Sentencia Administrativo Nº 184/2006, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 292/2004 de 15 de Febrero de 2006

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

S E N T E N C I A NUMERO 184/06

Ilmos. Sres:

Presidente:

D. MARIANO FERRANDO MARZAL

Magistrados:

D. JUAN CLIMENT BARBERA

D. RAFAEL S. MANZANA LAGUARDA

En la Ciudad de Valencia, a quince de Febrero de dos mil seis.-

VISTO, por la Sección Segunda de este Tribunal, el presente Recurso Contencioso- Administrativo num. 292/04, promovido por el AYUNTAMIENTO DE SAGUNT , contra el Acuerdo De 21/Noviembre/2003, de la Secretaría Autonómica de Territorio y Vivienda, desestimatorio del requerimiento efectuado contra el Acuerdo de 16/Abril/03 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, que suspende la aprobación definitiva de la modificación "Alameda del Consell" del PGOU de Sagunt, en el que han sido partes, el Ayuntamiento demandante, representado por la Procuradora de los Tribunales Dª. Lidón Jiménez Tirado y defendido por el Letrado D. Carlos F. Cervantes Lozano, y como demandada, la GENERALITAT, a través de sus propios servicios jurídicos; ha pronunciado la presente Sentencia.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. Rafael Salvador Manzana Laguarda.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el Recurso y seguidos los trámites previstos en la Ley, se emplazó a la parte demandante al objeto de que formalizara su escrito de demanda, lo que verificó en tiempo y forma, solicitando se dictara Sentencia anulando por no ser ajustado a derecho el acto recurrido.

SEGUNDO.- Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que se solicitó la desestimación del recurso y la confirmación íntegra de las resoluciones objeto del mismo, por estimarlas ajustadas a derecho.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se practicó la propuesta por las partes que resultó admitida, y cumplido dicho trámite se dio traslado a éstas para que formalizaran sus escritos de conclusiones, verificado lo cual quedaron los autos pendientes de deliberación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del presente Recurso el día dieciocho de Enero último, habiendo tenido lugar ese día y sucesivos.

QUINTO.- En la tramitación del presente Recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- El Ayuntamiento de Sagunt aprobó provisionalmente en sesión plenaria de 28/septiembre/2000, la modificación denominada "Alameda del Consell" de su PGOU de 14/Abril/1992, con el objeto de recalificar dos manzanas de suelo urbano: a) la recayente a la Alameda del Consell, de 3.945 m2, calificada como uso administrativo y zona verde, pasaría a tener aprovechamiento lucrativo destinado a hoteles y uso residencial en 2.300 m2 y el resto como zona verde, y b) la parcela ubicada en la zona portuaria, de 3.305 m2, clasificada como suelo urbano, pasaría a tener una calificación de dotacional lúdico deportiva.

Tramitada la modificación conforme a los arts. 38 y 55.1º LRAU , la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, en sesión de 16/Abril/2003, acordó suspender su aprobación definitiva por dos razones: a) por falta de justificación de la afección que produce el Plan especial "Ciudad de las Artes Escénicas", y b) por las consideraciones puestas de manifiesto en el informe de 9/Abril/2003 del Director General de Régimen Económico de la Consellería de Cultura y Educación, acerca de la demolición del edificio de la antigua escuela de aprendices.

El Ayuntamiento de Sagunt, con apoyo en lo dispuesto en el art. 44 LJCA , formula requerimiento de anulación de dicho acuerdo, que es desestimado por la Consellería; este último acto administrativo constituye el objeto de la presente revisión jurisdiccional.

SEGUNDO.- El art.40.2 LRAU , atribuye a los Municipios, desde la representatividad que les confiere su legitimación democrática, efectuar la interpretación del interés público local; y es con arreglo a este principio que el Ayuntamiento de Sagunt aprueba provisionalmente la modificación de su vigente PGOU con el objeto que se describe en su Memoria justificativa; a su vez, el mencionado precepto, sólo atribuye a la Administración autonómica, con ocasión de la aprobación definitiva de un PGOU o de su modificación, un control de dicha interpretación, pudiendo formular objeciones, que conllevarán la suspensión o la denegación de la aprobación, fundadas exclusivamente en exigencias de la política urbanística y territorial autonómica, integrada por alguno de los cometidos que se enumeran en el núm. 1 del propio precepto; así las cosas, la suspensión que acuerda la Generalitat de la modificación del planeamiento aprobada por el Ayuntamiento, se basa en la recogida con la letra E), es decir, la necesidad de "coordinar la política urbanística municipal con las políticas autonómicas de conservación del patrimonio cultural, de vivienda y de protección del medio ambiente".

Precisamente, acerca de las facultades que ostentan los órganos de las Comunidades Autónomas a la hora de decidir sobre la aprobación definitiva de los Planes de Urbanismo, en comparación con la autonomía de los Municipios, el Tribunal Supremo en Sentencia de 25/Octubre/1995 , reiterando doctrina de Ss. de 13/Julio/1990, 30/Enero y 25/Abril/1991, 18/Mayo/1992, o 21/Febrero/1994 , afirmó lo siguiente:

"Ciertamente, los artículos 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 9 de Abril de 1976 , vigente a la sazón, y 132 del Reglamento de Planeamiento configuran la aprobación definitiva que corresponde a la Comunidad Autónoma como el resultado del estudio del plan municipal "en todos sus aspectos", tanto los reglados como los discrecionales o de oportunidad, pero es claro que este criterio preconstitucional ha de ser entendido a la luz de las exigencias de la autonomía municipal - Sentencias de 14 de Marzo y 18 de Julio de 1988 - proclamada en los artículos 137 y 140 de la Constitución , tal como deriva del principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento Jurídico - art. 5º.1 de la Ley Orgánica del Poder Judicial -, principio este que opera con una especial intensidad respecto de las normas anteriores a la Constitución - sentencias de 24 de Diciembre de 1990, 12 de Febrero de 1991 , etc.

Ya en este punto, será de recordar que la Constitución atribuye a los Municipios autonomía "para la gestión de sus respectivos intereses".

Esta es su finalidad u objeto y por tanto la base para una definición positiva y también para una definición negativa de la autonomía:

a) Positivamente, la autonomía municipal significa un derecho de la comunidad local a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales materias o asuntos - Sentencia del Tribunal Constitucional 32-1981, de 28 de Julio -.

b) Negativamente, es de indicar que la autonomía no se garantiza por la Constitución, como es obvio, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local - Sentencia del Tribunal Constitucional 4-1981, de 2 de Febrero -.

Y así las cosas, resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las Comunidades Autónomas - sentencias de 20 de Marzo, 9, 13 y 31 de Julio, 2 de Octubre, 22 y 24 de Diciembre de 1990, 30 de Enero y 25 de Abril de 1991, 13 de Febrero y 23 de Junio de 1992, 21 de Septiembre y 15 de Noviembre de 1993 , etc.-.

Su actuación se lleva a cabo a través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del Municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.

Partiendo de la base de que "en la relación entre el interés local y el interés supralocal es claramente predominante este último" - Sentencia del Tribunal Constitucional 170-1989, de 19 de Octubre -, queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el Plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores.

Todavía en la línea que acaba de señalarse (sigue diciendo la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de Febrero de 1994 ) importa recordar la normativa contenida en la Carta Europea de la Autonomía Local de 15 de Octubre de 1985, ratificada el 20 de Enero de 1988 y publicada en el Boletín Oficial del Estado de 24 de Febrero de 1989. De su artículo 8.2 deriva:

A) La licitud de un control sobre la actuación de los entes locales que tienda a "asegurar el respeto a la legalidad y a los principios constitucionales".

B) Cabe también un control de oportunidad "respecto de las competencias cuya ejecución se haya delegado en las Entidades Locales", ámbito este de la delegación que ha de extenderse a los supuestos de competencias compartidas dado que en ellas junto a los intereses locales y en clara conexión con éstos pueden aparecer intereses supralocales.

Y destacando la alusión que acaba de hacerse a la conexión de los intereses locales y supralocales, es de señalar que una acomodación del artículo 41 del Texto Refundido al principio constitucional de la autonomía municipal ha de concretar la extensión del control de la Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento en los siguientes términos:

A) Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados -es bien sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios reglados-:

a) Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal, el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la Administración municipal.

b) Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses superiores ese margen de apreciación se atribuye a la Comunidad.

B) Aspectos discrecionales.

También aquí es necesaria aquella subdistinción:

a) Determinaciones del plan que no inciden en materias de interés autonómico. Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto:

a') Serán, sí, viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia - Sentencias de 1 y 15 de Diciembre de 1986, 19 de Mayo y 11 de Julio de 1987, 18 de Julio de 1988, 23 de Enero y 17 de Junio de 1989, 20 de Marzo, 30 de Abril y 4 de Mayo de 1990 , etc.-.

b') No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad: en este terreno ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento.

b) Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior: además de lo ya dicho antes en el apartado a'), aquí y dado que "en la relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante este último" - Sentencia ya citada del Tribunal Constitucional 170-1989 -, resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación comunitaria" (F.J.4º).

TERCERO.- Desde esta óptica debe analizarse el conflicto aquí planteado; y aún siendo cierto que la Administración autonómica no puede estar de forma indefinida aduciendo objeciones a la aprobación de la modificación del planeamiento recabada por la Administración municipal, y suspendiendo dicha aprobación -lo ha hecho ya mediante Acuerdos de la CTU de 16/Noviembre/2000, 28/Junio/2001, 15/marzo/2002, y la actual de 16/Abril/2003-, sino que la Corporación de Sagunt tiene derecho a no soportar más dilaciones y a obtener una resolución definitiva de fondo, bien sea aprobatoria o bien no aprobatoria, en cuyo caso podrá combatir jurisdiccionalmente las razones determinantes de la no aprobación de la modificación del PGOU, no es menos cierto, sin embargo, que a través del requerimiento desestimado, y de la pretensión deducida en la demanda -anulación del acuerdo desestimatorio del requerimiento y declaración de la aprobación definitiva de la modificación del PGOU- el Ayuntamiento está llegando al mismo resultado, cual es combatir en sede jurisdiccional las razones de fondo aducidas por la Administración autonómica para no aprobar la citada modificación. Se trata, por tanto, exclusivamente, de determinar si las razones esgrimidas son legítimas atendiendo al respectivo ámbito de competencias a las que se refiere la jurisprudencia antes indicada. Dichas razones, en el acuerdo de 16/Abril/2003, derivan del contenido del informe de 8/Abril/2003 de la Consellería de Cultura, y se ciñen a la afección del Plan especial "Ciudad de las Artes Escénicas", y a la protección del edificio de la antigua escuela de aprendices; posteriormente, en el Acuerdo de 17/Noviembre/2003 desestimatorio del requerimiento, se introduce un nuevo motivo, derivado del informe desfavorable de 12/Mayo/2003, de la Dirección General de Interior, consistente en hallarse la modificación del PGOU en el ámbito de influencia territorial de la empresa Fertiberia, afectada por el RD. 1254/99 , sobre control de riesgos por sustancias peligrosas.

Por lo que se refiere al primero de ellos -informe de la Consellería de Cultura-, el art.47.1º de la Ley autonómica 4/1998 , de Patrimonio Cultural valenciano, dispone que los Catálogos de Bienes y Espacios Protegidos, y sus modificaciones, deberán ser informados por la Conselleria de Cultura, previamente a su aprobación provisional con arreglo a la legislación urbanística, y establece el carácter vinculante del referido informe en materia de "inclusión o exclusión de bienes calificados de relevancia local, y su régimen de protección, tanto respecto de la aprobación provisional del catálogo, como para el órgano urbanístico que deba otorgar la aprobación definitiva", y su num.3 añade que "Sin perjuicio de lo dispuesto en la legislación urbanística en relación con la elaboración de los Catálogos de Bienes y Espacios Protegidos, la Conselleria de Cultura, Educación y Ciencia, cuando aprecie la existencia de inmuebles que deban ser incluidos en el Inventario General del Patrimonio Cultural como Bienes de Relevancia Local, promoverá la aprobación o modificación, en su caso, de los correspondientes Catálogos, a los efectos de la inclusión en ellos de los inmuebles de que se trate con la indicada calificación de Bienes de Relevancia Local. La aprobación provisional vinculará al órgano urbanístico competente para la aprobación definitiva". Propiamente, el informe de la Consellería no se proyecta sobre el edificio de la Antigua Escuela de Aprendices aisladamente considerado, sino en cuanto su preservación refuerza la presencia del museo y da consistencia a la Alameda del Consell, contribuyendo junto con la Iglesia de Ntra.Sra. de Begoña a definir y acotar este espacio urbano y a garantizar una buena comprensión territorial, urbanística y funcional de la proyectada Ciudad de las Artes Escénicas, de manera que como acertadamente señala el informe técnico municipal, las argumentaciones de la Conselleria se basan más que en las características y valor en sí del inmueble, en su vinculación con el futuro proyecto público, lo que, en su caso puede exigir incluso la redelimitación del ámbito del Plan especial de Usos de las Artes Escénicas, con inclusión de los terrenos afectados por la modificación del PGOU pretendida por la Corporación; pero, en cualquier caso, y pese a las discrepancias de los técnicos municipales acerca del valor del inmueble, lo cierto es que nos hallamos ante un supuesto en que -como señalaba la Sentencia del Tribunal Constitucional 170-1989 - se requiere la coordinación entre el interés local y el supralocal, y en la relación entre ambos es claramente predominante este último, por lo que resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación comunitaria; debe, por tales motivos, rechazarse este motivo del recurso.

Y respecto del segundo, el informe de la Dirección General de Interior hace referencia a la conveniencia de que en la zona de intervención de eventuales emergencias -2.600 ms- existiera una baja densidad de personas y se evitara la implantación de zonas o actividades frecuentadas por el público y, en todo caso, se dispusiera de los correspondientes Planes de autoprotección. Asiste la razón a la Corporación al esgrimir el criterio de este Tribunal ante un supuesto similar - Sentencia 1613/2004 , de 17/Noviembre- cuyo criterio debe reiterarse, amparado en los principios constitucionales de protección del derecho de propiedad ( art. 33 CE ), libertad de empresa ( art. 38.3 CE ) o adecuada utilización del ocio ( art.43.3 CE ), para permitir la compatibilización de los usos dentro de la zona de emergencia -en aquel caso se trataba de usos recreativos- con la protección de la seguridad mediante las oportunas obligaciones positivas de los poderes públicos, a través de los Panes de autoprotección, o de la obligación de informar a la población afectada. En consecuencia, debe anularse este motivo adicional de desestimación del requerimiento, introducido "ex novo" en la propia resolución que rechaza el requerimiento, pero que no se invocaba en la resolución autonómica cuya anulación pretende la Corporación municipal de Sagunt.

Subsistiendo, no obstante, los motivos señalados en el Acuerdo de 16/Abril/2003 de la CTU, para suspender la aprobación definitiva de la modificación del PGOU de Sagunt, debe confirmarse la decisión de la Administración autonómica de rechazar el requerimiento anulatorio, y procede la desestimación del presente recurso.

CUARTO.- No se aprecian motivos para un especial pronunciamiento de imposición de costas, a tenor del art. 139 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

VISTOS los preceptos citados, concordantes y demás de aplicación al caso,

Fallo

I.- Se desestima el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE SAGUNT contra el Acuerdo De 21/Noviembre/2003, de la Secretaría Autonómica de Territorio y Vivienda, desestimatorio del requerimiento efectuado contra el Acuerdo de 16/Abril/03 de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia, que suspende la aprobación definitiva de la modificación "Alameda del Consell" del PGOU de dicha población.

II.- No procede hacer imposición de costas.

A su tiempo, y con Certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo a su centro de procedencia.

Así, por ésta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que, como Secretario de la misma, certifico en Valencia, y fecha que antecede.