solo, sería el art. 59.1 de la Ley 4/2003, de 29 de julio , de vivienda de Galicia, según el cual: 'Los órganos competentes para la imposición de sanciones serán los delegados provinciales de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas y Vivienda'. Sin embargo ello no es así, pues esa norma fue derogada por la Ley 18/2008, de 29 de diciembre, de vivienda de Galicia, que entró en vigor el 20- 4-2009 y cuyo art. 115.d ) declara competente al Consello de la Xunta 'cuando se trate de infracciones muy graves superiores a 600.000 euros' (se entiende que se refiere a la cuantía de la sanción de multa). Por tanto, cuando el jefe territorial de Pontevedra de la Consellería de medio ambiente, territorio e infraestructuras dictó la resolución de 26-1-2011 carecía de competencia para hacerlo, pues la infracción se calificó como muy grave y la sanción de multa impuesta ascendió a 2.470.002,02 euros, por lo que esa competencia era del Consello de la Xunta. No podía ignorar esa legalidad competencial el letrado de la Xunta de Galicia, jefe del gabinete de Asesoramiento y Apoyo a la Actualización Normativa, quien emitió un dictamen de 30.12.2010 en el que afirma , incorrectamente, queriendo hacer compleja una cuestión sumamente simple y confundiendo el procedimiento administrativo sancionador con el ejercicio de la potestad sancionadora, que la competencia para resolver el procedimiento sancionador correspondía al jefe territorial por aplicación del art. 59 de la Ley 4/2003 . Y no podía ignorarlo porque el Art. 59 de la Ley 4/2003 contiene referencias a cuestiones diversas. Entre ellas, el párrafo 1 contiene una norma atributiva de competencia, que es cuestión sustantiva, no adjetiva o procedimental. Y es el párrafo 3 el que establece el procedimiento que ha de seguirse para imposición de sanciones. Pues bien, cuando la disposición transitoria primera, párrafo 2 de la Ley 18/2008, de 29 de diciembre , de vivienda de Galicia, señala que 'Los procedimientos sancionadores iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente ley se concluirán de acuerdo con lo dispuesto en la normativa vigente en el momento en que se dictó el acuerdo de incoación, salvo en lo que favorezca a la presunta persona infractora', es totalmente evidente que se está refiriendo a que sólo el procedimiento (es decir, el conjunto de trámites que han de seguirse hasta la conclusión), se ajustará a los trámites previstos para el procedimiento sancionador en la Ley 4/2003, de manera que está proclamando la ultractividad del párrafo 3 del art. 59 de la Ley 4/2003 , pero no del párrafo 1 del mismo artículo, pues nada prevé la indicada disposición transitoria sobre cuestiones competenciales, no es norma atributiva de competencia, de manera que la competencia para dictar la resolución sancionadora por infracciones tipificadas en la Ley 4/2003 se regirá por lo establecido en la ley vigente cuando se dictó la resolución sancionadora, es decir por la Ley 18/2008 para las resoluciones dictadas en fecha 26.1.2011. Entender otra cosa equivaldría a aceptar el absurdo jurídico de que la facultad que legalmente le corresponde al Consello de la Xunta de imponer sanciones superiores a 600.000 euros quedaría a merced de la mayor o menor rapidez con la que se hubieran tramitado los expedientes sancionadores, y que simultáneamente hubiera dos órganos con competencias para la imposición de una misma sanción de aquella cuantía: el Consello de la Xunta y los jefes territoriales de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras. En consecuencia, en cuanto el jefe territorial de Pontevedra de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras, al dictar la resolución de 26-01-2011, se arrogó una competencia que viene legalmente atribuida al Consello de la Xunta, esa resolución es contraria a derecho e incardinable en el supuesto de nulidad radical del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992 , pues no se trata de una cuestión adjetiva o procedimental sino de una cuestión sustantiva, ni se trata de un supuesto de incompetencia jerárquica, pues es patente la falta de subordinación jerárquica entre ese órgano y el Consello de la Xunta, siendo así que el superior jerárquico del jefe territorial no es ese último sino el Conselleiro del ramo. Así pues, nos encontramos ante un defecto competencial, ante un incompetencia por razón de la materia que afecta a la esencia misma de la trascendental función legalmente atribuida de modo exclusivo al Consello de la Xunta de Galicia, siendo además, como es, patente, clara, notoria, grave y ostensible la falta de atribuciones del órgano que ha dictado la resolución sancionadora, constatándose esa falta con nulo esfuerzo jurídico, es decir, con nulo esfuerzo en el análisis del ordenamiento jurídico aplicable. Obsérvese, además, que nunca al jefe territorial de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras se le atribuye en la norma la imposición de sanciones por faltas muy graves en la materia, y que para esa imposición de sanciones se prevé una única instancia administrativa. Y si patente era la falta de competencia material del jefe territorial de Pontevedra de la Consellería de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras para dictar la resolución de 26-1-2011, causa de nulidad no apreciada en la resolución del Secretario Xeral Técnico de fecha 21 de mayo de 2012, por delegación del Conselleiro, es igualmente patente la falta de competencia del Conselleiro de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras para poner fin a la vía administrativa cuando de la imposición de una sanción de 2.470.002,02 euros se trata. Quien debía resolver administrativamente en única instancia y poner fin, consecuentemente, a la vía administrativa era el Consello de la Xunta. Y contra su resolución únicamente cabía acudir a la jurisdicción contencioso-administrativa, que en ninguna relación de jerarquía se encontraba, faltaría más, respecto del Conselleiro de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras. En consecuencia, al mediar el Conselleiro de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras en la decisión sobre la imposición de las sanciones y medidas antedichas, sin norma que le habilitase para ello, creando una vía de recurso administrativo no prevista en la Ley, con lo que pretendía eludir la preceptiva intervención del Consello de la Xunta y subsiguiente examen de la decisión de éste por la jurisdicción contencioso-administrativa, se ha excedido tal autoridad en el ejercicio de sus potestades, entrometiéndose en cuestiones que no le competían. Por esa razón, esa resolución del Conselleiro de Medio Ambiente, Territorio e Infraestructuras, como la del Jefe Territorial en Pontevedra de la citada Consellería, cuya solicitud de revisión de oficio se instaba, son contrarias a derecho e incardinables ya no sólo en el supuesto de nulidad radical del artículo 62.1.b) de la Ley 30/1992, sino también en el del apartado 1.e) de dicho precepto legal , que declara nulos de pleno derecho los actos de las Administraciones públicas 'dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.'

CUARTO : Sin perjuicio de significar que en la fecha de la presente sentencia, se dicta sentencia resolutoria del PO 4611/2012 , este último recurso y el que ahora se examina presentan una diferenciada autonomía valorativa a tenor de la naturaleza de los específicos planteamientos efectuados en cada caso, no siendo así de atender lo apuntado en la contestación a la demanda sobre concurrencia de prejudicialidad. Limitado el aspecto esencial del presente recurso a la cuestión sobre la invocada falta de competencia de los órganos que dictaron las mencionadas resoluciones de 26 de enero de 2011 y 21 de mayo de 2012, es de significar que en lo que respecta a la dictada por el Jefe Territorial y desde la singularizada y específica perspectiva y alcance del concreto y exclusivo planteamiento efectuado por la parte recurrente, no se aprecia la nulidad radical denunciada ya que la previsión contenida en la antes citada disposición transitoria primera, párrafo 2 Ley 18/2008 , respecto a que 'los procedimientos sancionadores iniciados con anterioridad a la entrada en vigor de la presente Ley se rematarán de acuerdo con la normativa vigente en el momento en el que se dictó el acuerdo de incoación ...'puede entenderse que incluye la remisión a las previas determinaciones competenciales, ya que, por un lado, se refiere con carácter global a los 'procedimientos sancionadores' y no exclusivamente a la tramitación y por otro, resulta que el examinado apartado carecería ciertamente de utilidad en su contenido si se tiene en cuenta que la única norma procedimental contenida en el artículo 116 de la Ley 18/2008 sobre plazo máximo de procedimiento de doce meses, viene a coincidir con lo establecido en la Ley del 2003, debiéndose recordar finalmente que la coexistencia de situaciones derivadas de la normativa transitoria por la que optó el legislador no se constituye en circunstancia suficiente como para alterar la decisión legislativa una vez interpretada conforme a lo expuesto. Así y aún con independencia de que sería deseable una mayor precisión de la norma para evitar las dudas razonables que al respecto pudieran surgir, no se advierte que en el caso examinado concurra la invocada nulidad de pleno derecho por falta de competencia, dada la referida y asumible interpretación en cuanto a la determinación normativa competencial, sin que en consecuencia se dé tampoco la infracción procedimental denunciada y ello cuando una vez rechazados los concretos planteamientos de los demandantes singularizadamente efectuados en este proceso, la competencia específica del órgano que resolvió originariamente y del que decidió en alzada, deriva de la normativa específica mencionada en las resoluciones dictadas. En consecuencia, no se aprecia base para la estimación del presente recurso.

QUINTO : En aplicación del artículo 139. 1 L.J . 98, no se efectúa imposición de costas dada la existencia de razonables dudas en cuanto al alcance interpretativo de la normativa de aplicación.

VISTOS los preceptos citados y demás disposiciones de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Alexis y D. Arcadio , contra desestimación presunta por silencio administrativo de la Consellería de medio ambiente, territorio e infraestructuras, de la solicitud formulada por los aquí demandantes, instando la revisión de oficio y declaración de nulidad, de la resolución del Secretario Xeral técnico de dicha Consellería, de 21 de mayo de 2012, por delegación del titular de la Consellería, y por la que se confirmaba la resolución recurrida en alzada y dictada el 26 de enero de 2011 por el Jefe territorial en Pontevedra de dicha Consellería, en cuanto a la imposición a Construcuatro, S.A. de sanción de multa de 2.470.000,02 euros, inhabilitación para participar en promoción de viviendas de protección oficial o declaradas protegidas por la Comunidad autónoma y obligación de reintegro de las cantidades indebidamente percibidas a determinados compradores de viviendas; sin imposición de las costas.

Esta sentencia es susceptible del recurso ordinario de casación del artículo 86 de la L.J.C.A. de 1998 , que habrá de prepararse por escrito a presentar en esta Sala en el plazo de diez días.

Firme que sea la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia, junto con certificación y comunicación.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION

Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente D. JOSÉ MARÍA ARROJO MARTÍNEZ al estar celebrando audiencia pública en el día de su fecha la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-administrativo de este Tribunal Superior de Justicia, de lo que yo, Letrada de la Administración de Justicia, certifico.