Sentencia Administrativo Nº 183/2016, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 171/2014 de 25 de Julio de 2016

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00183/2016

1

Recurso Contencioso-Administrativo nº 171/2014

Albacete

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera.

Magistrados, Ilmos. Sres.:

D. José Borrego López, Presidente.

D. Manuel José Domingo Zaballos.

Dª. María Prendes Valle

S E N T E N C I A Nº 183

En Albacete, a 25 de julio de 2016.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos de recurso contencioso- administrativo, seguidos bajo el número 171 de 2014, siendo parte actora el AYUNTAMIENTO de ALMANSA, Albacete, representado y defendido por la Letrada Sra. Pérez Torregrosa y parte demandada la CONSEJERÍA DE EMPLEO Y ECONOMÍA de la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representada por sus Servicios Jurídicos, en materia de subvenciones. Es Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Manuel J. Domingo Zaballos, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero.En fecha doce de mayo de 2014 se interpuso por la representación procesal del Ayuntamiento de Almansa, recurso contencioso-administrativo contra la resolución de la Dirección General de Empleo y Juventud de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 5 de marzo de 2014, por la que se estimó parcialmente el recurso de reposición entablado por dicha Administración municipal contra resolución del mismo órgano a propósito de la subvención que le había sido concedida por resolución del SEPECAM de fecha 28-6-2010 , escuela _Taller Castillo de Almansa VII ETAPA (PRÓRROGA).

Segundo.Formalizada demanda, tras exponerse los hechos y los fundamentos jurídicos que se entendieron aplicables, se terminó suplicando una sentencia que declarase la nulidad de los actos combatidos, hasta conseguir la totalidad de la subvención solicitada, y con el pedimento añadido que se dirá. Fue contestado por la representación de la Administración autonómica demandada, que solicitó una sentencia desestimatoria íntegramente de la demanda planteada.

Tercero.Acordado el recibimiento del pleito a prueba, y practicadas las declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus respectivos escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, y se señaló día y hora para votación y fallo, el 14 de julio de 2016, en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero.Tiene por objeto el recurso la resolución de la Dirección General de Empleo y Juventud de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 5 de marzo de 2014, por la que se estimó parcialmente el recurso de reposición entablado por dicha Administración municipal contra resolución del mismo órgano ( si bien dictado por órgano delegado, Coordinador provincial de los Servicios periféricos) de 29 de agosto anterior por la que, a propósito de la subvención que le había sido concedida por resolución del SEPECAM de fecha 28-6-2010 , se había decidido: 1) declarar que el importe aceptado como subvención para el desarrollo de las actividades de la fase 3ª de la Escuela Taller «Castillo de Almansa VII Etapa Prórroga» ascendió a 160.393,03 euros, 2) declarar que el montante de la subvención solicitada inicialmente de 178.270,56 euros excede de la actividad desarrollada en 3.932,82 euros, y 3) declarar la pérdida del derecho al cobro de la cantidad de 17.877,53 euros. La estimación parcial de la reposición referida al último punto, quedando minorada la suma de la pérdida del derecho al cobro, establecida que fue en 17. 726, 61 euros.

Pretende la parte actora dicte sentencia la Sala por la que se declare la nulidad de la resolución impugnada en cuanto se declaró la pérdida del derecho al cobro de 17. 726, 61 euros. así como que 'por parte de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en el momento de efectuar el ingreso de las cantidades pendientes de pago, se abonen al Ayuntamiento los intereses y costes financieros de los préstamos que este Ayuntamiento ha tenido que solicitar para poder llevar a cabo el programa subvencionado, al no haberse anticipado la cuantía comprometida por parte de la Administración Autonómica»

Segundo.Hay que partir, para la adecuada solución al presente litigio, de la auténtica naturaleza que tienen las subvenciones del tipo de la que nos ocupa. Así, unánimemente se postula en nuestra Jurisprudencia (entre otras, SSTS de 16.6.1998 y 24.7.2000 , RJ 19986322 y RJ 20006173, respectivamente) que la actividad administrativa de fomento que se concreta en una subvención, se realiza mediante un procedimiento contractual que genera la relación jurídica entre la Administración y el sujeto fomentado. La aceptación por el Ayuntamiento demandante de las condiciones impuestas por la Administración Autonómica demandada quedó plenamente acreditada y estamos ante una relación contractual de carácter público en la que la Administración y el beneficiario, en esta ocasión también Administración Pública, tienen inexcusables obligaciones.

Es precisamente esa caracterización de los actos de fomento lo que esgrime la representación letrada de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, en cuya contestación a la demanda: incumplimiento por la beneficiaria de las bases rectoras de la convocatoria de ayudas en concreto de la base nº26 de la Orden de 26 de diciembre de 2009 justificación dentro de plazo de la totalidad de la ayuda, como verificó la colaboradora NOVOTEC.

Tercero.Sostiene el Ayuntamiento que el hecho de no haber podido justificar el pago dentro de plazo de algunos gastos incluidos en el cálculo del montante de la subvención no obedeció a otra causa que el palmario incumplimiento por parte de la JCCLM de lo que constituían obligaciones de su parte conforme a las propias bases rectoras de la subvención. El alegato basado en hechos que documentan las actuaciones y en modo alguno negados por la parte demandada. Bien los recoge el escrito de demanda:

- Con fecha 28 de Junio de 2.010, la Dirección General de Formación dictó Resolución por la que se concedió al Ayuntamiento de Almansa una subvención de 361.889,94 €, de las previstas en la Orden de 7-12-2006, de la Consejería de Trabajo y Empleo, por la que se aprueba la convocatoria de los programas de Escuelas-Taller, Casa de Oficios, Unidades de promoción y Desarrollo y Talleres de Empleo en Castilla-La Mancha, para la realización de la prórroga del proyecto denominado 'Castillo de Almansa VIH', con una duración de 12 meses y destinado a 24 alumnos.

- El 1-08-2010 se inicia la actividad de la Fase 3 del proyecto subvencionado, que se prolongó hasta el 31-01-2011.

- El 24-08-2010, en aplicación de lo dispuesto en la Base 26,1 de la Orden reguladora, el Ayuntamiento de Almansa solicitó el anticipo de 169.274,22 euros, y posteriormente, y una vez finalizado el proyecto subvencionado, solicitó con fecha 24-02-2011 el importe restante, que ascendía a 8.996,34 euros, sumando estas dos cantidades el 100 por 100 de la subvención correspondiente a la Fase 3 del Proyecto que ascendía a un total de 178.270,56 euros.

- De los anticipos solicitados a los que se hace referencia en el apartado precedente, el Ayuntamiento recibió con fecha 25-10-2012, más de dos años después de la fecha prevista en la Orden 93.081,60 euros, correspondientes a la parte de la subvención destinada a gastos de formación y funcionamiento, y parte de los gastos salariales de los alumnos trabajadores, que fueron puntualmente abonados a los mismos por parte de este Ayuntamiento, han sido transferidos por la Junta de Comunidades de Castilla-la Mancha el pasado 5 de noviembre de este año, más de cuatro años después de la fecha establecida en la Orden (transferencia de 58.466,01 euros de la JCCM al Ayuntamiento realizada el 5-11-2014).

Cuarto.-Realmente estamos ante una problemática en lo esencial ya abordada por esta misma Sala a partir de una primera sentencia de fecha 2 de marzo de 2013 (R.O. nº 62/2013 ), en la que se sientan las pautas seguidas en otras muchas llevando a la estimación (total o parcial) de los correspondientes recursos contencioso-administrativos presentados por Ayuntamientos frente a resoluciones de la JCCLM minorando el montante de la subvenciones concedidas al amparo, en realidad, de las mismas bases rectoras en sus distintas convocatorias. Hasta tal punto es así que en el escrito de conclusiones de la parte actora recoge oportunamente el sentido de dos sentencias de la Sala dictadas precisamente abordando el mismo problema, enjuiciando la reducción del montante de sendas subvenciones concedidas al Ayuntamiento de Almansa por la ejecución de otros proyectos sujetos a las mismas reglas.' Así en el recurso con causa en la subvención para la puesta en marcha de programas experimentales en materia de empleo, del denominado 'Empléate Almansa', nuestra sentencia nº 138/2015 , recaída en el P.0 57/2013 ), hemos expresado lo siguiente:

«Quinto.En Sentencia de esta misma fecha (autos 62/2013) hemos dejado sentadas premisas generales en la materia, de forma que, adaptándolas al supuesto cuyo estudio nos convoca, nos queda que, a la fecha de la demanda, el Ayuntamiento no había percibido la subvenciones que tenía que abonar la Junta de Comunidades demandada, el 50% a la firma del acuerdo y el 45% al inicio del proyecto, dos meses después; todo ello, conforme a la base 44 de la Orden de dos de diciembre de 2009 y la cláusula 1.8 del Acuerdo entre la Dirección General de Empleo y la Alcaldía del Ayuntamiento de Almansa. Aunque no estemos, ciertamente, en presencia de una concertación interadministrativa, en la que el incumplimiento por parte de una de las Administraciones implicadas puede amparar similar comportamiento por las demás, y por ende en nuestro caso el Ayuntamiento de Almansa es un particular más, solicitante de una subvención y con cuantas obligaciones hemos reseñado, fundamentalmente efectuar según qué pagos y justificarlos como constitutivos de la inversión subvencionada, no lo es menos que la parte de obligación que atañía a la Administración Autonómica demandada no se ha cumplido en modo alguno, de tal manera y hasta tal grado que impedía al Ayuntamiento cumplir su parte. De hecho, se ha acreditado suficientemente por la Corporación Local que la finalidad de la subvención se cumplió por su parte, aunque ciertamente se produjera un retraso en la justificación de los pagos efectuados y en éstos mismos.

Sexto. El incumplimiento del Ayuntamiento de Almansa, pues, no fue casual o inexplicable, sino motivado precisamente por el previo incumplimiento de la obligación de abono de los anticipos. Con independencia de que tal conducta de la Administración regional pueda o no ser calificada de contraria a la 'lealtad institucional' debida a la Administración municipal de Almansa, ex artículo 4.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común y mencionada en la demanda, no cabe duda que supone grave incumplimiento de sus obligaciones derivadas de la Orden aprobada por la Consejería, de manera que no puede sacar provecho económico de ello. Mal se compadecería con el más elemental principio de justicia que validáramos la actuación administrativa impugnada en aplicación estricta, aislada o descontextualizada de una de las bases rectoras de las ayudas minorando sensiblemente la subvención finalista otorgada al Ayuntamiento de Almansa cuando es el caso -no se discute- que ha llevado a efecto la ejecución de los proyectos ligados a la creación de empleo y que, para cumplir con sus obligaciones, ha debido desembolsar importantes sumas sin disponer de los anticipos a los que tenía derecho; y el retraso en el pago de algunas sumas consecuencia directa indiscutida, hemos de insistir, del incumplimiento tan repetido por parte de la LCCLM. No abonar parte de la subvención al Ayuntamiento acarrearía un enriquecimiento injusto de la Administración Autonómica.

Séptimo. Invoca la representación del actor el principio de confianza legítima, que dice transgredido, principio que en ocasiones ha tenido la oportunidad esta Sala de tomar en consideración para resolver en consecuencia; así FJ 4ª de la Sentencia de 30-1-2012 (RA 292/2010) 'Es sabido que el principio de protección de la confianza legítima se ha recibido en nuestro Derecho procedente de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea ( Sentencias de 16 de Mayo de 1979, caso Tomadini , de 12 de Abril de 1984, Unifrex , y de 16 de Noviembre de 1977 , 29 de Enero de 1985 y 12 de Mayo de 1998 , doctrina preclara), quedando positivizado en el art. 3.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , de 26 de Noviembre de 1992, (redacción dada por la Ley 4/1999). Principio, como describe la doctrina, de salvaguarda de los derechos del administrado que ha acomodado su actuar a como legítimamente podía suponerse que iba a actuar la Administración, teniendo en cuenta los precedentes, trabajos preparatorios e informaciones existentes al respecto, y que la doctrina del Tribunal Supremo cuida en subrayar su conexión con el de buena fe (así, por ejemplo, STS de 18 de Septiembre de 1997, R.J. 1997/6917 ).'

Sentencias posteriores han ido perfilando en España la configuración de dicho principio, explicando el Tribunal Supremo que no avala en ningún caso actuaciones claramente contrarias a Derecho o prohibición de modificar normas por el Legislador o por la Administración, de manera que haya de mantenerse indefinidamente una normativa más favorable para particulares o empresas, ni garantiza las simples expectativas de beneficio deducibles de la Legislación administrativa (o tributaria), vigente en un momento dado ( STS de 19-4-2010 ). Se protege, sin embargo, a los interesados frente a cambios bruscos e imprevisibles de criterio y a veces frente a cambios normativos cuando se ha generado con anterioridad la convicción razonable, no meramente psicológica, asentada en signos suficientemente concluyentes, de mantenimiento de la estabilidad ( SSTS de 23-2-2000 y 26-10-2007 ).

De lege data, el mandato del artículo 3.1 de la LRJAP -PAC se concreta en que las Administraciones Públicas 'deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima'. Como quiera que en el nº 2 se habla de los principios generales de actuación de las Administraciones Públicas en sus relaciones y que el siguiente artículo 4 lleva por título 'los principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas', podría entenderse que la prescripción del nº 1 del artículo 3º no alcanza a las relaciones interadministrativas. No creemos que deba darse interpretación tan restrictiva del imperativo de la buena fe y confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas, pero es el caso que el Ayuntamiento beneficiario se sitúa en la relación jurídica entablada con la JCCLM, tanto como Administración Pública que participa en acciones conducentes a satisfacer intereses generales, concretamente creación de empleo en épocas de crisis y al propio tiempo como particular beneficiario de una acción de fomento programada por la JCCLM y con arreglo a condiciones no pactadas, sino impuestas por la Administración titular de la competencia.

Pues bien, no cabe duda que el Ayuntamiento instó voluntariamente acogerse a la línea de fomento de empleo antecitada, contando con que la Junta de Comunidades desde luego cumpliría con los compromisos asumidos por ella, señaladamente los anticipos previstos en la base 44. Las razones por las que careciera de financiación o tesorería la Comunidad Autónoma Castellano-manchega en el año 2012, aunque puedan intuirse, son ajenas a la posición de la Administración Municipal beneficiaria, que se ha visto defraudada en los términos que conforman la institución jurídica a la que nos vamos refiriendo.

No es superflua, desde luego, la cita en la demanda de la STS de trece de enero de 2003 , que viene a exceptuar la necesidad de devolver la subvención cuando sólo se ha producido un retraso en la justificación de la inversión de referencia, por causa no imputable, en este caso, al Ayuntamiento de Almansa.

Con combinación todo ello con lo dispuesto en la base 13ª de la Orden de Convocatoria y en el art. 34.4.2º de la Ley General de Subvenciones , que abundan en la tesis aquí sostenida.

Octavo. En resumen, no se ajustó a Derecho el acto administrativo impugnado y, por ello mismo, procede satisfacer las pretensiones del Ayuntamiento de Almansa, siquiera parcialmente, porque se debe atender la petición de nulidad del acuerdo que determinó la pérdida parcial del cobro de la subvención y los intereses de demora, desde que se debieron entregar las cantidades hasta su efectivo pago. Sin embargo, la estimación no es total porque en el caso de autos se da la singularidad añadida de que se indica por el Ayuntamiento demandante que para atender los gastos de personal (retribuciones y cotizaciones a la SS por los trabajadores contratados), el Ayuntamiento hubo de formalizar con entidad financiera préstamo que devengó intereses y costes financieros, que ahora se reclaman, y sin embargo ello no se ha probado, sin que en fase de prueba se acompañe la documentación acreditativa de tal pretensión. Con independencia de que ello pudiera reclamarse por la vía de la responsabilidad patrimonial, si fuese el caso, en nuestro supuesto no es dable acceder a lo solicitado por tal concepto».

Otro tanto plasmamos en la segunda de las sentencias resolviendo igual contienda promovida por el Ayuntamiento de Almansa., sentencia nº 187/2015, (R.0. 126/2013 )

Razones las expuestas que son de proyectar enteramente al caso de autos, por no presentar singularidad sobre los otros precedentes de referencia; de hecho, en el escrito de conclusiones de la JCCLM nada se aduce al respecto, a pesar de haber puesto de manifiesto las conclusiones de la actora el criterio de la Sala al respecto del mismo problema. Todo lo precedente no mueve a un igual pronunciamiento , la estimación parcial del recurso entablado.

Quinto.-De conformidad con lo dispuesto en el art. 139.1 de la Ley 29/1998, de trece de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, en su redacción posterior a la Ley 37/2011, de diez de octubre, el demandante vencido abonará las costas procesales. Como quiera que la petición de inadmisibilidad por parte de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se ha rechazado, pero la estimación del recurso es sólo parcial, entendemos improcedente condenar en costas a ninguna de las partes.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación; en nombre de S. M. el Rey,

Fallo

ESTIMARPARCIALMENTEel recurso contencioso-administrativo entablado contra la resolución de la de la Dirección General de Empleo y Juventud de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, de fecha 5 de marzo de 2014, por la que se estimó parcialmente el recurso de reposición entablado por dicha Administración municipal contra resolución del mismo órgano a propósito de la subvención que le había sido concedida por resolución del SEPECAM de fecha 28-6-2010 , escuela -Taller Castillo de Almansa VII ETAPA (PRÓRROGA' y , en consecuencia:

1) Se declara contraria a derecho y anula la resolución impugnada.

2) Se declara la obligación de la Administración Autonómica castellano-manchega de abonar al Ayuntamiento las cantidades debidas como ayudas, concretamente la minoración de 17. 726, 61 euros. así como los intereses legales de las sumas desde que respectivamente tenían que haberse anticipado hasta el momento de su efectivo pago.

3) Con desestimación del recurso en el resto de peticiones de la demanda.

4) Sin pronunciamiento expreso en cuanto al abono de las costas procesales.

Contra la presente resolución cabe recurso extraordinario y limitado, por interés casacional, en los términos que se regulan en los arts. 86 y ss. de la Ley Jurisdiccional .

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado D. Manuel J. Domingo Zaballos, estando celebrando audiencia en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Secretario, doy fe.