Sentencia Administrativo Nº 186/2016, Tribunal Superior de Justicia de Navarra, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 347/2015 de 11 de Abril de 2016

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 000186/2016

ILTMOS. SRES.:

PRESIDENTE,

D. FRANCISCO JAVIER PUEYO CALLEJA

MAGISTRADOS,

D. ANTONIO RUBIO PÉREZ

Dª Mª MERCEDES MARTIN OLIVERA

En Pamplona/Iruña , a 12 de abril del 2016.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Excmo. Tribunal Superior de Justicia de Navarra, constituida por los Señores Magistrados expresados, los autos del recurso número 347/2015, promovido contra la Orden Foral 82E/2015, de 15 de julio, del Consejero de Fomento del Gobierno de Navarra, siendo en ello partes: como recurrente Dña. Casilda , representada por la Procuradora Dña. Ana Gurbindo Gortari y asistida por el Letrado D. Martín Zudaire Polo; y como demandada el DEPARTAMENTO DE FORMENTO DEL GOBIERNO DE NAVARRA, representada y dirigida por la Letrada de los Servicios Jurídicos de la Comunidad Foral de Navarra.

Antecedentes

PRIMERO.- Tras los oportunos trámites procesales, mediante escrito presentado el 20 de noviembre de 2015 se formalizó la demanda correspondiente al recurso del encabezamiento en súplica de que se dicte sentencia por la que estimando el recurso se anule la resolución impugnada declarando contrario a derecho el reclamar el reintegro de la subvención a la actora, y expresa condena en costas a la parte demandada.

SEGUNDO.- Efectuado el traslado correspondiente, por escrito presentado el 22 de diciembre de 2015 se opuso a la demanda la Administración demandada, en base a los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos.

TERCERO.- Recibido el pleito a prueba y evacuado el trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo que ha tenido lugar el 12 de abril de 2016, siendo ponente la Iltma. Sra. Magistrada Dña. Mª MERCEDES MARTIN OLIVERA.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Orden Foral 82E/2015, de 15 de julio, del Consejero de Fomento, por la que se desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución 385/2015, de 28 de abril, dictada por el Director General de Ordenación del Territorio, Movilidad y Vivienda, sobre devolución de subvención por importe de 3.328,89 euros, concedida para la adquisición de vivienda protegida.

Alega la parte recurrente que el 20 de abril de 2011 suscribió un contrato de adquisición de vivienda de precio tasado a construir por la empresa promotora 'MIGUEL RICO Y ASOCIADOS PROMOCIÓN, S.L.'. Contrato que fue entregado a la Administración y visado por ésta, siéndole concedido mediante resolución nº 754/11, de 9 de junio, una subvención para la adquisición de dicha vivienda por importe de 3.328,89 euros, ordenando directamente su abono a la empresa promotora.

Posteriormente, la actora presentó demanda civil solicitando la resolución del contrato de compraventa al haber quedado en paro y no poder obtener financiación para la adquisición de dicha vivienda. Por el Juzgado de Primera Instancia nº 4 de Pamplona se dictó sentencia, con fecha 14 de octubre de 2014 , acordando la resolución del contrato de compraventa, condenando a la empresa promotora a que reintegrara a la Sra. Casilda las cantidades entregadas por ésta a cuenta de la adquisición de la vivienda (36.047,26 euros); igualmente condenó a la promotora a devolver al Gobierno de Navarra la cantidad que percibió en concepto de subvención por la compraventa. Poco después de la sentencia, la empresa demandada fue declarada en concurso, sin que la ahora recurrente haya podido cobrar la cantidad que se le adeuda.

Sin embargo, y pese a que ella nunca percibió personalmente la subvención, la Administración demandada dicta resolución solicitando el reintegro de la misma, resolución que considera no ajustada a derecho, pues no se benefició de la subvención ni percibió su importe, sino que se abonó directamente a la promotora. Es decir, considera que no tiene el carácter de beneficiaria. Además, dado que la sentencia antes referida obliga a la promotora a devolver el importe de la subvención, podría darse el supuesto de que la Administración llegase a percibir dos veces la misma cantidad. Es más, en caso de reintegrar esa cantidad a la Administración, no tendría acción alguna para repetir contra la promotora dado el efecto de cosa juzgada que para la actora tiene la misma, la cual no acordó que dicha cantidad se le abonase a ella, sino que la promotora la devolviese a la Administración.

La Administración demandada interesa la desestimación del recurso contencioso-administrativo, y se declare ajustada a derecho la resolución impugnada, afirmando que la subvención se concedió a la recurrente, siendo ella la beneficiaria, y dado que no se ha adquirido la vivienda para la que se concedió, es ella la que debe devolverla, por aplicación de lo dispuesto en el artículo 58 del Decreto Foral 4/2006, de 9 de enero . En este caso, y conforme al artículo 63 de dicho Decreto , durante la promoción de las viviendas la subvención la percibe y tramita el promotor, quien descuenta dicho importe del precio de la vivienda a pagar por el comprador, teniendo la condición de entidad colaboradora conforme a la Ley 11/2005 de 8 de noviembre, de Subvenciones (es una cantidad entregada a cuenta).

La promotora es una simple entidad colaboradora con la obligación de solicitar la ayuda y una vez recibida, minorarla del precio de compra, siendo la beneficiaria la que adquiere la obligación de cumplir las obligaciones que se establezcan en la concesión de la subvención

Además, la sentencia no vincula a la Administración al no haber sido parte en dicho proceso.

SEGUNDO.- De conformidad con el artículo 8.1 de la Ley Foral 11/2005 de 9 de noviembre , de Subvenciones, tiene la consideración de beneficiario de subvenciones ' la persona que haya de realizar la actividad o que se encuentre en la situación que fundamentó su otorgamiento'.

En este caso, no hay duda que la actora tiene tal condición, puesto que es a ella a la que se le concedió la subvención para la adquisición de una vivienda de protección oficial. Sin embargo, la particularidad de este supuesto estriba en que la cantidad concedida en tal concepto no fue abonada por la Administración a la 'beneficiaria', sino que se entregó directamente a la entidad 'MIGUEL RICO Y ASOCIADOS PROMOCIÓN, S.L.', entidad promotora de las viviendas de protección oficial, una de las cuales fue objeto del contrato de compraventa que motivó la presente subvención.

Esta promotora tiene a todos los efectos legales la consideración de entidad colaboradora, como la propia Administración reconoce en su escrito de contestación a la demanda, y por tanto, hemos de remitirnos a lo que al respecto establece la normativa.

Según el artículo 10 de la citada Ley Foral :

' 1.- Las bases reguladoras de las subvenciones podrán establecer que la entrega o distribución de los fondos públicos a los beneficiarios se efectúe a través de una entidad colaboradora.

2.- A los efectos de esta Ley Foral y con independencia de la denominación que se le otorgue, será entidad colaboradora aquella que, actuando en nombre y por cuenta del órgano concedente a todos los efectos relacionados con la subvención, entregue y distribuya los fondos públicos a los beneficiarios cuando así se establezca en las bases reguladoras, o colabore en la gestión de la subvención sin que se produzca la previa entrega y distribución de los fondos recibidos. Estos fondos en ningún caso se considerarán integrantes de su patrimonio. Igualmente tendrán esta condición los que habiendo sido denominados beneficiarios conforme a la normativa comunitaria tengan encomendadas, exclusivamente, las funciones enumeradas en el párrafo anterior.

3.- Podrán ser consideradas entidades colaboradoras los organismos y demás entes públicos, las sociedades mercantiles participadas íntegra o mayoritariamente por las Administraciones Públicas, organismos o entes de derecho público, las fundaciones públicas y las asociaciones de entidades locales constituidas para la promoción y protección de sus intereses comunes, así como las demás personas jurídicas públicas o privadas que reúnan las condiciones de solvencia y eficacia que se establezcan'.

Añadiendo el artículo 11 que en los casos de intervención de entidades colaboradoras se formalizará un convenio de colaboración entre el órgano administrativo concedente y la entidad colaboradora en el que se regularán las condiciones y obligaciones asumidas por ésta. Y que este convenio de colaboración deberá contener, como mínimo, una serie de extremos, entre los cuales se cita el siguiente: 'j) Obligación de reintegro de los fondos en el supuesto de incumplimiento de los requisitos y obligaciones establecidas para la concesión de la subvención y, en todo caso, en los supuestos regulados en el artículo 35 de esta Ley Foral '.

Y en el apartado 5 se establece que 'Cuando las entidades colaboradoras sean personas sujetas a derecho privado no pertenecientes al sector público de la Comunidad Foral de Navarra, se seleccionarán previamente mediante un procedimiento sometido a los principios de publicidad, concurrencia, igualdad y no discriminación y la colaboración se formalizará mediante convenio, salvo que por el objeto de la colaboración resulte de aplicación plena la legislación reguladora de los contratos de las Administraciones Públicas de Navarra. El contrato, que incluirá necesariamente el contenido mínimo previsto en el apartado 3 de este artículo, así como el que resulte preceptivo de acuerdo con la normativa reguladora de los contratos administrativos, deberá hacer mención expresa al sometimiento del contratista al resto de las obligaciones impuestas a las entidades colaboradoras por esta Ley Foral'.

Las obligaciones de las entidades colaboradoras se fijan en el artículo 12:

' a) Entregar a los beneficiarios los fondos recibidos de acuerdo con los criterios establecidos en las bases reguladoras de la subvención y en el convenio suscrito con la entidad concedente.

b) Comprobar, en su caso, el cumplimiento y efectividad de las condiciones o requisitos determinantes para su otorgamiento, así como la realización de la actividad y el cumplimiento de la finalidad que determinen la concesión o disfrute de la subvención.

c) Justificar la entrega de los fondos percibidos ante el órgano concedente de la subvención y, en su caso, entregar la justificación presentada por los beneficiarios.

d) Someterse a las actuaciones de comprobación que respecto de la gestión de dichos fondos pueda efectuar el órgano concedente, así como cualesquiera otras de comprobación y control financiero que puedan realizar los órganos de control competentes, incluidos los comunitarios, aportando cuanta información le sea requerida en el ejercicio de las actuaciones anteriores'.

A la vista de la normativa expuesta, y de las concretas circunstancias del presente caso, el reintegro de la subvención que se exige a la Sra. Casilda no se considera ajustada a Derecho.

En primer lugar, está la circunstancia de que el importe de la subvención fue entregado directamente a la empresa promotora de las viviendas de protección oficial, y por tanto, dicho importe debía ser gestionado por la entidad colaboradora, de modo que del precio final que debía abonar la compradora se descontaría ese importe. Pero la actora nunca percibió la cantidad, y no se benefició en ningún caso de ella, puesto que el contrato de compraventa se resolvió por sentencia. Es más, en dicha sentencia se condena a la promotora a devolver a la Sra. Casilda las cantidades que ésta había entregado a cuenta, pero no el importe de la subvención, con respecto a la cual la propia sentencia condena a la parte demandada (la promotora) a que sea devuelta a la Administración.

En segundo lugar está la confianza legítima por parte de la beneficiaria de que la Administración, si abona directamente ese importe a la promotora, es porque ésta es la que debe gestionarla, en virtud de los acuerdos que entre la Administración y la entidad colaboradora se hayan podido establecer. Si la Administración entrega directamente el importe de la subvención a la promotora deberá también asegurar el modo en que ha de poder recuperar esa cantidad en caso de incumplimiento de las obligaciones que corresponden a la entidad colaboradora (piénsese por ejemplo el caso de que la promotora no llegase a construir las viviendas de protección oficial, pese haber recibido la subvención). Y ello no porque lo digamos nosotros, sino porque así se exige legalmente, tal y como se ha expuesto anteriormente, disponiendo el artículo 11 que deben establecerse los correspondientes convenios de colaboración.

Es más, el artículo 14 de la Ley Foral 11/2005 dispone que las bases reguladoras de la concesión de subvenciones contendrán, como mínimo, los siguientes extremos:... ' i) Las obligaciones del beneficiario y, en su caso, de las entidades colaboradoras definidas en el artículo 10 de esta Ley Foral , así como los efectos derivados del incumplimiento de sus obligaciones; j) Plazo y forma válida de justificación por parte del beneficiario, o de la entidad colaboradora, del cumplimiento de la finalidad para la que se concede la subvención y de la aplicación de los fondos percibidos, tanto en lo referido al gasto realizado como al pago de éstos, hasta el límite establecido en el apartado 3 del artículo 16 de esta Ley Foral '.

En el presente caso, la subvención se otorga al amparo del Decreto Foral 4/2006, de 9 de enero, por el que se regulan las actuaciones protegibles en materia de vivienda y el fomento de la edificación. Concretamente, el artículo 58.1 dispone que el Departamento de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Vivienda otorgará subvenciones a los adquirentes y adjudicatarios en primera transmisión, así como a los promotores para uso propio de viviendas protegidas calificadas provisionalmente, siempre que reúnan las condiciones establecidas al efecto en el presente Decreto Foral.

Y en el artículo 63 ( Solicitudes de subvenciones para acceder a vivienda protegida en primera transmisión, promoción para uso propio o arrendamiento e Integración Social, y publicidad de las mismas),se dice que en el período de tiempo que media entre el visado de los contratos de adquisición o adjudicación en primera transmisión y la calificación definitiva del expediente de construcción, los promotores podrán solicitar que se les abonen las subvenciones que corresponden a los beneficiarios de ayudas para la adquisición de vivienda protegida. A tal fin, los promotores podrán ser considerados entidades colaboradoras conforme a la legislación reguladora de las subvenciones, y deberán descontar del precio de la vivienda y anejos las cantidades percibidas como subvención. Para ello, será obligado cumplir las siguientes condiciones: a) Junto con la solicitud deberá aportarse garantía, mediante aval suficiente bastanteado por el Departamento de Economía y Hacienda del Gobierno de Navarra o contrato de seguro que cubra el importe de la subvención concedida, hasta que el Gobierno de Navarra autorice su cancelación previa entrega de la vivienda y registro de la escritura pública de compraventa o adjudicación. (...).

De este modo, y puesto que en este caso concreto se entrega la subvención a la promotora exigiéndose ese aval, es evidente que este requisito lo es para garantizar la devolución en caso de que la promotora incumpla sus obligaciones, y por tanto, la obligación de reintegro a quien corresponde es a quien la ha recibido, es decir, la entidad colaboradora.

Si en este caso concreto se exigió o no el aval es algo que desconocemos, pero evidentemente si se omitió ello no puede perjudicar a la beneficiaria.

Finalmente, y en tercer lugar, el artículo 37.1 de la Ley Foral , al regular quiénes están obligados al reintegro, establece lo siguiente: ' Los beneficiarios y entidades colaboradoras, en los casos contemplados en el artículo 35 de esta Ley Foral , deberán reintegrar la totalidad o parte de las cantidades percibidasmás los correspondientes intereses de demora. Esta obligación será independiente de las sanciones que, en su caso, resulten exigibles '.

Y de una interpretación literal del mismo se desprende que se debe devolver la 'cantidad percibida', y por tanto, quien la hubiera recibido (bien el beneficiario, bien la entidad colaboradora). De lo contrario, si se hubiese querido decir que el obligado al reintegro de la subvención podría ser tanto el beneficiario como la entidad colaboradora, con independencia de quién la hubiese percibido, así se habría establecido.

Es más, ni siquiera en este caso se dice que la obligación de ambos sea solidaria (o subsidiaria), como sí se indica en otros supuestos incluidos en el mismo precepto.

TERCERO.- A la vista de lo expuesto, la Sala acuerda estimar el recurso contencioso-administrativo, anulando el acto administrativo impugnado.

CUARTO.- En cuanto a costas, procede imponerlas a la Administración demandada, de conformidad con el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional .

En nombre de Su Majestad El Rey y por la autoridad que nos confiere El Pueblo Español,

Fallo

Que debemos estimar como estimamos el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de Dña. Casilda frente al acuerdo ya identificado en el encabezamiento de la presente resolución, que anulamos por su disconformidad al Ordenamiento Jurídico. Todo ello con expresa condena en costas a la Administración demandada.

Contra esta resolución no cabe recurso alguno.

Así por esta nuestra sentencia definitivamente juzgado lo pronunciamos, mandamos y firmamos.