Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 185/2022, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 143/2021 de 15 de Febrero de 2022

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 185/2022

Fecha de sentencia: 15/02/2022

Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/a)

Número del procedimiento: 143/2021

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 08/02/2022

Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo

Procedencia: CONSEJO MINISTROS

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

Transcrito por:

Nota:

Resumen

REC.ORDINARIO(c/a) núm.: 143/2021

Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Pilar Molina López

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 185/2022

Excmas. Sras. y Excmos. Sres.

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, presidente

Dª. Celsa Pico Lorenzo

D. Luis María Díez-Picazo Giménez

Dª. María del Pilar Teso Gamella

D. Antonio Jesús Fonseca-Herrero Raimundo

D. José Luis Requero Ibáñez

En Madrid, a 15 de febrero de 2022.

Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo núm. 143/2021 interpuesto por los Sres. diputados en el Congreso de los Diputados don Adriano, don Alejandro, don Juan Luis, don Antonio, don Arsenio y doña Irene, representados por el procurador don Antonio Ortega Fuentes, contra la resolución de denegación material, dictada por el Gobierno de España con fecha 3 de marzo de 2021, sobre solicitud de información parlamentaria, formulada el 4 de enero de 2021.

Ha sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la representación procesal de don Adriano, don Alejandro, don Juan Luis, don Antonio, don Arsenio y doña Irene, se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala y, reclamado el expediente administrativo, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala: 'dicte Sentencia por la que se ESTIME este recurso y se declare no ser conforme a Derecho y, en consecuencia, NULA la Respuesta del Gobierno (186/2047) fechada el 2/3/2021 sobre 'solicitud de informe a la Administración del Estado Congreso'; REQUIRIÉNDOSE a la Administración demandada para que, en un plazo no superior a 30 días, remita la información solicitada; todo ello con imposición de las costas a la Administración demandada.'

SEGUNDO.-Por escrito de 28 de junio de 2021, el Abogado del Estado formuló alegación previa de falta de competencia jurisdiccional de esta Sala y Sección para conocer del presente recurso.

Por diligencia de ordenación de 28 de junio de 2021, se dió traslado a la parte actora para alegaciones. Lo que efectúo el procurador don Antonio Ortega Fuentes con el resultado que obra en Autos.

TERCERO.-Por auto de 21 de julio de 2021 la Sala acuerdó: 'Desestimar las alegaciones previas formuladas por el Abogado del Estado, con imposición al mismo de las costas hasta un máximo de 500 euros por todos los conceptos.'

CUARTO.-El Abogado del Estado, en virtud del traslado conferido por diligencia de ordenación de 26 de julio de 2021, contestó a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala se desestime íntegramente el recurso, con imposición de costas.

Por otrosí digo 2º solicitó que: 'para el caso de que, se considerase pertinente la inaplicación del artículo 2.17 del Real Decreto-Ley 25/2020, proceda a plantear cuestión de inconstitucionalidad. En tal caso se solicita traslado del auto de planteamiento para alegaciones previamente a su remisión al Tribunal Constitucional.'

QUINTO.-Por diligencia de ordenación de 24 de septiembre de 2021, se dio traslado a las partes demandantes a fin de que presentaran escrito de conclusiones, lo que efectuó la representación procesal de don Adriano, don Alejandro, don Juan Luis, don Antonio, don Arsenio y doña Irene, con el resultado que obra en autos.

SEXTO.-En virtud del traslado conferido a la parte demandada por diligencia de ordenación de 8 de octubre de 2021, el Abogado del Estado formuló sus conclusiones con el resultado que consta en autos.

SÉPTIMO.-Conclusas las actuaciones, por providencia de 21 de diciembre de 2021 se señaló para votación y fallo el 8 de febrero de 2022, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto, y se designó Magistrada Ponente a la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo.

Fundamentos

PRIMERO.-Planteamiento del recurso.

La representación procesal de los Sres. diputados en el Congreso de los Diputados don Adriano, don Alejandro, don Juan Luis, don Antonio, don Arsenio y doña Irene, interponen el recurso contencioso administrativo núm. 143/2021 para que se declare no ser conforme a Derecho y, en consecuencia, nula la Respuesta del Gobierno (186/2047) fechada el 2 de marzo de 2021 sobre 'solicitud de informe a la Administración del Estado Congreso'; requiriéndose a la Administración demandada para que, en un plazo no superior a 30 días, remita la información solicitada; todo ello con imposición de las costas a la Administración demandada.

Alega que el 4 de enero de 2021 formularon una solicitud de información parlamentaria en la que se requería al amparo de los artículos 109 de la Constitución y 7 del Reglamento del Congreso (RC), la siguiente documentación:

'Copia del expediente completo de concesión de préstamo del Consejo Gestor del Fondo de apoyo a la solvencia de empresa estratégicas a la compañía Air Europa, con detalle de la participación de vocales propuestos por el Fondo en el consejo de administración de la compañía'.

La Mesa del Congreso admitió a trámite la citada solicitud de información, remitiéndola, por conducto de la Presidencia del Congreso, a la Administración del Estado.

Sostiene que en la contestación que se formula como 'RESPUESTA DEL GOBIERNO', se falta al respeto a la función de control del Congreso y de los señores diputados, pues, negándose el Gobierno a remitir la información requerida, se limita a transcribir literalmente lo que establece la referencia del Consejo de Ministros de 3 de noviembre de 2020 (La Moncloa. 03/11/2020. Referencia del Consejo de Ministros [Consejo de Ministros/Referencias])-, en cuyo sumario, en relación con el Ministerio de Hacienda, se recoge, entre otros, el acuerdo por el que se autoriza al Consejo Gestor del Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas la aprobación de la operación de apoyo público temporal solicitada por Air Europa Holding, S.L.U., Air Europa Líneas Aéreas, S.A.U. y Aeronova, S.L.U., afirmando que:

'El Consejo de Ministros, en su sesión del 3 de noviembre de 2020, autorizó al Consejo Gestor del Fondo de Apoyo a la Solvencia de Empresas Estratégicas la aprobación de la operación de respaldo público temporal solicitado por Air Europa Holding, S.L.U, Air Europa Líneas Aéreas, S.A.U y Aeronova, S.L.U. La ayuda, que asciende a un total de 475 millones, se encauzará a través de un préstamo participativo por importe de 240 millones de euros y un préstamo ordinario de 235 millones'.

Y, tras ello,'(E)n cuanto al resto de la información solicitada en la presente iniciativa', se limita el Gobierno en su respuesta a transcribir a continuación el artículo 2 del Real Decreto-Ley 25/2020, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo, y el apartado 7.1 'Transparencia' del Anexo II, 'Condiciones aplicables a las operaciones financiadas con cargo al Fondo'; a la Orden PCM/679/2020, de 23 de julio, por la que se publica el acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de julio de 2020, por el que se establece el funcionamiento del Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas.

Por lo demás, se limita la respuesta a indicar que las personas designadas como Vocales por el Consejo Gestor, son 'profesionales con dilatada experiencia en el sector aeronáutico y en la gestión del grupo SEPI'y a señalar determinado enlace en el que dice estar disponible 'la información sobre la operación autorizada' y, sin embargo, se trata de un enlace que, limitándose a publicitar las concesiones de las subvenciones y ayudas públicas, no recoge referencia alguna a la concesión del préstamo que nos ocupa.

Invoca la STS de 25 de febrero de 2013 y subraya que la resolución impugnada de denegación de la información solicitada por los diputados recurrentes al Gobierno, es residenciable en el Gobierno y no en ningún órgano parlamentario.

Recalca que vulnera el artículo 23CE en relación con los artículos 109CE y 7 del Reglamento del Congreso.

Reproduce la STC 124/2018, de 14 noviembre, que recoge la jurisprudencia sobre el carácter esencial de la función de control por parte del Congreso sobre el Gobierno.

Señala que el derecho de los parlamentarios a recabar información del Gobierno y de la Administración integra la función de control y, por tanto, el núcleo del ius in officium.

Insiste en que se trataba de una solicitud de información precisa y concreta respecto de la que, sin embargo, el Ejecutivo no ofrece 'razones fundadas en derecho' que impidan su procedencia, sino que se limita a transcribir en su respuesta lo que sobre esta cuestión se publica en la página de la Presidencia del Gobierno y los preceptos que estima de aplicación sobre la información del Fondo que procede facilitar, tratando así de fundamentar su negativa de acceso a lo requerido.

Reproduce los artículos 2.1, 3, 4 y 5 del Real Decreto-Ley 25/2020.

Resalta que con arreglo a la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, el Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas, en cuanto fondo sin personalidad jurídica, forma parte del sector público institucional estatal (art. 2.2 f) y queda plenamente sometido a sus disposiciones.

Destaca el contenido del artículo 93 de la Ley 47/2003 y de los artículos 119,120,123 y 135.

Sostiene que el conocimiento del expediente de concesión de préstamo del Consejo Gestor a la compañía Air Europa deviene imprescindible para verificar si la ' medida de intervención de último recurso y temporal' -como la califica la propia Exposición de Motivos II del Real Decreto-Ley 25/2020- se aplica'exclusivamente'a empresas que atraviesan severas dificultades de carácter temporal a consecuencia de la pandemia del COVID-19 y que sean estratégicas para el tejido económico nacional o regional ( art. 2.2 Real Decreto-Ley 25/2020). Siendo el correcto uso o empleo que se da al dinero público, es decir, el control del gasto público, una tarea crucial en el Estado social y democrático de Derecho, la mala asignación de los recursos públicos compromete sin duda el cumplimiento de sus fines. En este sentido, recordemos que todos los preceptos constitucionales sobre el gasto público están enderezados a esta finalidad de control, en particular, el artículo 31.2CE que, tras referirse en el párrafo 1 a los principios constitucionales de justicia tributaria, enuncia los principios constitucionales del gasto público: 'El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía'.

Entiende que dado que el art. 2.17 del Real Decreto-Ley 25/2020 adolece de una 'motivación reforzada y conforme a derecho'que ampare la exención de control político de la actuación del Consejo Gestor y, sin embargo, declara el carácter reservado de los 'datos, documentos e informaciones que obren en poder del Consejo Gestor'así como prohíbe su divulgación a cualquier persona o autoridad, esta ausencia absoluta de motivación sería suficiente para que el citado artículo incurriera en inconstitucionalidad.

Defiende que es posible salvar la constitucionalidad del art. 2.17 Real Decreto-Ley 25/2020, acudiendo a una interpretación conforme del mismo que permita a los Diputados recurrentes recabar y obtener la información solicitada. Tal interpretación supondría considerar que en la expresión 'con las excepciones previstas en la normativa vigente'de dicho precepto se incluye el supuesto de requerimiento de información por los parlamentarios en el ejercicio de su función de control, esto es, se hace valer una interpretación restrictiva que no incluye a los diputados recurrentes, entre las autoridades a las que se niega la divulgación de la documentación e información de que dispone el Consejo Gestor. Es decir, dicha documentación e información dejará de tener para ellos carácter reservado y quedará así sometida al escrutinio político de las Cortes Generales toda la actividad del Consejo Gestor del Fondo de apoyo, Fondo que dispone de una dotación de 10.000 millones de euros y está sujeto al régimen de presupuestación, contabilidad y control previsto en la Ley 47/2003, General Presupuestaria.

Entiende que tampoco el apartado 7.1 del Anexo II a la Orden PCM/679/2020 que asimismo cita la resolución impugnada puede en modo alguno justificar la negativa a conceder la información solicitada, pues los Diputados requieren una información de mayor amplitud a la referida en dicho apartado. De este modo, mientras que en la petición se solicita el expediente completo de concesión de préstamo del Consejo Gestor a la compañía Air Europa con detalle de la participación de los vocales propuestos por el Fondo en el consejo de administración de la compañía, el apartado 7.1 únicamente se refiere a la publicidad de extremos concretos, tales como la identidad de la empresa, los importes nominales de ayuda concedida y sus términos, o bien a la 'información sobre la utilización de la ayuda recibida' que los beneficiarios harán pública en sus portales corporativos.

Alega que el oscurantismo que resulta del tenor del art. 2.12 RD-Ley 25/2020 '12. En supuestos de participación en el capital social de la empresa, los votos que corresponden al Consejo Gestor, sus consiguientes derechos políticos y su incorporación al órgano de administración de la entidad mediante la designación del número de consejeros equivalente a su cuota de participación redondeada al número entero más próximo, se determinará sin necesidad de ningún acto o acuerdo salvo la notificación al Registro Mercantil',impide satisfacer el interés de los Diputados recurrentes por conocer la concreta participación de los Consejeros propuestos por el Fondo en el órgano de administración de la entidad. La necesidad de ejercitar su función representativa en aras de proteger el interés público resulta claramente de una simple lectura de las competencias que el apartado tercero del Anexo III a la Orden PCM/679/20 20 asigna al Consejo Gestor así como de las funciones que el apartado sexto de igual Anexo atribuye a los Vocales. No acepta que el interés de los actores quede atendido con la respuesta dada por el Gobierno a esta cuestión afirmando que se trata de'profesionales con dilatada experiencia en el sector aeronáutico y en la gestión del grupo SEPI'.

Afirma que con su negativa a proporcionar la información requerida el Ejecutivo olvida que toda la actividad política y administrativa está sujeta a escrutinio no sólo jurisdiccional sino también político a través de las Cortes Generales. Así, la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, dispone que:

' todas las personas tienen derecho a acceder a la información pública'(artículo 12); teniendo este carácter 'los contenidos o documentos, cualquiera que sea su formato o soporte, que obren en poder de alguno de los sujetos incluidos en el ámbito de aplicación de este título y que hayan sido elaborados o adquiridos en el ejercicio de sus funciones' (artículo 13). Obviamente, toda la Administración del Estado está incluida en el ámbito de aplicación de la Ley (artículo 2.1). Y si bien el artículo 14 relaciona en su apartado 1 supuestos en los que cabe limitar el derecho de acceso, prescribe a continuación en su apartado 2 que la aplicación de dichos límites'será justificada y proporcionada a su objeto y finalidad de protección y atenderá a las circunstancias del caso concreto, especialmente a la concurrencia de un interés público o privado superior que justifique el acceso'.

Recuerda que este es el derecho de acceso de que goza cualquier persona al amparo del artículo 105 b) de la Constitución. Sin embargo, los parlamentarios ostentan un derecho de acceso privilegiado, ya que se encuentra constitucionalizado como verdadero derecho fundamental en el artículo 23 CE.

Ya en conclusiones rechaza el alegato de la Abogacía del Estado acerca del planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad ya que solo peticiona una interpretación conforme a la Constitución.

Insiste en que el Real Decreto-Ley no puede establecer una reserva sin motivación.

Recalca que el artículo 2 del Real Decreto-Ley 25/2020 no impide el acceso a la información de manera absoluta, como sostiene la Abogacía del Estado.

Arguye que si el artículo 7 del Reglamento Congreso no establece límites al ejercicio del derecho que otorga a los diputados y la Abogacía del Estado manifiesta que no resultan aplicables los establecidos en la Ley 19/2013, no puede ésta esgrimir, como argumento en contra de la petición formulada, que se trata de un derecho de configuración legal en el que existen límites, sin ilustrar acerca del régimen jurídico y de los límites con los que la ley entiende que configura tal derecho.

No reputa razonable denegar el acceso a la información sobre la base de una presunción de divulgación ilícita de datos empresariales.

Concluye que el derecho de solicitar información de los parlamentarios es un derecho fundamental que, en ningún caso puede ser de peor condición que el de los ciudadanos. Así la sentencia del Tribunal Supremo de 15 de junio de 2015 (número de recurso 2165/2014).

SEGUNDO.-La oposición del Abogado del Estado.

Sostiene que la respuesta del Gobierno se ajusta a Derecho y que no se ha vulnerado el artículo 23 de la Constitución atendido que la función de control, esencial en un Estado de Derecho como el proclamado por el artículo 1 de la Constitución y recogido, entre otros, en la cláusula de control universal ( artículo 9.1 de la Constitución), sobre el que existe nutrida doctrina constitucional, debe realizarse con sumisión al principio de legalidad, de modo que el Gobierno, al responder o, en su caso, facilitar la documentación que se le pide debe actuar con arreglo a lo previsto en el ordenamiento jurídico.

Dada esa subordinación legal del Gobierno, la respuesta ha sido la posible, sin vulnerar lo previsto en el artículo 2.17 del Real Decreto-Ley 25/2020 en relación con el anexo II, apartado 7 del Acuerdo del Consejo de Ministros publicado por Orden PCM/659/2020, y acogiéndose a la transparencia permitida por dicho marco normativo y con respeto a la reserva establecida por dicho precepto legal que goza de presunción de constitucionalidad.

Resalta que la parte recurrente no pide que la Sección promueva cuestión de inconstitucionalidad respecto del artículo 2.17 citado, reconociendo que existe una reserva de divulgación de los datos, documentos e información respecto de personas y autoridades establecida en una norma con rango de ley debidamente convalidada por el Congreso de los Diputados; si bien, propone una interpretación extensiva no autorizada por norma legal alguna, dirigida a conseguir la información soslayando el precepto legal que establece la naturaleza reservada de la documentación.

A continuación, alega:

i) Sobre el régimen de publicidad y transparencia de las operaciones del Fondo de apoyo y la solvencia de empresas estratégicas y los límites legales a la publicidad de datos, documentos e informes de las operaciones de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas recogidos en el Real Decreto-Ley 25/2020 y el Acuerdo del Consejo de Ministros publicado por la Orden PMC/679/2020.

Considera que, para la resolución de este recurso, resulta imprescindible determinar -si quiera sucintamente- el régimen legal de publicidad y transparencia de las operaciones desarrolladas por el Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas.

El Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas se crea por Real Decreto-Ley 25/2020, de medidas urgentes para apoyar la reactivación económica y el empleo, y se alinea -como recoge su preámbulo- con la propuesta de la Comisión Europea para 'creación de un nuevo instrumento de apoyo a la solvencia (Solvency Support Mechanism) destinado a financiar a través del Banco Europeo de Inversión la toma de participaciones en el capital de empresas solventes a medio plazo que puedan necesitar un refuerzo ante la caída extraordinaria de actividad' instrumentándose al servicio de '... incrementar la resiliencia de la economía española, es vital impulsar la internacionalización de las empresas, con el fin de amortiguar la caída de las exportaciones en un contexto de importante choque negativo sobre el comercio internacional y las cadenas de producción'.

Destacando el preámbulo que: 'Las dificultades que atraviesan nuestra economía y el tejido empresarial exigen una concentración de esfuerzos, respaldando con fondos públicos la reactivación en el segundo semestre de 2020, para apoyar la creación de empleo y la inversión y lograr recuperar un crecimiento robusto y sostenible en el periodo 2021-2022. Con estos objetivos, el presente Real Decreto-Ley aprueba un conjunto de medidas de apoyo al sector productivo, al empleo y a las rentas, que implican una destacada movilización de recursos públicos con efecto inmediato en 2020'.

E incluye entre dichas medidas la creación de: '... un nuevo fondo gestionado por la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI) de 10.000 millones de euros para dar apoyo financiero a las empresas no financieras estratégicas solventes que se hayan visto especialmente afectadas por el COVID-19 y que así lo soliciten'.

Además explica que su objetivo es '...compensar el impacto de la emergencia sanitaria en el balance de empresas solventes consideradas estratégicas para el tejido productivo y económico', siendo gestionado dicho Fondo por el '... Consejo Gestor a través de la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), tendrá un carácter temporal y dispondrá de una dotación inicial de 10.000 millones de euros para la toma de instrumentos financieros, incluyendo deuda, instrumentos híbridos o participaciones en el capital social de las empresas anteriormente referidas. Las ayudas en forma de recapitalización tienen como objetivo dar respuesta a aquellas situaciones en las que el crédito o las medidas de liquidez no fuesen suficientes para asegurar el mantenimiento de la actividad de empresas que atraviesan severas dificultades de carácter temporal a consecuencia de la pandemia del COVID-19. Se trata de una medida de intervención de último recurso y temporal a aplicar, previa solicitud de los beneficiarios, exclusivamente para empresas consideradas estratégicas para el tejido productivo nacional o regional, entre otros motivos, por su sensible impacto social y económico, su relevancia para la seguridad, la salud de las personas, las infraestructuras, las comunicaciones o su contribución al buen funcionamiento de los mercados. Las operaciones con cargo al Fondo se llevarán a cabo previa solicitud por parte de la empresa interesada', exigiéndose que las ayudas canalizadas a través del Fondo cumplan con la normativa de la UE en materia de ayudas estatales, en particular con el 'Marco Temporal relativo a las medidas de ayuda estatal destinadas a respaldar la economía en el contexto del actual brote de COVID-19'.

El régimen legal del Fondo se recoge en el artículo 2 del Real Decreto-Ley examinado, configurándose como '...fondo carente de personalidad jurídica'... y para su gestión se crea el '...Consejo Gestor del Fondo de apoyo a la solvencia de empresas estratégicas, cuya composición y funcionamiento se determinará mediante el Acuerdo de Consejo de Ministros al que se refiere el apartado 15. El Fondo será gestionado, a través de la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI), por el Consejo Gestor, órgano colegiado interministerial adscrito al Ministerio de Hacienda a través de la Subsecretaría de Hacienda'.

Los restantes apartados del citado artículo 2 recogen los elementos del Fondo y las reglas de funcionamiento del Consejo Gestor destacándose entre los mismos, por su relevancia a los efectos del presente recurso, el apartado 17 del precepto legal citado que dispone:

'17. Los datos, documentos e informaciones que obren en poder del Consejo Gestor y de SEPI en virtud de las funciones que le encomienda este real decretoley tendrán carácter reservado y, con las excepciones previstas en la normativa vigente, no podrán ser divulgados a ninguna persona o autoridad, ni utilizados con finalidades distintas de aquellas para las que fueron obtenidos. Quedarán también obligadas a guardar secreto y a no utilizar la información recibida con finalidades distintas de aquella para la que les sea suministrada los auditores de cuentas, asesores legales y demás expertos independientes que puedan ser designados por el Consejo Gestor y por SEPI en relación con el cumplimiento de las funciones que tienen legalmente atribuidas. Este carácter reservado cesará desde el momento en que los interesados hagan públicos los hechos a los que los datos, documentos e informaciones se refieren.'

A su entender el Real Decreto-Ley establece claramente la reserva y, por tanto, confidencialidad, de todos los datos, documentos e informaciones que obren en poder del Consejo Gestor y SEPI, y sanciona que no será posible su divulgación a persona o autoridad, salvo que exista una excepción legal que así lo autorice.

Objeta que la parte recurrente no ha señalado excepción legal que ampare la divulgación de los indicados datos, documentos o información que obrarán en el expediente reclamado.

Arguye que no debe confundirse una excepción legal que deber ser clara y terminante, recogida en ley o norma con rango de ley, con la interpretación extensiva que postulan los recurrentes en su demanda.

Llama la atención sobre que la reserva legal del artículo 2.17 indicado, cuenta -además- con un deber adicional de secreto profesional para todos los auditores, asesores legales y demás expertos independientes designados por el Consejo Gestor que hayan intervenido respecto de las operaciones desarrolladas por el mismo.

No debe confundirse a su entender, la rendición de cuentas a través de la ejecución de los presupuestos, o de la fiscalización de los mismos, sea por la IGAE o, en último extremo por el Tribunal de Cuentas o por la Comisión competente del Congreso de los Diputados a quien se remite el informe de fiscalización, con la cuestión debatida en este recurso que no es atinente a la ejecución del presupuesto, ni a la rendición de cuentas o al reflejo contable de las operaciones indicadas y que tampoco afecta a la observancia de las normas presupuestarias, contables y de control financiero del Gobierno, del Ministerio de Hacienda y de SEPI, que tienen su cauce procedimental, de rendición de cuentas y de control mediante los procedimientos correspondientes. Sin que la petición de información parlamentaria realizada se refiera a la observancia de dichos procedimientos o controles de auditoría.

Lo que no significa que no exista divulgación de la información relevante de las operaciones aprobadas por el Consejo de Ministros, del Fondo Gestor, tal y como resulta del Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de julio de 2020 publicado por Orden PCM/679/2020, cuyo apartado 7, intitulado 'Transparencia, seguimiento de las operaciones y otros trámites' establece un doble cauce de transparencia (apartado 7.1) al disponer:

'7.1 Transparencia. En un plazo máximo de tres meses desde la realización de la operación de recapitalización de la empresa, el Estado hará pública información relevante, como la identidad de la empresa, los importes nominales de ayuda concedida y sus términos.

Para asegurar la debida transparencia, los beneficiarios publicarán en sus portales corporativos información sobre la utilización de la ayuda recibida en un plazo de doce meses desde la fecha de concesión de la ayuda y, posteriormente, de forma periódica cada doce meses, hasta el pleno reembolso de la ayuda. En el caso de grandes empresas, dicha publicidad incluirá información sobre la forma en que la utilización de la ayuda recibida apoya sus actividades en consonancia con los objetivos de la UE y las obligaciones nacionales relacionadas con la transformación ecológica y digital, incluido el objetivo de la UE de lograr la neutralidad climática de aquí a 2050.'

Estableciéndose además monitorización en el apartado 7.2 en los siguientes términos:

'7.2 Seguimiento de las operaciones. SEPI informará con carácter mensual al Ministerio de Hacienda de las operaciones del Fondo. El Estado informará anualmente a la Comisión Europea sobre la aplicación del calendario de reembolsos y el cumplimiento de las condiciones establecidas sobre gobernanza y mantenimiento de competencia. Para operaciones por encima de 250 millones de euros, el informe incluirá además información sobre condiciones específicas. Con el fin de facilitar el cumplimiento de esta obligación, SEPI elaborará un informe de carácter anual que será presentado a Consejo de Ministros y comunicado a la Comisión Europea.

Si la participación en el capital social con cargo al Fondo, transcurridos seis años desde la aportación de capital, no se hubiera reducido por debajo del 15 % de los fondos propios del beneficiario, el Estado presentaría a la Comisión, para su aprobación, un plan de reestructuración que cumpla con lo establecido en las Guías para el Rescate y la Reestructuración.'

Habiéndose ajustado la respuesta del Gobierno a dicha previsión al informar sobre la identidad de la empresa, el importe concedido y los términos de la ayuda otorgada.

ii) Sobre la constitucionalidad el artículo 2.17 del Real Decreto-Ley 25/2020 y la imposibilidad de realizar la interpretación extensiva que, 'contra legem' se propone en la demanda que supondría dejar sin efecto dicha reserva legal inaplicando el precepto legal.

Explica el Abogado del Estado que este precepto establece una reserva legal delimitando su ámbito objetivo (todos los datos, documentos e información concernientes a la operación) y su ámbito subjetivo que abarca no solo a las personas sino también a las autoridades.

Se trata de una reserva absoluta que impide la divulgación de toda la información que obre en poder del Consejo Gestor con la sola excepción de los hechos relevantes recogidos en el régimen de publicidad y transparencia o, en los casos en que, una norma sectorial con rango de ley haya establecido una dispensa que autorice la revelación total o parcial de esa información.

Es una reserva lógica porque los beneficiarios de las ayudas son empresas estratégicas con problemas de solvencia que, para acceder al sistema de ayudas, deben lucir (sic) ante el Consejo Gestor todas su información económico- financiera así como los planes de viabilidad, de negocio o reestructuración para cuya ejecución se solicita el apoyo financiero, lo que significa manifestar todas sus debilidades que, lógicamente, de ser publicables en su integridad ofrecerían información esencial a sus competidores o a fondos de inversión.

De ahí que el régimen legal de publicidad venga a conciliar la tensión entre la transparencia del procedimiento de concesión de ayudas y los términos de dichas ayudas con la reserva de la información que el beneficiario rinde a dicho efecto mediante la que somete a evaluación sus problemas de solvencia, sus debilidades económicas y financieras y su propuesta de estrategia. Dicha reserva se refuerza con el recordatorio del deber de secreto profesional ya establecido por la legislación sectorial de auditores y abogados.

Es evidente para el Abogado del Estado que el artículo 2.17 del Real Decreto-Ley no es una norma prospectiva y, cuando reconoce la excepción legal a la reserva se está remitiendo a las leyes y, en su caso, normas con rango de ley que puedan dispensar dicha reserva o a las que, en adelante, se puedan establecer. Sin que el artículo 7.2 del Reglamento del Congreso de Diputados excepcione la aplicación del artículo 2.17 citado.

Por lo tanto, marca un 'patrón legal de comportamiento' que no puede ser otro que el respeto a la Constitución y a las leyes ( artículos 9.1, 97, 103 y 106 de la Constitución) y obliga al Gobierno a aplicar esa reserva legal salvo que exista una excepción legal que le autorice a revelar dicha información.

No puede la respuesta del Gobierno sino ceñirse al cumplimiento del artículo 2.17 del Real Decreto-Ley 25/2020 y del punto 7 del Anexo II del Acuerdo del Consejo de Ministros publicado por Orden 679/2020.

Frente a la alegación de la parte recurrente de que, en lugar de plantear la cuestión de inconstitucionalidad, lo que procede es que se considere que el artículo 7 del Reglamento del Congreso de los Diputados constituye la excepción legal que autoriza la revelación de la información y su entrega a los diputados solicitantes, dice que para valorar esta alegación es preciso recordar el tenor literal del artículo 7 del citado Reglamento que dice:

'1. Para el mejor cumplimiento de sus funciones parlamentarias, los Diputados, previo conocimiento del respectivo Grupo parlamentario, tendrán la facultad de recabar de las Administraciones Públicas los datos, informes o documentos que obren en poder de éstas.

2. La solicitud se dirigirá, en todo caso, por conducto de la Presidencia del Congreso y la Administración requerida deberá facilitar la documentación solicitada o manifestar al Presidente del Congreso, en plazo no superior a treinta días y para su más conveniente traslado al solicitante, las razones fundadas en derecho que lo impidan.'

Sin embargo, el artículo 7.2 lo que demuestra es lo contrario: que puede haber casos en los que no sea posible remitir la documentación solicitada, y que, en estos casos, lo que procede es responder a la Presidenta del Congreso en plazo no superior a treinta días con exposición de '... las razones fundadas en derecho que lo impidan'.

Carece de fundamento la reclamación recogida en la demanda de que debía incorporarse una motivación reforzada aludiendo a que el artículo 7.2 del Reglamento del Congreso la habría exigido en la respuesta del Gobierno. Tal alegación carece de base legal y obedece a una interpretación que no tiene amparo legal. Lo que el artículo 7.2 mencionado dispone es que, en caso de que no se remita la documentación solicitada, se manifiesten '... las razones fundadas en derecho que lo impidan'. Máxime si la respuesta aplica una norma legal investida de presunción de constitucionalidad respecto de la que ni consta ni se alega en sentido contrario, se haya promovido recurso de inconstitucionalidad.

Sostiene que el requerimiento ha sido atendido en la forma recogida en el apartado 2 del artículo 7 del Reglamento del Congreso de los Diputados con la motivación o 'razones fundadas' exigibles y, sin perjuicio de dar publicidad de los extremos permitidos por el precepto legal citado en relación con el apartado 7 del Anexo II del Acuerdo del Consejo de Ministros publicado por Orden PCM/679/2020.

Concluye que no se ha vulnerado el derecho fundamental reconocido en el artículo 23 de la Constitución en relación con su artículo 109, al haberse dado la respuesta ajustada a lo previsto en el artículo 2.17 del Real Decreto-Ley 25/2020, completada por el régimen de transparencia recogido en el punto 7 del Anexo II del Acuerdo del Consejo de Ministros publicado por la Orden 679/2020.

Ya en el segundo otrosí manifiesta que, para el caso de que se considerase pertinente la inaplicación del artículo 2.17 del Real Decreto-Ley 25/2020, proceda la Sala a plantear cuestión de inconstitucionalidad. En tal caso, solicita se le de traslado para alegaciones previamente a su remisión al Tribunal Constitucional.

iii) Sobre la ausencia de fundamento de los argumentos adicionales alegados en la demanda, esencialmente, la Ley 19/2013, de transparencia, acceso a la información y buen gobierno.

Al no haber seguido los recurrentes el procedimiento de acceso de dicha Ley, no puede resolverse este proceso en base a la aplicación de la misma.

El procedimiento parlamentario tiene perfectamente definidos sus trámites, por lo que excluye la aplicación directa de la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno .

Al no existir laguna ni en el procedimiento del artículo 7 del Reglamento del Congreso de los Diputados, ni en el recogido en el punto 7 del Anexo II del acuerdo del Consejo de Ministros publicado por Orden PCM/679/2020 que desarrolla el artículo 2.17 del Real Decreto-Ley 25/2020, es claro que no procede aplicar la Ley de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.

iv) La conclusión que resulta de lo expuesto, dice el Abogado del Estado, es que no se ha producido infracción de los artículos 23 y 109 de la Constitución, ni del derecho in officiumde los recurrentes al responder el Gobierno con arreglo al principio de legalidad que le obliga a guardar la obligación de reserva del artículo 2.17 del Real Decreto-Ley 25/2020, en relación con el régimen de transparencia recogido en el punto 7 del Anexo II del Acuerdo del Consejo de Ministros publicado por Orden 679/2020.

TERCERO.-El juicio de la Sala. La desestimación del recurso contencioso-administrativo.

En unidad de doctrina y seguridad jurídica procede reiterar lo dicho en la sentencia de 8 de febrero de 2022 (recurso de casación 142/2021) deliberado en la misma fecha que el presente recurso, referido a otra empresa con similares argumentos de la parte recurrente:

'A diferencia de lo sucedido en el recurso n.º 128/2021, interpuesto por una de los ahora recurrentes y otro diputado del grupo parlamentario de VOX en el Congreso de los Diputados, en éste hemos resuelto ya en el trámite de alegaciones previas, según se ha dicho antes, las cuestiones relativas a la fiscalización por esta jurisdicción de la actividad impugnada, a nuestra competencia y a la legitimación pasiva del Congreso de los Diputados. Como el Abogado del Estado no ha mantenido sus pretensiones al respecto, hemos de entrar directamente en el fondo del litigio, que es el mismo que el de los recursos que llevan los números 30, 49, 125, 127, 141 y 143, deliberados al mismo tiempo que éste, con la única diferencia del tipo de respuesta recibida por los recurrentes, todos diputados del grupo parlamentario de VOX en el Congreso de los Diputados.

No es preciso, al adentrarnos en el estudio del caso, establecer las premisas pues ya están sentadas por la línea jurisprudencial representada por las sentencias de esta Sala de 25 de febrero de 2013 (casación n.º 4268/2011); 1 de junio de 2015 (casación n.º 956/2014); y por las dos de 15 de junio de 2015 (casación n.º 3429/2013 y n.º 2165/2014), las cuales, a su vez traen causa de la interpretación efectuada por el Tribunal Constitucional del artículo 23.2 de la Constitución y de la posición de los parlamentarios que solicitan información al Gobierno para el ejercicio de sus funciones representativas, legislativas y de control.

La controversia ha quedado reducida, por tanto, a establecer si la respuesta dada por el Gobierno a la solicitud de los recurrentes está o no fundada en Derecho en los términos del artículo 7.2 tantas veces mencionado.

Pues bien, de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional que lo enlaza con el artículo 23.2 de la Constitución --sobre la que recapitula su sentencia n.º 32/2017-- resulta que, siendo el derecho de los parlamentarios a la información y documentación un derecho individual, ya que no es el Congreso de los Diputados el que la recaba sino los diputados 'a título individual, por más que tal decisión, en sí perfecta, quede condicionada a su admisión por la Mesa y a su tramitación ad extraa través del Presidente de la Cámara' ( sentencia del Tribunal Constitucional n.º 57/2011), no es absoluto o ilimitado, como no lo es ningún derecho.

Se le pueden oponer motivadamente, por el contrario, las reglas que tutelan derechos constitucionales de terceros ( sentencia del Tribunal Constitucional n.º 203/2001). Por eso, el artículo 7.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados dice que la Administración puede negarse a facilitar la documentación si 'razones fundadas en derecho lo impiden'. Razones que desde luego han de ser explicadas debidamente y pueden ser de fondo o de forma. Esto es, pueden fundamentar la negativa a facilitar en todo o en parte la documentación o limitar el acceso a su consulta en aras de la protección de derechos de terceros o, lo que es lo mismo, de intereses generales de tal entidad que deban prevalecer sobre el derecho de los parlamentarios.

En este caso, la razón fundada en Derecho ofrecida por el Gobierno es la existencia de un precepto con fuerza de ley, el artículo 2.17 del Real Decreto 25/2020, que impide acceder a la pretensión de los recurrentes. No está en discusión su aplicabilidad sino la interpretación que ha de dársele porque, a juicio de los actores, la única que salvaría la inconstitucionalidad que, de otro modo, le aquejaría es la que ellos proponen y consiste, sencillamente en excluir a los diputados de los sujetos vinculados por la reserva y por la prohibición de divulgación que impone.

Recordemos, su tenor:

'17. Los datos, documentos e informaciones que obren en poder del Consejo Gestor y de SEPI en virtud de las funciones que le encomienda este real decreto-ley tendrán carácter reservado y, con las excepciones previstas en la normativa vigente (s.n.), no podrán ser divulgados a ninguna persona o autoridad, ni utilizados con finalidades distintas de aquellas para las que fueron obtenidos. Quedarán también obligadas a guardar secreto y a no utilizar la información recibida con finalidades distintas de aquella para la que les sea suministrada los auditores de cuentas, asesores legales y demás expertos independientes que puedan ser designados por el Consejo Gestor y por SEPI en relación con el cumplimiento de las funciones que tienen legalmente atribuidas. Este carácter reservado cesará desde el momento en que los interesados hagan públicos los hechos a los que los datos, documentos e informaciones se refieren'.

Insiste la demanda y reiteran las conclusiones que entre 'las excepciones previstas en la normativa vigente' a que alude el precepto se ha de comprender su derecho a acceder a información y documentos en poder de las Administraciones Públicas. Sucede, sin embargo, que no hay una excepción legalmente prevista en ese sentido. No la contempla con carácter general el artículo 7.2 del Reglamento del Congreso de los Diputados pues expresamente admite que pueda ser denegada la solicitud de acceso en virtud de razones fundadas en Derecho y no hay duda de que la reserva y la prohibición establecidas por un precepto con fuerza de ley lo son, en principio.

De otro lado, no nos han ofrecido los recurrentes razones para dudar de su constitucionalidad.

Recordemos con el Tribunal Constitucional que el ius in officiumde los parlamentarios no fundamenta cualesquiera pretensiones que quieran hacer valer en su virtud. Ciertamente, no hay duda de la posición determinante en el ordenamiento constitucional de los diputados: son miembros de una de las cámaras que integran las Cortes Generales, las cuales representan al pueblo español en el que reside la soberanía y del que emanan todos los poderes del Estado y en tal condición participan en el ejercicio de la potestad legislativa estatal y en el control de la acción del Gobierno. Precisamente por eso gozan de un estatuto cualificado y se les reconocen entre otros derechos el que han ejercido.

Ahora bien, si la Constitución --en sus artículos 23.2, de acuerdo con la jurisprudencia, y 109-- y el Reglamento del Congreso de los Diputados --en su artículo 7-- les habilitan para solicitar información y documentación, no han establecido que esa facultad deba prevalecer en todo caso frente a derechos de terceros o intereses generales. Entender que la propia e innegable relevancia de las funciones que desempeñan los diputados --afirmadas genéricamente-- les abre paso frente a disposiciones que expresamente imponen la reserva y la prohibición de difusión de informaciones y documentos supone ir más allá de lo que la interpretación permite. En efecto, aceptar que por esa sola razón deben acceder a todas aquellas que posean relevancia pública, supondría que no habría límites a su facultad.

Por otra parte, los recurrentes --que no piden el planteamiento de cuestión de inconstitucionalidad-- dan por buena la reserva y la prohibición de difusión para todos los demás. Y, pudiendo haber contradicho las alegaciones del Abogado del Estado sobre la coherencia del artículo 2.17 del Real Decreto-Ley 25/2020 con disposiciones legales que imponen reserva sobre aspectos de las actividades comerciales o empresariales y sobre los datos tributarios, no lo han hecho en sus conclusiones. En fin, tampoco han explicado por qué es imprescindible para su labor de control acceder al concreto expediente cuya copia pidieron.

En estas singulares condiciones, no cabe acoger su recurso.'

CUARTO.-Costas.

Conforme a lo establecido por el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción, imponemos a los recurrentes las costas de este recurso. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 4 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por todos los conceptos la de 2.000€. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

(1.º) Desestimar el recurso contencioso-administrativo núm. 143/2021, interpuesto por don Adriano, don Alejandro, don Juan Luis, don Antonio, don Arsenio y doña Irene, contra la denegación de la copia del expediente completo de concesión de préstamo del Consejo Gestor del Fondo de apoyo a la solvencia de empresa estratégicas a la compañía Air Europa, con detalle de la participación de vocales propuestos por el Fondo en el consejo de administración de la compañía.

(2.º) En cuanto a las costas estése a los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.