Sentencia Administrativo Nº 1861/2008, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 678/2006 de 01 de Diciembre de 2008

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

SECCION PRIMERA

RECURSO 678/06

SENTENCIA Nº 1861

Ilmos. Sres

Presidente

Don Juan Luis Lorente Almiñana

Magistrados

Don Agustín Gómez Moreno Mora

Doña María José Alonso Mas (ponente)

Valencia, uno de diciembre de 2008.

Visto por la Sala el recurso contencioso administrativo presentado por DOÑA Flor , representada por

el procurador doña MARIA MARTINEZ SANCHEZ, CONTRA CONSELLERIA TERRITORIO Y VIVIENDA, que comparece

representada por ABOGADO DE LA GENERALIDAD, en relación con resolución de 18 de enero de 2008, por la que

definitivamente se acuerda modificación PEPRI BARRIO DEL CARMEN en el ámbito de la muralla musulmana; y ha

comparecido como codemandado asimismo AYUNTAMIENTO DE VALENCIA, representado por letrado de sus servicios

jurídicos

Antecedentes

PRIMERO. El 24 de marzo de 2006 se presenta este recurso; la demanda pide la anulación del acto recurrido.

SEGUNDO. Los demandados piden la desestimación

TERCERO. En prueba piden expediente y documental.

CUARTO En conclusiones presentan sus escritos

QUINTO , Se han observado las formalidades legales

Fundamentos

PRIMERO. El acto recurrido aprueba definitivamente el PEPRI del barrio del CARMEN en el ámbito de la muralla; en su memoria indica que esencialmente se trata de protegerla mejor así como de crear dotaciones en el ámbito de la modificación teniendo en cuenta la escasez de las mismas en el ámbito afectado , si bien manteniendo el uso dominante de vivienda

El acto recurrido indica que finalmente todos los informes emitidos han resultado ser favorables; el ámbito contempla cuatro unidades de ejecución, que son cuatro manzanas de norte a sur, desde el río hasta la calle CABALLEROS; si bien es cierto que las viviendas situadas en esta última calle se excluyen del ámbito de las unidades de ejecución como asimismo se excluyen otros terrenos donde se considera que hay viviendas consolidadas.

Se añade en el acto recurrido que el PEPRI que se modifica no satisfacía realmente en lo relativo a la muralla musulmana, dado que se buscaba con el mismo vaciar espacios alrededor de la muralla; lo que rompería la unidad representativa del conjunto.

El acto recurrido dice que de esta forma se logra cumplir lo señalado en el art 39 de la ley 4/98, dado que se consigue un tratamiento más fiel de la trama histórica al crear espacios libres mejor integrados en la manzana; que se mantiene la estructura urbana y arquitectónica de conjunto y las características generales del ambiente y silueta paisajística; que al reducirse el ámbito de las UE se facilita la gestión y permite mejor RHB del área residencial; que la ordenación persigue un tratamiento más próximo a la historia, con respeto a los principios conformadores de la trama y manteniendo la irregularidad geométrica y la sensación de espacio cerrado, creando espacios libres en el interior de las manzanas de forma que se favorezca el recorrido peatonal. Con ello se cumplen los objetivos de manteniendo de todo el tejido residencial y construcción de nuevas viviendas, recuperación de la traza de la muralla para su puesta en valor en el interior de la manzana, recorrido peatonal que se adentra al interior de las manzanas como sucesivos eslabones encadenados , construcción de equipamientos públicos que dinamicen la zona.

Se reduce el ámbito de UE SEIS excluyendo parcelas con viviendas susceptibles de RHB; en la siete se excluyen las parcelas de frente a PLAZA SANTA CRUZ y el que recae a PLAZA BENEYTO; en la ocho se excluye todo el frente de CALLE BAJA y asimismo las recayentes a EN BORRAS y MARE VELLA; en la diez SE REDUC.E. EN CUANTO A LAS RECAYENTES A CABALLEROS Y PORTAL DE LA VALLDIGNA,

Se crean parcelas dotacionales en siete y 10; el acceso al interior de las manzanas se hará con pasajes y se deberá promover el realojo de los afectados y favorecer el traslado de las actividades; previamente a la intervención de los restos se redactará una normativa específica; se modifica el uso de la esquina MANISES CON CABALLEROS, que de residencial pasa a equipamiento Administrativo. Y se anuncia plan especial de protección de la muralla árabe

SEGUNDO. La demanda dice sustancialmente que la señora es propietaria de uno de los pisos del inmueble CALLE BAJA OCHO, en la unidad de ejecución 10, que corresponde a la manzana que linda con CABALLEROS.

Por lo pronto, dice la señora , se realizaron alegaciones durante la IP, pero el PEPRI es aprobado provisional y definitivamente sin haber dado respuesta a dichas alegaciones; lo que infringiría el art 86 de la ley 30/1992 con claro resultado de indefensión e infracción del principio de congruencia

En cuanto al fondo, el edificio no se debería haber incluido en unidad de ejecución alguna dado que se trata de un solar con todos los servicios, sin que tenga sentido y según reiterada jurisprudencia de la sala incluir un solar dentro de la unidad de ejecución. Esto se deduciría del art 33 LRAU, que decía que las unidades de ejecución buscarían convertir las parcelas en solares; se cita Sentencia de la sala de dos de noviembre de 2001 y otras muchas como la de nueve de septiembre de 2004y 21 de enero de 2005.

Desde otro punto de vista, además , debería haber sido excluido de la unidad de ejecución por parcela consolidada por la edificación; y es que en el solar hay en efecto un edificio que era perfectamente compatible en cuanto al uso y demás parámetros urbanísticos. Es decir, en este caso no se habría seguido el mismo criterio que en el resto del PEPRI recurrido y no se ha tenido en cuenta la existencia de una edificación patrimonializada.

La edificación de hecho no es incompatible con el nuevo plan salvo por el uso , que pasa de ser residencial a ser dotacional. Y en este punto dicho cambio no sólo no estaría justificado sino que asimismo infringiría las finalidades que lucen en la memoria, entre las que se encuentra el mantenimiento del uso residencial predominante en la zona. Y es que la misma alude al MANTENIMIENTO DE LA TOTALIDAD DEL TEJIDO RESIDENCIAL Y CONSTRUCCION DE NUEVAS VIVIENDAS; CUANDO EN NUESTRO CASO EL USO PASA A DOTACIONAL SOCIOCULTURAL.

Y es que ello estaría aún menos justificado si se tiene en cuenta que en 1999 se concede licencia de RHB del inmueble y además cédula de calificación provisional a esos efectos; por lo que lo lógico habría sido mantener el uso residencial. GVA sin embargo opta por cambiar el uso del edificio y proceder a su descatalogación; cosa en absoluto justificada e incompatible con los fines protectores del PEPRI

Los objetivos de éste en cuanto a la protección y mejor disfrute y visualización de la muralla y recuperación de su traza en el interior de la muralla, ya estaban en el PEPRI modificado; este nuevo PEPRI nada añade ni quita en este sentido y para los objetivos de conservación de la muralla no es preciso desde luego cambiar la calificación del inmueble de la demandante. Lo mismo sucedería con el recorrido peatonal que se adentra en el interior de las manzanas, como sucesivos eslabones encadenados.

En suma, se trata de una modificación que afecta al entorno de UN BIC pero esto no justifica las determinaciones del plan en cuanto al inmueble de la señora.

Aún más, se habría infringido el art 34 de la ley 4/98 , porque se ha descatalogado el inmueble de la señora y ello va contra los objetivos de protección que debe tener un PEPRI en el entorno de un BIC. Del mismo modo se habría infringido el art 39-2 de la ley 4/98, dado que éste exige que los planes especiales mantengan la estructura urbana y arquitectónica del conjunto y las características generales del ambiente y silueta del paisaje; aquí se modifica sin fundamento la estructura urbana.

En suma, el acuerdo recurrido adolecería de falta de motivación y de justificación material, dado además que sus determinaciones son contradictorias con la memoria. Y es que no estaría justificada la construcción de nuevos equipamientos públicos en modo alguno.

TERCERO. A la demanda se acompañan entre otros documentos la memoria y propuesta inicial, que data de 2002; el acto municipal por el que se otorga licencia; la calificación provisional a efectos de RHB de la finca de la señora; informe de circunstancias urbanísticas del inmueble, donde consta como protegido y de residencial plurifamiliar; planos del previo PEPRI y ficha del mismo en que consta NIVEL DE PROTECCION TRES, en los documentos anteriores a la modificación. Y escrito de alegaciones de la señora ante la Administración.

CUARTO. El demandado dice que los restos de la muralla se hallan amalgamados con la edificación y que el PEPRI , antes de su modificación, pretendía la apertura de espacios en el entorno de la muralla; esta solución sin embargo es desequilibrada porque no atiende al resultado de conjunto. La memoria explica asimismo que la cartografía del previo PEPRI es inadecuada y que no analiza la situación socioeconómica de la población.

De esta forma se logra cumplir lo señalado en el art 39 de la ley 4/98, dado que se consigue un tratamiento más fiel de la trama histórica al crear espacios libres mejor integrados en la manzana; que se mantiene la estructura urbana y arquitectónica de conjunto y las características generales del ambiente y silueta paisajística; que al reducirse el ámbito de las UE se facilita la gestión y permite mejor RHB del área residencial; que la ordenación persigue un tratamiento más próximo a la historia , con respeto a los principios conformadores de la trama y manteniendo la irregularidad geométrica y la sensación de espacio cerrado, creando espacios libres en el interior de las manzanas de forma que se favorezca el recorrido peatonal.

Con ello se cumplen los objetivos de manteniendo de todo el tejido residencial y construcción de nuevas viviendas, recuperación de la traza de la muralla para su puesta en valor en el interior de la manzana , recorrido peatonal que se adentra al interior de las manzanas como sucesivos eslabones encadenados, construcción de equipamientos públicos que dinamicen la zona.

Era además necesario dar una nueva solución dado el bloqueo producido en cuanto al entorno de la muralla, producido por la falta de asentimiento de la consellería de cultura, al estar pendiente la validación de determinadas zonas del PEPRI por la misma.

Pero es que además en cuanto a CALLE BAJA OCHO se halla perfectamente justificada la Resolución recurrida, dado que en la ficha se indica que la descatalogación es procedente debido al Estado lamentable en que se halla el edificio, recubierto incluso en su fachada por una suerte de malla protectora. El edificio se halla totalmente desocupado y eso acentúa su situación de abandono.

Y en cuanto al cambio de uso se justifica porque el mismo está rodeado por solares vacantes; esto permitiría obtener una parcela amplia en que colocar el nuevo equipamiento sociocultural.

Se cumplen a la perfección los arts. 34 y 39 de la ley 4/98 ; y es que la sala, en Sentencia de uno de octubre de 2004, indica que esos preceptos son compatibles con operaciones como por ejemplo el cambio de alineaciones e incluso la apertura de nuevas calles; sin que con ello se rompa la estructura y coherencia del planeamiento y sin que con ello se lesione la trama histórica; lo que asimismo es compatible con la demolición de edificios altamente deteriorados.

La misma Sentencia incluso indica que si bien el concepto de estructura urbana es un concepto jurídico indeterminado, sin embargo eso no significa que concurra una imposibilidad absoluta de modificar o alterar lo preexistente , dado que entonces de nada servirían los planes de reforma interior. Los cambios de alineaciones, de la edificabilidad, las agregaciones de inmuebles etc se permiten cuando contribuyan a la conservación general del conjunto.

Asimismo hay que tener en cuenta el art 21 de la ley 16/1985, que asimismo prevé que excepcionalmente el plan de protección de un conjunto histórico pueda permitir remodelaciones urbanas, si bien sólo cuando ello comporte una mejora de sus relaciones con el entorno territorial urbano o se eviten usos degradantes para el conjunto. Doctrinalmente incluso se considera que el art 20-3 de esa ley es excesivamente restrictivo y que una interpretación literal del mismo puede conducir a resultados contrarios a su finalidad.

En cuanto a las actuaciones integradas en suelo urbano, aduce el at 12 LRAU vigente al tiempo del inicio del procedimiento en cuanto a la finalidad del PRI, entre la que se encuentran la realización de operaciones de renovación urbana; incluso el art. 23 decía que dentro del PRI cabrían actuaciones aisladas e integradas y que sería el PRI el que determinara los ámbitos de cada una de ellas.

Es más, el art , 10-2 a) Decreto 201/98, asimismo aplicable por razones temporales, permitía excepcionalmente las actuaciones integradas en suelo urbano, aun consolidado por la urbanización y donde cupieran actuaciones aisladas, cuando se considerara más oportuno y conveniente la actuación integrada,. Y su art. 118 añadía que el PRI podía subsanar las deficiencias del plan general cuando éste no hubiera delimitado actuaciones aisladas. De hecho la Sentencia de la sala 182/05 indica que el art 10 RPLAN permitía actuaciones integradas en suelo urbano, incluso consolidado por la edificación, sin perjuicio de que en la fase de gestión le fuera respetado el aprovechamiento legalmente adquirido y reconocidos los costes de urbanización ya pagados y compatibles con la actuación; el art nueve LRAU sólo decía que en suelo urbano la ejecución preferentemente se realizaría por actuación aislada.

El art. 38 LRAU, por su parte , aludía a los PRI , una de cuyas finalidades es preservar el patrimonio arquitectónico de interés; los planes especiales asimismo tienen como objetivos, entre otros, la adopción de medidas de conservación de inmuebles de interés cultural o arquitectónico.

Asimismo ha de tenerse en cuenta el ROGTU, que en desarrollo de arr 14 LUV dice que caben actuaciones integradas en suelo urbano sin urbanización consolidada o con urbanización insuficiente u obsoleta, conforme a art. 10-3 y 21-4 LUV ; ÉSTE PERMITE LAS ACTUACIONES INTEGRADAS EN SUELO URBANO, MEDIANTE PRI, CUANDO DECAIGA LA UTILIDAD DE LA URBANIZACION EXISTENTE PARA LOS NUEVOS USOS, TIPOLOGIAS, APROVECHAMIENTOS O REMODELACION DE LA ESTRUCTURA URBANA.

Aduce asimismo el demandado la potestad variandi

En cuanto a la falta de motivación más que la ausencia de la misma la demanda parece afirmar su discrepancia con dicha motivación; y es que la memoria lo motiva todo perfectamente y asimismo el acto recurrido , como antes se ha expuesto. En todo caso la motivación es viable in aliunde; y en todo caso sobre el edificio de la demandante insiste en lo que dice la concreta ficha del edificio; la comunidad de propietarios no ha hecho nada pese a haber obtenido licencia de RHB. Y la construcción de una dotación pública asimismo parece lo más adecuado para mejor conservar la muralla musulmana que discurre por el interior de la manzana.

QUINTO. El Ayuntamiento dice que aun cuando no consta en el expediente la contestación expresa a sus alegaciones, la jurisprudencia es restrictiva en cuanto a la eficacia invalidante de los vicios formales; y así ST.S. de 12 de diciembre de 2001 . Hay que estar a las concretas circunstancias del caso; y la señora demandante no acredita indefensión alguna. De hecho del expediente se deduce que sus alegaciones se han tenido en cuenta y no se ha causado indefensión.

En cuanto a la posibilidad de incluir solares en la unidad de ejecución se remite a los arts. 12 d y 23 LRAU y al art. 10-2 a) RPLAN vigente entonces: la Sentencia de la sala de dos de octubre de 2003 indica que es viable incluir en unidades de ejecución terrenos que tengan la condición de suelo urbano , cuando lo aconseje el desarrollo urbanístico; en este caso la Resolución recurrida lo motiva perfectamente

La resolución se halla motivada incluso teniendo en cuenta toda la documentación del expediente.

SEXTO. En conclusiones el actor insiste en que no hay obstáculo alguno para la rehabilitación de su casa y en que se ha causado indefensión, sin que se justifique además por qué la casa pasa a dotacional público; sin que tampoco se justifique la descatalogación o el por qué no se ha excluido un solar con aprovechamiento patrimonializado.

No se cumple con el objetivo de mantener la totalidad del tejido residencial y construcción de nuevas viviendas, dado que muchos solares se califican de dotacional y en concreto así sucede en la unidad de ejecución 10, que pasa directamente a tener uso sociocultural. Esto no se justifica en la recuperación de la traza de la muralla, cosa que ya estaba en el plan previo, sin que para permitir recorridos peatonales dentro de la manzana sea asimismo exigible un cambio de uso. Y no se justifica la exigencia de creación de nuevos equipamientos públicos.

SEPTIMO , El demandado insiste en que la sala, en Sentencia 392, de 14 de marzo, sobre el PEPRI en la manzana GUILLEN DE CASTRO, LIRIA Y GUTENBERG, afirma que por la creación de nuevas plazas y manzanas, demolición de edificios o ampliación de calles no se infringe la necesidad de preservar la trama urbana y paisajística del barrio; teniendo en cuenta además que no hay en este caso prueba pericial. Y la Sentencia añade que la LRAU permitía las actuaciones aisladas en suelo urbano, como asimismo el art 21 LUV .

OCTAVO. Por lo pronto, hay que decir que del expediente , al que todas las partes se remiten en cuanto a los hechos, CONSTA QUE SI BIEN EN PRINCIPIO SE PROPUSO LA DESCATALOGACION del inmueble de la señora, sin embargo y a consecuencia de un informe negativo en este punto de CULTURA finalmente SE HA MANTENIDO LA PROTECCION TRES del edificio. Así resulta tanto del nuevo informe de CULTURA , que valora muy positivamente la preservación de la catalogación, como incluso de los planos de la aprobación definitiva del plan, donde el inmueble de la señora aparece grafiado como NIVEL DE PROTECCION TRES; e incluso del propio articulado de la aprobación definitiva, donde desaparece toda referencia a la descatalogación de este inmueble.

Puede ello verificarse a los folios 62 ss. del expediente, donde obra informe de CULTURA emitido en 2003; del folio 52, donde CULTURA en 2004 informa que SE VALORA MUY POSITIVAMENTE LA CONSERVACION DE LA CATALOGACION DE LOS INMUEBLES DE CALLE BAJA Y SALINAS DE LA UNIDAD DE EJECUCION 10. Y asimismo si leemos ahora los arts seis, sobre calificación urbanística, y nueve, sobre delimitación de las unidades de ejecución , veremos que NADA SE DICE SOBRE LA DESCATALOGACION de ese edificio. También desaparece la ficha con el edificio calle baja OCHO de las modificaciones del catálogo.

NOVENO. En cuanto a la inclusión de solar o al menos suelo urbano consolidado por la urbanización en una unidad de ejecución, conviene partir de la reciente Sentencia dictada por la sala en recurso de casación para unificar doctrina , y que sustancialmente reproduce la Sentencia de uno de diciembre de 2003 . Dice esta Sentencia, de dos de noviembre de 2006 :

"Primero. Los actores en el recurso número 95/2.001 de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal superior de justicia de la Comunidad Valenciana plantean recurso de casación para la unificación de doctrina respecto de la Sentencia número 1.210/2.004 de 23 de julio dictada en el referido recurso. Dicha Sentencia desestimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto por aquéllos contra el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de El Verger de 23 de octubre de 2000 por el que se aprobaba el Programa de Actuación Integrada de la UE-3, y contra el Acuerdo del Pleno de dicho Ayuntamiento de 6 de marzo de 2001 por el que se aprobaba el Proyecto de Reparcelación de la citada Unidad de Ejecución. El recurso se sustentaba, entre otros motivos , en que no resultaba procedente la inclusión de las parcelas de su propiedad en la Unidad de Ejecución afectada por el Programa de Actuación Integrada dado que estaban clasificadas como suelo urbano y contaban con los servicios urbanísticos básicos. La sentencia recurrida rechazó dicha tesis partiendo de la premisa de que el hecho de que una parcela esté clasificada como suelo urbano y cuente con servicios urbanísticos no es óbice para la actuación integrada, pues el concepto de suelo urbano no es equivalente al de solar , y en el caso que no sea así es factible que parcelas clasificadas como suelo urbano queden afectadas por un Programa de Actuación Integrada (Fundamento de Derecho Cuarto); y ello sin perjuicio de que la existencia de servicios urbanísticos - cuya realidad quedaba constatada con el dictamen pericial obrante en autos - diera lugar a la aplicación del articulo 72.3 LRAU, es decir, si ello fuera de provecho para la actuación integrada los propietarios que las hubieran sufragado tienen derecho a que en el seno de éstas se les compense por el valor actual de las mismas, lo que debería tener en cuenta el Ayuntamiento demandado cuando gire las correspondientes cuotas de urbanización (Fundamento de Derecho Octavo).

Segundo. En el recurso de casación para la unificación de doctrina la recurrente alega que la doctrina sentada en la Sentencia objeto del mismo que consta resumida contradice lo establecida en las siguientes Sentencias de esta Sala:

1ª. La Sentencia número 89/2002 de 24 de enero de 2002 de su Sección 1ª dictada en el Recurso número 180/1998.

2ª. La Sentencia número 1089/2002 de 23 de julio de 2002 de su Sección 1ª dictada en el Recurso 1073/1998.

3º. La Sentencia número 1401/2001 de 16 de noviembre de su Sección 1ª dictada en el Recurso 1514/1997 .

4ª. La Sentencia número 1383/2001 de 2 de noviembre de 2001 de su Sección 1ª dictada en el Recurso número 2424/1998.

5ª. La Sentencia número 209/2003 de 3 de febrero de 2003 de su Sección 1ª dictada en el Recurso 712/1998.

6º. La Sentencia número 1439/2000 de 15 de octubre de su Sección 1ª dictada en el Recurso 584/1996 .

7ª. La Sentencia número 1567/2002 de 28 de noviembre de 2002 de su Sección 1ª dictada en el Recurso número 47/1999.

5ª. La Sentencia número 1760/2002 de 30 de diciembre de 2002 de su Sección 1ª dictada en el Recurso 1925/1998.

Dicha contradicción se fundamenta en en que, mientras en todas las referidas Sentencias se afirma la necesidad de excluir las parcelas que cuenten con servicios urbanísticos del ámbito de Unidades de Ejecución para su desarrollo mediante Programas de Actuación Integrada, en aplicación e interpretación del artículo 6 en relación con el 33 LRAU , la Sentencia 1210/2004 de la Sección Segunda de esta Sala - objeto del presente recurso de casación para la unificación de doctrina - afirma lo contrario desde el momento en que, reconociendo la situación fáctica de la urbanización de las parcelas propiedad de los actores, considera que este hecho no justifica la exclusión de las mismas de la Unidad sin perjuicio de que este hecho se tenga en cuenta a efectos del reparto de los correspondientes costes. Y particularmente se citan, como expresivas de la doctrina que se entiende contradicha, las Sentencias de la Sección 1ª números 209/2003, 1567/2002 y 1760/2002, en cuanto concluyen lo siguiente: "De todo ello se deduce que los preceptos de la Ley 6/1994, de 15 de noviembre de la Generalitat Valenciana , Reguladora de la Actividad Urbanística art. 9 que define el suelo urbanizable y el suelo urbano, los arts. 6, segundo párrafo , letra A y 33.6, que autorizan las Actuaciones Integradas en suelo urbano; entran en contradicción con la normativa estatal básica anteriormente citada, cuando se trata de parcelas que, como en el caso presente, tienen la condición de suelo urbano consolidado y solar. Pues bien , el artículo 149.3 de la Constitución E.D.L. 1978/3879 dispone que "La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado , cuyas normas prevalecerán, en caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autónomas en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de éstas. Todo ello hace innecesario el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad".

Tercero. Exige el artículo 96 de la Ley de la Jurisdicción - al que, junto con los artículos 97 y 98 se remite su artículo 99.4 en cuanto a plazos, procedimiento para la sustanciación y efectos de la Sentencia en relación con el recurso de casación para la unificación de doctrina previsto en dicho artículo 99 -, que en el escrito se interposición se invoquen Sentencias donde, respecto a los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación, en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales se hubiese llegado a pronunciamientos distintos. Y en el examen de la concurrencia o no de las identidades exigidas por la Ley entre las Sentencias invocadas como contradictorias y la recurrida ha de destacarse que basta la comparación de todas ellas para llegar a la conclusión de que , frente a lo que alega el Ayuntamiento demandado, al menos respecto de las números 209/2003, 1567/2002 y 1760/2002 se dan las necesarias identidades sustanciales exigidas por el artículo 99 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa de 1998 que, como es sabido, prevé un recurso de casación que constituye una vía extraordinaria que se arbitra para salvar la contradicción de criterios y pronunciamientos entre las diversas Salas o Secciones de lo Contencioso-Administrativo de un Tribunal Superior de Justicia, cuando respecto de los mismos litigantes u otros diferentes en idéntica situación, y en mérito a hechos , fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, se hubiera llegado a pronunciamientos distintos y que debe fundarse necesariamente en infracción de normas emanadas de la Comunidad Autónoma. En efecto , tanto en la Sentencia recurrida como en las citadas Sentencias de la Sección 1ª se discute la procedencia de la inclusión en una Unidad de Ejecución afectada por el Programa de Actuación Integrada de parcelas clasificadas como suelo urbano y que cuenten con servicios urbanísticos a la que, según alegan loe recurrentes se responde afirmativamente en la primera de ellas y negativamente en las Sentencias respecto de las que se predica la contradicción en que se fundamenta el recurso.

Cuarto. Establecido lo anterior - que lleva a rechazar la tesis del Ayuntamiento demandado conforme a la que el recurso sería inadmisible - la cuestión a resolver queda reducida a determinar si en las Sentencias sometidas a consideración se mentienen posturas divergentes acerca de la posibilidad de incluir en una Unidad de Ejecución afectada por el Programa de Actuación Integrada de parcelas clasificadas como suelo urbano y que cuenten con servicios urbanísticos. Y, partiendo de la premisa de que efectivamente se da dicha contradicción pues mientras las Sentencias de la sección 1ª concluyen que la existencia de servicios urbanísticos excluyen dicha posibilidad, la Sentencia recurrida parte, por lo que se desprende de su texto, de la conclusión contraria, el tema litigioso queda reducido a resolver acerca de cual de dichos criterios resulta asumible; y, si en la medida de ello, debe mantenerse lo resuelto por la citada Sentencia.

Quinto. La LRAU , cuando de suelo urbano se trata, permite tanto Programas de Actuación Aislada como Programas de Actuación Integrada, como determinadas actuaciones urbanísticas en ausencia de programa. Pero esto no significa que los Programas de Actuación Integrada se deban entender admisibles en suelo urbano, sin ningún tipo de matices y de forma indiscriminada. Ello es así porque la LRAU y el propio Reglamento de Planeamiento, aprobado por Decreto 201/1998 de 15 de diciembre , consideran que la regla general es que , en suelo urbano, proceden las actuaciones aisladas; de modo que las actuaciones integradas en suelo urbano sólo proceden de modo excepcional. Así se deduce claramente del artículo 9.2 LRAU, que declara preferentes las actuaciones aisladas en suelo urbano. El artículo 10.2 del Decreto 201/1998, por su parte, concreta lo señalado en aquel precepto cuando dispone que sólo son viables, excepcionalmente, las actuaciones integradas en suelo urbano cuando se trate de terrenos que ya tuvieran esa clasificación en el planeamiento general anterior a la LRAU, siempre que, o bien se tratara de suelo urbano consolidado por la edificación , o bien cuando dichos terrenos contaran con todos o algunos de los servicios urbanísticos que les permitirían realizar actuaciones aisladas, pero en cambio se consideraran más convenientes las actuaciones integradas, lo que traslada la cuestión a resolver a la determinación si esta justificación resulta en el caso de que se trate resulta suficiente. Y ello, entre otras cosas, porque no hay que olvidar que la noción de "conveniencia", recogida en el art. 10.2 del Reglamento de Planeamiento , constituye un concepto jurídico indeterminado, asequible a la interpretación por los órganos de este orden jurisdiccional; sin que del mismo pueda deducirse la existencia de una facultad omnínoda de apreciación de lo que deba considerarse como "conveniente" por parte de la Administración municipal; y sin que tampoco sea legítimo utilizar las potestades urbanísticas municipales para fines distintos de los consignados en el Ordenamiento jurídico. Porque, efectivamente, las finalidades de la actuación urbanística de los entes públicos se recogen en el art. 1 LRAU y son las que son, sin que por tanto las distintas potestades urbanísticas, y entre ellas la de programación , se puedan utilizar para otras finalidades que, aun legítimas , no son las propias. Pues bien, sea como fuere, el alcance del art. 10.2 del decreto 201/98 debe determinarse mediante su puesta en relación con el resto del ordenamiento jurídico, conforme al art. 3.1 CC. Y es así que la Ley estatal 6/1998 del Régimen del Suelo y Valoraciones diferencia en su artículo 14 entre dos clases de suelo urbano, el consolidado y el no consolidado, con un régimen jurídico sustancialmente diferente tanto en cuanto a las cargas y deberes como a los Derechos de los propietarios en una y otra clase de suelo. La STC 164/2001 declaró la constitucionalidad de ese artículo 14 ; pero , más aún, la STC 54/2002 declaró inconstitucional la Ley Vasca 3/1997 en cuanto que ésta preveía una cesión del 10% del aprovechamiento tipo en todo el suelo urbano, tanto consolidado como no consolidado, pese a lo que dispone la ley básica estatal. Aun cuando no sea éste el caso de la Comunidad valenciana, ya que el artículo 19 de la Ley 14/1997 establece que el porcentaje de cesión de aprovechamiento tipo en todo el suelo urbano es del 0%, bien es verdad que no se puede tratar igual al propietario del suelo urbano consolidado y al del suelo urbano no consolidado. Porque el propietario de suelo urbano consolidado sólo tiene el deber de convertir su parcela en solar, si le faltara algún servicio urbanístico para llegar a serlo , y el deber de edificar su solar. Ahí se acaban los Derechos de los propietarios en suelo urbano consolidado. No tiene pues sentido incluirles en ningún PAI, del que derivan (así, artículos 29.9 y 66 ss. LRAU) unos deberes del propietario de suelo distintos de los regulados en el artículo 14.1 de la Ley 6/1998. A efectos de la determinación de cuándo estamos o no ante suelo urbano consolidado , la Sección primera de esta Sala, en Sentencia de 28 de noviembre de 2003, dictada en el recurso 722/99 y acumulados , ha afirmado claramente que una cosa es suelo urbano consolidado y otra distinta el solar, concepto éste plasmado en el artículo 6 LRAU . Porque, efectivamente, del art. 14.1 de la Ley Estatal 6/98 se deduce con claridad que no todo el suelo urbano consolidado es solar, sino que puede haber terrenos que son suelo urbano consolidado pero a los que falta algún requisito para ser solares. Y dicha Sentencia concreta estos supuestos por referencia a los casos en que, conforme al art. 40 RGU y 73.2 LRAU (sin entrar ahora en la posible incidencia del art. 27.3 de la Ley 37/2004, de la edificación, sobre este último precepto), es posible obtener licencia simultáneamente para edificar y para convertir el terreno en solar , por hallarse en realidad ejecutadas las infraestructuras y sólo ser preciso ultimar algunas cuestiones. En este sentido se pronuncia la STSJ del País Vasco de 28 de mayo de 2003, donde se afirma que se tratará de terrenos que pueden simultáneamente convertirse en solares o bien respecto de los cuales las obras complementarias de urbanización han de ser aseguradas mediante fianza, en los términos del art.40 RGU. Y es que, además, este concepto físico de suelo urbano consolidado no sólo es coherente con lo que, con carácter general respecto del suelo urbano establece el art. 8 a) de la Ley 6/1.998, sino además es la única solución que aporta un mínimo de seguridad jurídica en aquellas Comunidades autónomas, como la valenciana , donde no existe un concepto legal de suelo urbano consolidado. Así lo señala, por lo demás, por ejemplo, el T.S.J. del País vasco, en Sentencias como la antes citada de 28 de mayo de 2003 y en la de 16 de septiembre de 2002, 13 de noviembre y 21 de noviembre de 2002, entre otras.

Conviene transcribir, al respecto, parte de la Sentencia citada de 28 de noviembre de 2003 :

"... Hay que tener en cuenta que la Ley 6/98 establece en su Disposición Transitoria primera que el régimen de las distintas clases de suelo previsto en la misma se aplicará desde su entrada en vigor , a los planes y normas vigentes; y la Disposición Transitoria cuarta señala que , respecto de los instrumentos de equidistribución que no hayan alcanzado su aprobación definitiva en el momento de la entrada en vigor de esta Ley (como es el caso que nos ocupa) se aplicará el porcentaje de cesión de suelo previsto en la misma. Debe tenerse en cuenta que el PAI es anterior a la entrada en vigor de esta Ley; no así los restantes instrumentos.

Pues bien, el art.14 de dicha Ley diferencia con claridad entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado. Y, respecto del suelo urbano consolidado, señala que el único deber de los propietarios es ultimar las obras necesarias para la conversión de su terreno en solar, y, en su caso, edificar el mismo. Muchos más deberes se prevén, en cambio, para el suelo no consolidado.

Tampoco debe perderse de vista que la STC 164/01 de 11 de julio , se plantea la posible inconstitucionalidad del artículo 14.1, antes citado , a la vista de que los recurrentes entendían que ese precepto imponía la utilización del sistema de expropiación, lo que sería contrario a las competencias autonómicas. A ello, el TC contesta, simplemente, que esa exigencia de actuar por expropiación sería consecuencia del art.33.3 CE .

Y la posterior S.T.C. 54/2002de 27 de febrero, señala con toda claridad que resulta inconstitucional una ley autonómica que imponga cesiones en todo tipo de suelo urbano , consolidado o no consolidado".

Sexto. Dicho lo anterior, conviene efectuar las siguientes reflexiones: 1ª. Que la legislación estatal no obliga a identificar el suelo urbano consolidado con el solar; al revés, el artículo 14.1 alude expresamente a la conversión en solares de los terrenos que ya son suelo urbano consolidado; 2ª. Que la legislación estatal, por lo demás, y tal como se desprende de la ST.C. 164/01, no nos dice cuándo un suelo urbano es consolidado o no; y 3ª. Que la legislación valenciana nos da un concepto de solar, pero no de suelo urbano consolidado.

Séptimo. Entrando en la cuestión, en primer lugar, relativa a lo que deba entenderse por suelo urbano consolidado , lo cierto es que resulta evidentemente problemático que la LRAU no contenga una definición de esta dualidad de conceptos. Ahora bien, el Decreto 201/98 sí alude en su art.10.2 al suelo urbano consolidado por la urbanización, que define como aquel que posee todos los servicios urbanísticos que permitirían su ejecución mediante actuaciones aisladas , y que sin embargo se considere más conveniente sujetar al régimen de las actuaciones integradas. En todo caso, el precepto no aclara cuáles son esos servicios urbanísticos concretos; por lo que subsiste cierta indeterminación. Ello, a diferencia de lo que ocurre en otras Comunidades Autónomas, donde se entiende por ejemplo, en algún caso, que el suelo urbano está consolidado cuando se han cumplido los deberes de cesión y equidistribución. Tampoco parece que sea válido el precedente del Decreto-Ley 7/96 y de la Ley 7/97, que diferenciaban, en cuanto al deber de cesión, según se actuara sistemática o asistemáticamente , ya que, en primer lugar , se trata de normas estatales y de vigencia muy efímera; y, en segundo lugar, porque las mismas se referían sólo al deber de cesión, en relación con el cual el artículo 19 de la Ley Valenciana 14/97 equipara todo el suelo urbano. Por lo demás , lo que preveían esas normas estatales no es del todo equivalente a lo que dispone el Decreto 201/98, ya que éste no hace depender la condición de suelo consolidado del sistema de actuación elegido , sino más bien lo contrario: el grado de consolidación es lo que permite ejecutar una actuación como integrada.

Lo que sí es evidente es que la legislación estatal, en todo caso, maneja ese par de conceptos; que el TC les ha dado relevancia a la hora de declarar la inconstitucionalidad de una norma autonómica; y que, por este motivo, hay que entender que, aun cuando las Comunidades Autónomas son las competentes para definirlos , es indudable que esa labor autonómica de desarrollo de la ley estatal en la definición de ese par de conceptos no puede llevarse al punto de desnaturalizarlos o de privar de sentido a la diferenciación; ya que en otro caso se dejaría sin contenido una norma básica estatal. Y, si lo anterior es predicable de la legislación autonómica, con mayor motivo deberá serlo, en ausencia de ésta en este concreto punto, para los intérpretes de la misma. Desde este punto de vista, hay que atender a que el artículo 14.1 de la Ley 6/98 alude al suelo urbano por consolidación de la urbanización, sin identificarlo sin embargo necesariamente con el solar. Por lo demás, la Ley valenciana da un concepto de este último bastante más restrictivo que el que se contiene en la legislación estatal supletoria (art.83 TRLS de 1976 ). A este respecto , por tanto, hay que acudir, a falta de mayores precisiones de la legislación valenciana en este punto , al grado de urbanización que haya alcanzado ese suelo; sin que sea preciso, por lo demás, acudir al concepto de solar que nos ofrece el artículo 6.1 de la LRAU, en la medida en que la ley estatal, como se ha puesto de relieve , prevé la existencia de suelos consolidados por la urbanización que aún no sean solares. Con ello , es evidente que, a falta de ulteriores precisiones en la legislación autonómica, el suelo urbano por consolidación de la urbanización hace referencia a aquel suelo que, aun cuando adolezca de alguna carencia que le impida ser solar, sin embargo la obra urbanizadora necesaria para alcanzar esa condición sea mínima, por estar ya realizadas las redes de servicios. De hecho, esto es lo que se deduce del artículo 10.2 del Decreto 201/98, que alude a la consolidación de la urbanización justamente por referencia a aquellos suelos en los que, por la escasa envergadura de la obra urbanizadora a realizar , permitan las actuaciones aisladas. Cierto apoyo tiene esta posición en la LRAU, cuando exige en su artículo 6.4, para que un terreno alcance la condición de solar, no sólo que tenga los requisitos del art.6.1, sino que, además, estén realizadas las infraestructuras mínimas de integración y conexión de la actuación con su entorno territorial , estipuladas al programar esa actuación. Con ello, que conecta por lo demás con la doctrina consagrada por el TS a principios de los noventa sobre la malla urbana , se está aludiendo a la exigencia de unos mínimos de urbanización; lo que conecta con el concepto del art.14.1 de la Ley 6/1.998 . En suma, claro que puede haber suelo urbano sin urbanización consolidada; pero se trata de suelo en que deben realizarse operaciones urbanísticas de cierta envergadura, como el suelo urbano sometido a un plan de reforma interior. Al respecto, no debe olvidarse que el artículo 23 LRAU, en este punto, establece que, en el caso de los planes de reforma interior, el suelo en principio queda desclasificado a urbanizable, salvo que el propio plan de reforma interior establezca lo contrario. Y , en relación con esto, el Decreto 201/98 dispone en su art.11.2 que se clasificarán como suelo urbanizable los terrenos a desarrollar mediante plan de reforma interior, salvo que éste disponga la procedencia de actuaciones aisladas o salvo que concurra alguno de los casos del art.10.2 del reglamento . Naturalmente, esta regulación obedece, fundamentalmente , a que cuando se dictó la LRAU no existía en la legislación estatal la diferenciación entre suelo urbano consolidado por la urbanización y no consolidado por ésta; y el Reglamento tampoco ha acogido expresamente esa distinción. Desde luego , lo que en ningún caso se desprende de estos preceptos, ya debe apuntarse, es que en suelo urbano consolidado puedan desarrollarse actuaciones integradas; todo lo contrario, aun en el caso de planes de reforma interior, en algún caso son permisibles las actuaciones aisladas. Y ello porque, aun cuando el art.12 D ) alude a que los planes de reforma interior se desarrollan en áreas consolidadas, este concepto no puede ser equivalente a previsto en el art.14.1 de la Ley 6/1.998, a menos que se estuviera haciendo referencia a áreas que, en otro tiempo , y no en el presente, sí estuvieron consolidadas por la urbanización.

Octavo. La aplicación de tal doctrina - que puede resumirse en el sentido de que en suelo urbano que cuente con servicios urbanísticos pueden desarrollarse Actuaciones Integradas siempre que tengan por finalidad realizar las infraestructuras mínimas de integración y conexión de la actuación con su entorno territorial estipuladas al programarla y orientadas a la integración de las parcelas a que afecta en la malla urbana - al caso enjuiciado lleva a establecer la corrección jurídica de la Sentencia recurrida pues, como se desprende de lo actuado en el proceso y refleja dicha Sentencia, las parcelas de los actores no cuentan en la totalidad de su perímetro con los servicios urbanísticos necesarios para entender que se ubican en suelo urbano consolidado por la urbanización; y ello permite, tal como entendió aquélla, su inclusión en el ámbito del Programa de Actuación Integrada que , junto con el Proyecto de Reparcelación, eran objeto de impugnación."

DECIMO. Ahora bien, hay que tener en cuenta que no estamos ante la impugnación de un programa, sino de un planeamiento de iniciativa pública y en concreto un plan de reforma interior. Esto es importante porque la finalidad de la doctrina de la sala recogida en la Sentencia transcrita en el fundamento precedente lo que busca en realidad es preservar el estatuto del propietario de suelo urbano consolidado por la urbanización que recogía el art 14-1 LSV, vigente al tiempo de la aprobación de este plan.

Esto significa que en puridad esa doctrina de la sala tiene su proyección en el ámbito de la gestión y no tanto en el ámbito de la potestad de planeamiento. Esta es la conclusión de la Sentencia de la sala de siete de julio de 2004, dictada en el recurso 929/02 , de la que se deduce que lo esencial a estos efectos no es tanto la inclusión formal o no en una unidad de ejecución sino que se cumpla con el principio de equidistribución partiendo del peculiar estatus que tenía garantizado el propietario de suelo consolidado. O lo que es lo mismo, lo importante era que el programa respetara el peculiar régimen de Derechos y deberes del propietario de suelo consolidado por la urbanización incluido en la unidad de ejecución.

Pensemos que puede ocurrir que sea indispensable incluir ese suelo dentro de una unidad de ejecución por razones de coherencia , teniendo en cuenta que estamos ante una operación de reforma interior, en que se alteran usos de muy diversas parcelas y por tanto su destino urbanístico. Se trata de un planeamiento de cuatro manzanas y donde tiene sentido asegurar la coherencia de su ejecución mediante la delimitación de unidades de ejecución.

En la actualidad, de los arts. 15 y 21.4 LUV parece desprenderse que las actuaciones integradas son excepcionalmente posibles en suelo urbano consolidado por la urbanización sometido a operación de reforma interior; y de su art. 10.3 parece desprenderse que el suelo previamente urbanizado queda sujeto al régimen del suelo urbano no consolidado cuando sobre el mismo se opera una reforma interior. No es momento ahora de interpretar el alcance y significación de estos preceptos (por ejemplo, si el caso se circunscribe sólo a los supuestos de obsolescencia física de la urbanización), porque no son aplicables al caso por razones temporales. El caso es que la LRAU en el art. 23 permitía que el plan de reforma interior delimitara actuaciones aisladas y actuaciones integradas. Es decir, dentro de un plan de reforma interior podrían coexistir actuaciones aisladas e integradas. Ejemplo de actuación integrada sería aquel de total y radical obsolescencia física de la urbanización , que además requiriera, para la adecuación física de los servicios urbanísticos básicos, una renovación integral o bien aquel otro caso en que se tratara de zonas nunca dotadas de los cuatro servicios básicos y sin embargo consolidadas por la edificación.

El caso que nos ocupa es precisamente uno de aquellos en que se produce una renovación de los servicios urbanísticos como consecuencia de una fuerte medida de implantación de equipamientos, que en el caso de la unidad de ejecución 10 afectan a casi toda la manzana. Esta implantación de nuevos equipamientos supone una operación de renovación de usos, que de privados pasan a públicos, y que efectivamente puede hacer conveniente, por razones de coherencia , el recurso a una actuación integrada en cuanto a las operaciones de adecuación de la urbanización e implantación de los nuevos usos.

Tema completamente diferente será lo atinente a la gestión de la misma y los Derechos y deberes de los propietarios del suelo; pero aquí no se recurre ningún programa sino un instrumento de planeamiento.

DUODECIMO, Por lo demás, de la Sentencia de la sala de nueve de enero de 2007 se deduce que la patrimonialización de la edificación no era obstáculo para su inclusión en una actuación integrada; cosa distinta es que dicha patrimonialización tenga efectos en cuanto al régimen de cesiones y en cuanto a la valoración de la parcela. Pero las actuaciones integradas son AMBITOS DE URBANIZACION , no ámbitos de equidistribución; por lo que tiene sentido que, si es precisa una operación integral de transformación del suelo, se incluya el terreno dentro de la actuación integrada.

La demandante parece decir que el criterio se ha aplicado de forma desigual , porque otras viviendas rehabilitadas o susceptibles de rehabilitación se han incluido en el ámbito de la actuación. Esto no es óbice, porque aunque la señora acredita que tiene concedida licencia y calificación provisional a estos efectos, no alega ni prueba haber siquiera iniciado las operaciones rehabilitadoras; es más, la ficha que ella misma acompaña con su demanda, incluida en el primer documento aprobado a efectos de justificar la descatalogación (finalmente no producida) muestra un inmueble en Estado absolutamente ruinoso, rodeado con una malla de seguridad y absolutamente inhabitable.

Más aún, el nuevo art. 15 de la LUV viene a decir que fundamentalmente el PRI preverá actuaciones aisladas cuando se trate de terrenos consolidados por la edificación; pero si ésta resulta estar absolutamente ruinosa e inadecuada no tiene sentido hablar de consolidación edificatoria.

Ciertamente el mantenimiento del bien en el catálogo comportará la necesidad de que el mismo sea rehabilitado. Pero en puridad la cuestión que nos ocupa conecta asimismo con el tema de la justificación de cambio de uso del inmueble. En efecto, si no estuviera justificado el cambio de uso a dotacional sociocultural se podría pensar en la exclusión de la actuación integrada, con la finalidad de que el propietario llevara a cabo una actuación aislada de rehabilitación. Si por el contrario está justificado el mantenimiento del destino sociocultural del edificio , ningún sentido tendrá hablar de actuación aislada de rehabilitación por el propietario y sí la inclusión del inmueble en la actuación integrada a la que, indudablemente, el uso sociocultural del mismo beneficiará, como uso que es público y destinado a equipamiento.

DECIMOTERCERO. La demandante alega asimismo irracionalidad y arbitrariedad en el ejercicio de la potestad de planeamiento, al carecer de justificación tanto el cambio de uso de su inmueble como la fuerte implantación de equipamientos; incluso considera la demanda que esa fuerte implantación de equipamientos es contraria a las finalidades descritas en la memoria, que alude al mantenimiento de la capacidad residencial de la zona.

Sobre la potestas variandi y sus límites se ha pronunciado la sala en el recurso 2326/98 :

"DÉCIMO. Sentado lo anterior, conviene en primer lugar efectuar una serie de consideraciones previas en relación con la potestas variandi que asiste al autor de un plan de urbanismo. Y ello, en tanto en cuanto , en último término, los recurrentes vienen a argumentar, entre otras cosas, que el nuevo plan sería irracional y arbitrario, así como contrario al principio de proporcionalidad, al exigir la destrucción de las casitas de madera; teniendo además dicho planeamiento (parecen afirmar) el exclusivo propósito de beneficiar a la nueva colonia "Las Infantas", situada detrás de aquéllas.

A este respecto, lo primero que hay que resaltar es el elevado grado de discrecionalidad que asiste al planificador. Esta discrecionalidad del autor del plan viene fundamentada en diversos órdenes de consideraciones.

A) La primera de ellas es que la potestad de planificación urbanística constituye una manifestación más de la potestad reglamentaria, conformadora por tanto del Ordenamiento Jurídico , y que no se agora en su aplicación. Nos encontramos ante una potestad de creación del Derecho , y no de simple ejecución del Ordenamiento; y ello es suficiente para justificar la concurrencia de dicha discrecionalidad.

No sólo eso, sino que, además, no puede entenderse que los planes urbanísticos sean, en sentido material, puros Reglamentos de ejecución de la legislación urbanística dictados en su desarrollo; al contrario, son los planes los que culminan el diseño del carácter estatutario de la propiedad del suelo (art.2.1 de la Ley 6/98, de régimen del suelo y valoraciones). Así puede citarse, como expresión de una doctrina consolidada , la STS de dos de febrero de 1987 .

B) El segundo orden de consideraciones, estrechamente conectado con el anterior , atañe a la concepción misma de la potestad de planeamiento como, precisamente, potestad de planificación. Potestad de planificación que, obviamente, se proyecta hacia el futuro, y que comporta , en lo que aquí nos concierne, la posibilidad de optar por un diseño de nueva planta en la ordenación urbanística, de cara a la consecución de determinados fines perseguidos por el propio planificador.

C) El tercer orden de consideraciones estriba en el principio de autonomía local; autonomía local que, como subraya el reciente Libro Blanco para la reforma de la Administración local, es de índole política en tanto en cuanto se sustenta sobre la legitimidad democrática de los órganos de gobierno municipal. Principio de autonomía local que, en relación con la potestad de planeamiento urbanístico, ha sido reiteradamente afirmado por el TS, a partir fundamentalmente de su Sentencia de 13 de julio de 1990 ; Sentencia ésta que reinterpretó el art. 41 TRS de 1976 en orden a las potestades autonómicas en la aprobación definitiva de los planes de urbanismo -en el mismo sentido, por ejemplo , la de 25 de abril de 1991 o la de 25 de febrero de 1992-.

Y, en este punto, la Comunidad Valenciana , primero en el art. 40 de la hoy derogada LRAU, aplicable al caso de autos, y en la actualidad en el art. 85 de la vigente Ley 16/2005, ha concretado hasta dónde llega la autonomía municipal en el diseño urbanístico del municipio, y dónde empiezan, correlativamente, las potestades autonómicas en la aprobación definitiva de los planes.

Lo anterior conecta con la reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional, que, por ejemplo en Sentencias 132/2001 , 25/2004 y 16/2004, si bien en una materia distinta (como es la sancionadora) ha afirmado que la relación entre las ordenanzas locales y la ley no puede ser la misma que existe entre la ley estatal o autonómica y sus Reglamentos de desarrollo; dada la ausencia de potestad legislativa en las Corporaciones Locales y la necesidad de preservar su autonomía.

Puede citarse , entre otras, además, la STS de 18 de marzo de 1992, que justifica la potestas variandi , entre otras cosas, en el principio democrático , que la Sentencia considera reforzado a la vista de la existencia de un trámite de información pública en el procedimiento de aprobación del planeamiento; a la que puede añadirse, entre otras muchas, la de nueve de julio de 1991.

D) A todo lo anterior debe añadirse que la decisión planificadora afecta a una enorme variedad de intereses, tanto públicos como privados, que se entrecruzan entre sí y que muchas veces resultarán opuestos unos con otros; de forma que el planificador debe llevar a efecto una compleja operación de ponderación y valoración de todos los intereses afectados antes de adoptar la decisión; y es dicha complejidad la que, efectivamente , comporta de hecho que, en línea del principio, sean o puedan ser múltiples las posibles soluciones que el planificador pueda ofrecer ante una misma situación.

No obstante, como se verá a continuación, esta operación queda sujeta a importantes límites.

Nos encontramos, en suma, ante una potestad de ordenación, con proyección de futuro , que comporta el diseño de un modelo urbanístico, para todo el municipio o para parte de él, y que se fundamenta además en la autonomía política de los municipios; si bien con el límite del interés supralocal , cuya defensa se encomienda a la Comunidad Autónoma.

Por su propia esencia, como tal potestad de ordenación y planificación, conformadora del Ordenamiento Jurídico, la potestad de planificación urbanística no puede quedar congelada, sin más , ante una concreta situación de hecho; muy al contrario , su propio carácter innovativo le confiere la posibilidad de modificar la realidad preexistente. Y así, reiterada jurisprudencia del TS, de la que por ejemplo son exPonentes las Sentencias de 18 de marzo de 1991 o la de seis de junio de 1992, afirma que los Derechos de los propietarios, bien deriven de una situación fáctica o bien de la preexistente ordenación, no son un límite (o más bien, no son un límite absoluto) a la potestad de planeamiento.

UNDÉCIMO. Sentado lo anterior, que constituye el fundamento de la discrecionalidad del planificador en el ejercicio de la potestas variandi, hay sin embargo que determinar cuáles son sus límites; siempre teniendo en cuenta que existen además otros , como el principio de jerarquía normativa y la consiguiente sujeción, por ejemplo, a los estándares urbanísticos; y asimismo otros principios generales del Derecho distintos de los que se desarrollan a continuación, que son los habitualmente más utilizados en la fiscalización jurisdiccional del ejercicio de la potestad de planeamiento urbanístico.

Existen en todo caso otros, como el de seguridad jurídica, que el TS viene conectando con el carácter reglado de las licencias para rechazar aquellas determinaciones del plan que, por su radical indeterminación , no den pautas suficientes para el otorgamiento o denegación de la licencia con aquel carácter (por ejemplo, STS de 22 de septiembre de 1989 o la de 18 de abril de 1990; también la de 17 de septiembre de 1989 , por citar sólo alguna).

A) En primer lugar, a este respecto, el Tribunal Supremo viene reiteradamente considerando que dicha potestas variandi es máxima en el momento de la aprobación ex novo de una nueva ordenación global de la ciudad; dado que, en este punto, nos encontramos ante una decisión esencialmente política. Que la misma se sujete no obstante a límites es más que evidente; y así no puede perderse de vista el progresivo aumento del contenido normativo de los planes de acción territorial, como tampoco las previsiones generales de la Ley 6/98, del suelo y valoraciones -arts. 8 ss.-, y de la normativa autonómica de desarrollo -en la actualidad, Ley 10/2004 , del suelo no urbanizable, y arts. 10 ss. de la Ley 16/2005 -, e incluso, como después se hará referencia, el juego de los principios generales del Derecho.

La idea que refleja la jurisprudencia del Tribunal Supremo es que esa inicialmente muy extensa discrecionalidad en la potestad de planeamiento va , sin embargo , reduciéndose a medida que nos encontramos ante determinaciones más concretas. En efecto, una cosa son las grandes líneas del diseño urbanístico municipal y otra cómo se concretan después dichas líneas maestras en aspectos cada vez más de detalle. Porque, en efecto, cuanto más descendemos a la ordenación de detalle, más nos encontramos vinculados por la necesaria coherencia con el diseño estructural urbanístico del municipio. Por lo demás, cuanto más descendemos a cuestiones de detalle, van perdiendo relevancia los aspectos políticos para ir dando paso, paulatinamente, a otros aspectos de índole cada vez más técnica; cuestiones técnicas donde , más que de discrecionalidad, deberemos hablar, fundamentalmente, de interpretación y aplicación de conceptos jurídicos indeterminados, aun cuando muchas veces dicha interpretación y aplicación lleven consigo dificultades notorias.

Pues bien, la legislación urbanística valenciana refleja de modo meridiano esta idea del Tribunal Supremo; por cuanto , como es sabido, a partir de la LRAU el sistema valenciano de planeamiento no se configura ya como un sistema piramidalmente jerarquizado con base en los distintos tipos de planes, sino que, por el contrario, lo que se establece (así, arts. 17 y 18 de la hoy derogada LRAU y arts.5 ss. del Decreto 201/98 , así como arts. 36 ss. de la LUV ) es una distinción material entre ordenación estructural, de la competencia de la Generalidad , y ordenación pormenorizada, que entra dentro del ámbito de competencia municipal. Éste es el modo como la normativa urbanística valenciana concreta lo que disponen los arts. 2 y 25.2 d) de la Ley 7/85 en relación con el planeamiento urbanístico.

En suma, lógicamente, y sin perjuicio de las obvias exigencias de coherencia, respeto a los planes de acción territorial y a la legislación urbanística y sectorial y a los principios generales del Derecho, lo cierto es que el comPonente discrecional de la potestas variandi tiene una mayor proyección cuando se trata de las determinaciones atinentes a la ordenación estructural (el diseño urbanístico básico del municipio) , dado que las determinaciones propias de la ordenación pormenorizada tienen, no sólo aquellos límites, sino también el de la coherencia misma con la ordenación estructural previamente establecida.

Lo anterior, sin embargo, no significa que la discrecionalidad del planificador desaparezca en el estadio de la ordenación pormenorizada -en otro caso, estaríamos negando, pura y simplemente , la vertiente política de la autonomía local en su proyección sobre el planeamiento urbanístico-; simplemente, lo que sucede es que aquélla queda limitada, además , por la necesaria coherencia con la ordenación estructural a la que desarrolla.

B) El segundo límite es la coherencia necesaria del plan con la realidad de los hechos. Los hechos constituyen una realidad externa al planificador, un punto de partida preexistente que aquél no puede ignorar (STS de 11 de diciembre de 2003, entre otras). Pero el hecho de que el planificador no pueda desconocer los hechos , tal como la realidad los ofrece, no significa sin más que deba asumirlos y aceptarlos; dado que, de aceptarse esto último, la potestad de planeamiento quedaría congelada y sería simplemente imposible modificar el planeamiento cuando dicha modificación comportara un cambio en el Estado de hecho. Conclusión ésta que, como hemos visto, resultaría contraria a la esencia misma de la potestad de planeamiento.

En suma, una cosa es que el planificador incurra en un error en cuanto a la determinación de los hechos, que de ser relevante podría comportar la disconformidad a Derecho del plan por incoherencia con esa realidad (así. STS de 22 de septiembre de 1986, en un caso en que el planificador partía de la necesidad objetiva de conservación de una realidad que era inexistente; puede también citarse la de uno de diciembre de1986; o la de 23 de enero de 1989 , sobre catalogación de un edificio), y otra palmariamente distinta es que dicho planificador, conociendo la realidad de los hechos, pretenda modificarla; lo que es legítimo siempre que se sujete a los límites que a continuación se verán.

Son muchas las Sentencias del TS que aluden a la realidad de los hechos determinantes; así, por ejemplo, la de ocho de junio de 1992 o la de 12 de mayo de dicho año, entre otras.

C) El tercer límite es la necesaria racionalidad interna del planeamiento; es decir, la ausencia de incongruencias lógicas y contradicciones dentro del mismo , tanto las referidas al contenido de un mismo plan como a la articulación necesaria entre unos y otros instrumentos de planeamiento. La incongruencia lógica comporta irracionalidad, pura y simplemente; y la irracionalidad no tiene cabida en la actuación de los poderes públicos españoles (ex art. 9.3 CE ). Así se puede citar, por ejemplo, la STS de 15 de diciembre de 1986 o la de 18 de julio de 1988 .

D) El cuarto límite, muy ligado con los dos anteriores, estriba en el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (ya aplicado a la potestad reglamentaria, por ejemplo, en las tempranas Sentencias del TS de 20 de febrero y seis de julio de 1959 ), que , como señala reiterada jurisprudencia del TS , proscribe las actuaciones regidas por el puro capricho y con absoluta ausencia de justificación jurídicamente viable. En suma, el planificador puede modificar la realidad (de otro modo no sería planificador); pero dicha modificación de la realidad debe obedecer a razones plausibles en términos jurídicos y no a la pura voluntad o a motivos desviados (STS de 18 de mayo de 1992 y STS de 18 de julio de 1988, entre otras muchas).

E) De este modo, la interdicción de la arbitrariedad enlaza con la exclusión de la desviación de poder, definida en el art. 70 de la Ley 29/1998 como el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los establecidos por el Ordenamiento Jurídico; sin que sea preciso ahora entrar en la polémica relativa a si dicha desviación de poder debe entenderse en un sentido estricto -comprensivo exclusivamente del ejercicio de potestades administrativas para fines privados- o amplio -ejercicio asimismo de potestades administrativas para fines distintos de los señalados en cada caso por el Ordenamiento, aunque los perseguidos sean públicos; caso de la llamada en ocasiones desviación de poder financiera. Porque, en efecto, la desviación de poder -que, no obstante , plantea importantes problemas en su aplicación, resaltados ya desde la antigua Sentencia del TS de cuatro de abril de 1974 ; y entre los cuales los de prueba no son los menores- proyecta esencialmente su campo de aplicación cuando se trata del ejercicio de potestades administrativas imbuidas de discrecionalidad , como sucede paradigmáticamente con el planeamiento urbanístico. Y así, por ejemplo, puede verse la STS de 26 de diciembre de 2001, que estima la alegación de desviación de poder en relación con un estudio de detalle.

Y, por supuesto, la proscripción de la desviación de poder es directa consecuencia de la posición institucional de la Administración , al servicio objetivo de los intereses generales (art. 103.1 CE ), única misión que aquélla debe cumplir.

F) Y dicho principio de interdicción de la arbitrariedad enlaza, asimismo, con las exigencias de motivación; motivación que, fundamentalmente, se contendrá en la Memoria del plan. Y así, la ya vieja Sentencia del TS de 16 de junio de 1977 alude incluso a la "memoria vinculante", en un caso en que las determinaciones del plan contradecían frontalmente lo que señalaba con claridad dicha Memoria. Y la STS de 13 de febrero de 1992 afirma con claridad la necesidad esencial de la Memoria como elemento para evitar la arbitrariedad. Por lo demás, asimismo se ha resaltado doctrinalmente la importancia de la Memoria como elemento de interpretación del plan.

Porque , efectivamente, si bien la Sala no comparte la tesis de que lo no motivado es, por este solo hecho , arbitrario, sí es cierto sin embargo que la ausencia de motivación comportará, en muchos casos, una presunción de que la Administración ha actuado de forma caprichosa y carente de justificación.

Esto sucede, paradigmáticamente, cuando, como aquí se trata, nos encontramos ante el ejercicio de potestades ampliamente discrecionales; dado que, en estos casos , los motivos que pueden amparar y justificar la decisión administrativa pueden ser muchos, o puede no ser ninguno -o ninguno plausible-. Y , de la misma manera, a priori pueden ser muchas las soluciones urbanísticas que puedan articularse ante una determinada realidad.

La falta de motivación en estos casos comporta la inequívoca presunción de arbitrariedad del planificador; con el agravante de que, en estos casos, los órganos jurisdiccionales no pueden declarar la conformidad a Derecho del plan con base en que el mismo pudiera fundamentarse en hipotéticos motivos hallados o razonados ex novo por el órgano judicial; dado que en ese caso dicho órgano estaría sustituyendo , pura y simplemente, la valoración administrativa discrecional. No obstante , debe añadirse que el TS, así por ejemplo en su Sentencia de 21 de septiembre de 1993, ha considerado viable que la determinación planificadora controvertida, aun no motivada a lo largo del expediente, se justifique finalmente por el defensor procesal de la Administración en la contestación a la demanda y en el período probatorio.

Así, hemos afirmado , en la Sentencia de 18 de julio de 2002 :

"También es muy cierto que el Tribunal Supremo tiene también dicho que esa discrecionalidad del planificador no es absoluta, ya que la misma se halla limitada por el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos recogido en el art.9.3 CE ; principio que prohíbe la adopción de decisiones carentes de justificación y de aquellas otras cuya justificación sea radicalmente insuficiente. También los restantes principios generales del Derecho limitan la discrecionalidad. Puede citarse en este sentido, entre otras muchas, la STS de 4-4-88 (A.2607) o la de 15-5-93 (A.2325 ).

Desde esta perspectiva, es obvio que cobra enorme relevancia, erigiéndose en el eje central de la discusión, la cuestión relativa a la justificación, en términos suficientes , de la modificación que ahora se cuestiona. Por esta razón, es preciso acudir en primer lugar a la Memoria de dicha modificación, que obra en el expediente Administrativo; ya que dicha Memoria tiene como objeto , precisamente, conocer cuál era la situación anterior y los porqués de la modificación. La importancia de la Memoria del Plan no puede obviarse, ya que, al tratarse de una decisión imbuida de una profunda discrecionalidad, es indudable que no podría nunca esta Sala confirmar una decisión planificadora no motivada o motivada insuficientemente , como se desprende de la antes citada STS de 21-9-93 ".

G) La interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos conecta asimismo con el principio constitucional de igualdad ante la norma (no olvidemos que el plan lo es). Y ello , en la medida en que dicho principio constitucional permite, sí, los tratamientos normativos desiguales ante situaciones en apariencia semejantes; pero siempre y cuando dicha desigualdad posea justificación en términos suficientes. En todo caso, la jurisprudencia del TS resalta las insuficiencias del principio de igualdad, en muchos casos, como efectivo mecanismo de fiscalización jurisdiccional de la potestad de planeamiento urbanístico, desde el momento en que el planeamiento comporta, ante todo, desigualdad (ausencia de uniformidad) , que deberá ser corregida en fase de ejecución. Así, por ejemplo, la STS de 18 de abril de 2002 afirma que no existe reserva de dispensación cuando el propio P.G.O.U. establece unas determinaciones urbanísticas distintas para una parcela en atención a sus peculiares condiciones.

Alguna virtualidad puede tener, sin embargo, este principio, desde el momento en que la jurisprudencia afirma que, si las líneas generales del plan se presumen racionales , el apartamiento de las mismas podrá presumirse incoherente, salvo que se justifique suficientemente -SSTS de 20 de marzo de 1990 y de 21 de septiembre de 1993 , entre otras-.

H) Porque, efectivamente, si bien la interdicción de la arbitrariedad se concibe habitualmente, en la jurisprudencia y en la doctrina, como ausencia absoluta de justificación, es asimismo cierto que cualquier justificación que se dé, aun cuando aisladamente considerada sea o pueda parecer plausible, no será siempre válida; porque, para serlo , la justificación de la decisión pública debe no sólo existir, sino además ser suficiente.

Y dicha suficiencia conecta, de nuevo, con el segundo límite al que nos referíamos: el de la realidad de los hechos. La suficiencia en la justificación exige, en efecto , la aplicación de la regla del balance costes-ventajas , manifestación del más amplio principio general de la proporcionalidad. Dicho principio, introducido por el Consejo de estado francés, inicialmente, en relación con las declaraciones de utilidad pública justificantes de la expropiación forzosa -así, en sus arrêts Ville Nouvelle de L'Est y Sainte-Marie de L'Assomption-, y extendido después a otros ámbitos, como el urbanístico -arrêt Ville de Limoges, por ejemplo- comporta la exigencia de que la decisión que se adopte comporte unos beneficios para el interés general que, sopesados , sean objetivamente Superiores a los perjuicios que, para el interés privado o incluso para otros intereses generales contrapuestos al perseguido por la Administración en el caso concreto, cause dicha actuación. Sin que en todo caso pueda olvidarse que, en este punto, el sacrificio, si procede , para los intereses particulares, deberá ser objeto de la oportuna compensación en el momento de la ejecución del planeamiento, cuando se haga efectivo el principio de equidistribución de cargas y beneficios. Y este principio ha sido utilizado para controlar la potestad de planeamiento urbanístico, entre otras muchas, por las S.S.T.S. de cuatro de mayo de 1990 o la de 18 de marzo de 1992 . La Sala también ha utilizado este principio en su Sentencia de 18 de julio de 2002 .

Lo que queremos decir, en suma , es que no todo sacrificio para los intereses particulares estará sin más, a priori , justificado ante el ejercicio de la potestas variandi, sino que éste, para ser legítimo, debe ponderar y sopesar adecuadamente el sacrificio a otros intereses públicos y privados con la finalidad de la actuación planificadora, por legítima que ésta sea en abstracto. Pero, en caso de resultar finalmente legítimo aquel sacrificio , la proscripción constitucional de la confiscación exigirá la oportuna compensación, que ya no atañe al planeamiento, sino a la ejecución del mismo.

Por lo demás, esta vertiente del balance costes-ventajas, en lo que a la ponderación con otros intereses públicos respecta, se halla asimismo estrechamente ligado a la necesaria eficiencia en la asignación y uso de los recursos públicos 8art. 31 CE y art. 3 de la Ley 30/1992 ).

H) Y es que, en efecto , el principio general de la proporcionalidad opera asimismo de manera decisiva en el ámbito de la potestad de planificación urbanística, también en sus otras vertientes. La primera de ellas, de gran relevancia en el ámbito que nos ocupa , es precisamente la vertiente de la adecuación de la decisión pública que se adopte para la consecución del fin perseguido; y conecta estrechamente con las exigencias de racionalidad interna a que se ha hecho referencia con anterioridad, así como con las necesidades de coherencia con la realidad fáctica. Porque, en efecto , si una decisión pública, a la vista de los hechos determinantes, se revela como inadecuada o inútil para la consecución del fin perseguido, dicha decisión será contraria al principio de proporcionalidad y adolecerá de incoherencia e irracionalidad; por lo que deberá ser anulada.

Pero es que, además, dicho principio de proporcionalidad tiene asimismo otra vertiente, indudablemente de mayor proyección en otros ámbitos de la actuación pública (paradigmáticamente, la potestad sancionadora, así por ejemplo STS de 23 de enero de 1989 ; y las potestades de intervención en general , art. 6.2 RSCL ), consistente en la necesidad del medio utilizado de entre los que son eficaces para ello; es decir, la utilización de aquel, entre los que sean del mismo modo eficaces y adecuados, que resulte menos restrictivo para los intereses particulares. Principio éste que, si bien en abstracto sí es de aplicación al planeamiento urbanístico, en la práctica se revelará en muchos casos como de aplicación más problemática, debido esencialmente a la enorme amalgama de intereses contradictorios , en los aspectos más diversos, que confluyen y resultan afectados por la decisión planificadora. No obstante, también en alguna ocasión se ha empleado este mecanismo en la fiscalización judicial de dicha actividad, con resultado además estimatorio del recurso; y así en la STS de cuatro de mayo de 1990, donde se afirma que existían otras alternativas igualmente eficaces y sin embargo menos gravosas para los intereses particulares que la escogida por el planificador."

DECIMOCUARTO. Aplicando al presente caso esas consideraciones, vemos en primer lugar que sí existe motivación suficiente en la memoria en cuanto al cambio de uso del inmueble de la señora, justamente en la ficha en que se pretendía justificar la descatalogación. En esa ficha se indica que este edificio, aparte sus pésimas condiciones, se halla rodeado de solares y que esta circunstancia permitiría dedicar un espacio de terreno amplio a dotacional sociocultural , Lo que en aquel momento se pretendía era seguramente demoler el edificio y construir un gran centro sociocultural; ahora seguramente la solución será rehabilitarlo y darle continuidad interior con los que junto al mismo se construyan para integrar una dotación sociocultural de importantes dimensiones.

No tendría mucho sentido transformar todo el frente de manzana a CALLE BAJA en sociocultural manteniendo una isla residencial. Por eso , si bien es cierto que el planificador pudo haber colocado asimismo el equipamiento en algún solar vacante (lo que apunta la memoria en el epígrafe "ocupación de viviendas"), en este concreto caso se halla asimismo justificado el cambio de uso del edificio por la consideración señalada. Tengamos en cuenta que a todas luces se trata de un edificio inhabitable en las actuales condiciones.

En suma, la justificación estaría en la propia necesidad de aumentar los espacios dotacionales en la zona considerada.

La demanda dice también que no estaría justificada la necesidad de dotación de nuevos equipamientos. Lo cierto es que es hecho notorio que el barrio del CARMEN tiene muchos edificios deshabitados (así lo refleja la memoria) y otros muchos dedicados a locales de ocio (página de la memoria sobre actividad comercial); y si bien a consecuencia del PEPRI ahora modificado se han hecho equipamientos, los mismos no son abundantes (salvo los de tipo Administrativo en la zona de CABALLEROS). Pues bien, justamente la memoria viene a decir que LA INFRAOCUPACION ES REFLEJO DE LAS FUERTES CARENCIAS Y FALTA DE SERVICIOS EN EL BARRIO. El plano adjunto a actividad comercial muestra por ejemplo que los equipamientos sociales se concentran sobre todo en la zona norte, a partir del PORTAL DE LA VALLDIGNA, y que los mismos tampoco son excesivamente abundantes.

Y sigue diciendo la demanda que en puridad convertir casi toda la manzana UE 10 en dotacional sería contrario al objetivo del mantenimiento del uso residencial. A la vista de la propia memoria, justamente sucede lo contrario; lo que se viene a decir es que es una zona fuertemente calificada como residencial pero infraocupada; y que una de las razones del bajo índice de ocupación es la carencia de equipamientos. En suma, lo que se dice es que el tejido residencial se revitalizará justamente mediante la implantación de los mismos , que hará más atractiva la vida en la zona.

Y en cuanto al balance costes ventajas, lo cierto es que si el edificio del demandante se halla hoy por hoy deshabitado e inhabitable , tiene sentido asimismo la operación desde este punto de vista, dado que a fin de cuentas lo perjudicado no será el Derecho a la vivienda sino simplemente un interés patrimonial resarcible a través de los adecuados procedimientos.

DECIMOQUINTO. En cuanto a la pretendida infracción de la ley 4/98, este motivo asimismo debe ser rechazado. En efecto, esta ley (recientemente modificada por ley 5/07, sin que esta modificación sea aplicable al caso por razones temporales) vino a establecer en los arts. 34 y 39 un régimen protector de los BIC integrador con el entorno de los mismos, en consonancia con lo que asimismo dispone la ley 16/85. En concreto el art. 39 estableció: "1. Los Planes Especiales de protección de los inmuebles declarados de interés cultural desarrollarán las normas de protección establecidas en la declaración , regulando con detalle los requisitos a que han de sujetarse los actos de edificación y uso del suelo y las actividades que afecten a los inmuebles y a su entorno de protección. Este podrá ser delimitado por el propio Plan Especial cuando no lo hiciere la declaración y se considere necesario para la adecuada protección y valoración del inmueble.

2. Los Planes Especiales de protección de los Conjuntos Históricos tendrán en cuenta los siguientes criterios:

a) Se mantendrá la estructura urbana y arquitectónica del Conjunto y las características generales del ambiente y de la silueta paisajística. No se permitirán modificaciones de alineaciones, alteraciones de la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones de inmuebles, salvo que contribuyan a la mejor conservación general del Conjunto.

b) Se garantizará la edificación sustitutoria en los derribos de inmuebles, condicionándose la concesión de la licencia de derribo a la previa obtención de la de edificación.

c) La concesión de licencias de edificación o demolición, o la ejecución de dichas obras cuando no sea necesaria la licencia municipal, requerirá la previa realización de las actuaciones arqueológicas previstas en el artículo 62 de esta Ley .

d) Se determinarán las posibles zonas de rehabilitación que permitan la recuperación del área residencial y de las actividades económicas compatibles con los valores del Conjunto.

e) El Plan contendrá las determinaciones relativas a la conservación de fachadas y cubiertas y de los elementos más significativos del interior de los edificios, así como de las instalaciones existentes.

f) Toda nueva instalación urbana eléctrica, telefónica o de cualquier otra naturaleza deberá canalizarse subterráneamente , quedando expresamente prohibido el tendido de redes aéreas o adosadas a las fachadas. Las antenas de televisión y dispositivos similares se situarán en lugares en que no perjudiquen la imagen urbana o de parte del Conjunto.

g) Se establecerá la normativa reguladora de la instalación de rótulos anunciadores de servicios públicos, de señalización y comerciales, que deberán armonizar con el entorno.

h) El Plan Especial establecerá los criterios de protección de los elementos unitarios del Conjunto que tengan por sí mismos la condición de Bienes de Interés Cultural y de sus entornos , así como de aquellos otros que gocen de la calificación de Bienes de Relevancia Local, a cuyo efecto incluirá un Catálogo de Bienes y Espacios Protegidos con el contenido y determinaciones que en esta misma Ley y en la legislación urbanística se establecen.

3. En los Planes Especiales de protección de los entornos de Monumentos y Jardines Históricos se tendrá en cuenta lo siguiente:

a) Se delimitará con precisión el entorno de protección, que estará constituido por los inmuebles y espacios públicos que formen el ámbito visual y ambiental inmediato y aquellos elementos urbanos o del paisaje sobre los que cualquier intervención pudiera afectar a la percepción del propio bien.

b) Ninguna intervención podrá alterar el carácter arquitectónico y paisajístico de la zona ni perturbar la contemplación del bien.

c) Podrán expropiarse y demolerse los inmuebles que impidan o perturben la contemplación de los Monumentos y Jardines Históricos, siempre que con ello no se alteren sustancialmente las proporciones y características espaciales del entorno en que fue concebido el inmueble o del tejido urbano histórico.

d) Se garantizará la edificación sustitutoria en los derribos de inmuebles en los mismos términos establecidos para los Conjuntos Históricos.

4. Los Sitios Históricos, las Zonas Arqueológicas y Paleontológicas y los Parques Culturales se ordenarán asimismo mediante sus correspondientes Planes Especiales de protección, que cumplirán las exigencias establecidas en esta Ley."

Y el art. 34, por su parte, estableció lo siguiente: "1. Los planes de ordenación previstos en la legislación urbanística que afecten a bienes inmuebles declarados de interés cultural se ajustarán a los términos de la declaración. La declaración sobrevenida a la aprobación de los planes determinará la modificación de éstos si fuera necesaria para su adaptación al contenido de la declaración.

2. La declaración de un inmueble como Bien de Interés Cultural, determinará para el Ayuntamiento correspondiente la obligación de aprobar provisionalmente un Plan Especial de protección del bien y remitirlo al órgano urbanístico competente para su aprobación definitiva , en el plazo de un año desde la publicación de la declaración, aun en el caso de que el municipio de que se trate careciere de planeamiento general. La aprobación provisional deberá contar con informe previo favorable de la Conselleria de Cultura , Educación y Ciencia que deberá ser emitido en el plazo de tres meses, transcurrido el cual se tendrá por formulado en sentido favorable. En el caso de Monumentos y de Jardines Históricos se estará a lo dispuesto en el apartado cuarto de este artículo.

Si al momento de la declaración hubiere ya aprobado un Plan Especial de protección del inmueble, u otro instrumento de planeamiento con el mismo objeto, el Ayuntamiento podrá someterlo a informe de la Conselleria de Cultura , Educación y Ciencia para su convalidación a los efectos de este artículo.

3. Hasta tanto se produzca la aprobación definitiva del correspondiente Plan Especial regirán transitoriamente las normas de protección contenidas en el Decreto de declaración, conforme a lo previsto en el artículo 28 de esta Ley .

4. Tratándose de Monumentos y Jardines Históricos la obligatoriedad de redactar el Plan Especial de protección se entenderá referida únicamente al entorno del bien. Sin embargo la declaración podrá eximir al ayuntamiento competente de la obligación de redactar el mencionado Plan Especial cuando se consideren suficientes las normas de protección del entorno contenidas en la propia declaración , que en tal caso regirán con carácter definitivo.

5. La declaración de interés cultural de un inmueble determinará para el Ayuntamiento donde se halle el bien la obligación de incluirlo en el correspondiente Catálogo de Bienes y Espacios Protegidos con el grado de protección adecuado al contenido de este Ley y al Decreto de declaración.

6. La Generalitat prestará a los Ayuntamientos la asistencia técnica y económica necesaria para la elaboración de los Planes Especiales de protección de los bienes inmuebles declarados de interés cultural."

La demandante en realidad no razona por qué en nuestro caso se infringen estos preceptos. Está claro que se va a mantener las edificaciones que rodean la muralla y se pretende no generar espacios vacíos alrededor de la misma; pero justamente ello se justifica en la necesidad de preservar la trama del conjunto, lo que no es compatible con la creación de espacios vacíos intermitentes con los restos de muralla. Además se prevé el acceso y visualización de los restos a través de pasajes por el interior de la manzana.

Incluso se puede pensar que el destino de casi todos los inmuebles de UE 10 a sociocultural permitirá un mayor acceso del público a los restos de muralla.

Por otra parte, si se pretendiera generar espacios vacíos alrededor de la misma, eso podría asimismo afectar a la UE 10 y por tanto al inmueble de la señora.

Tampoco se puede decir que se produzca alteración de la trama histórica por la introducción de nuevos equipamientos. La Sentencia de la sala de 29 de octubre de 2004 afirma;

"Del análisis de este dictamen y del propio del Arquitecto de Patrimonio antes citado, se llega a la conclusión de que el concepto jurídico indeterminado estructura urbana no es en la doctrina claro, ni unívoco. Pero puestos en contraposición ambos informes , hemos de inclinarnos por el del Sr. Escribano, pues es evidente que si entendiéramos en un sentido estricto lo que es estructura urbana, considerando como tal lo que ya está edificado o urbanizado, sin posibilidad alguna de modificación o alteración, estarían de más los Planes Especiales de Reforma Interior, ya que de alguna medida, si son de reforma han de afectar a las alineaciones y a la edificabilidad, congelando así la solución urbanística de un determinado momento , incluso aun cuando las obras a realizar previstas conlleven una mejora del patrimonio cultural que se pretende preservar. Pero lo que sin duda convence a la Sala es el argumento jurídico que se deriva de la interpretación sistemática del artículo 39.2, pues después de mantener en su letra a) que "Se mantendrá la estructura urbana y arquitectónica del Conjunto y las características generales del medio ambiente y la silueta paisajística", párrafo que , si se tuviera un criterio estricto de lo que es estructura urbana, equivalente a la que existe en un determinado momento, el de la aprobación del BIC podría fundamentar una tesis estimatoria del recurso; a continuación establece que: "No se permitirán modificaciones de alineaciones, alteraciones de la edificabilidad, parcelaciones ni agregaciones de inmuebles , salvo que contribuyan a la mejor conservación General del Conjunto". Luego , "a sensu contrario" si se diera esta posibilidad, es evidente que sí se permiten modificaciones de alineaciones y alteraciones de la edificabilidad y parcelaciones y agregaciones de inmuebles. En consecuencia, más allá de la determinación del concepto de lo que sea estructura Urbana y Arquitectónica, nos interesa el concepto que la Ley 4/1998 ( RCL 1998, 1823 y LCV 1998, 184) da de ella en su artículo 39.2, y es evidente que dicho concepto permite la realización de las obras antes indicadas, lo que lleva a acoger la tesis del Sr. Juan Enrique.

OCTAVO.- En cualquier caso no conviene olvidar que la administración toma el acuerdo en base a los informes que obran en el expediente Administrativo, y especialmente el informe emitido por la Subsecretaria de la Consellería de Cultura , Educación y Ciencia, y que sus actos gozan de la presunción de legalidad (artículo 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ( RCL 1992, 2512, 2775 y RCL 1993, 246) que debería haber sido desvirtuada en las presentes actuaciones por la parte recurrente, que no ha solicitado prueba pericial alguna que acredite su tesis , y que, prescindiendo de informes jurídicos , incluyendo el de la Junta de Gobierno de la Facultad de Derecho, sea o no un informe imputable a la misma y con independencia del contenido de su Resolución, pues procesalmente carecen de valor, aun cuando su contenido pueda ser compartido o no por este Tribunal, ya que es la función de esta Sala precisamente aplicar el Derecho, cuyo conocimiento presume y exige la Ley, en virtud del principio "iura novit curia...

Pues bien, estas razones se comparten por la Sala y no han sido desvirtuadas convenientemente por la actora, que admite no obstante la degradación del barrio si bien lo achaca al olvido histórico a que ha sido sometido por las Administraciones Publicas y al hecho de que el Plan General de 1988 decidiera diferir el desarrollo planificador del barrio. En consecuencia , no solo se trata de facilitar la conexión de Valencia con el Mar, el propio nombre de prolongación del Paseo al Mar, como se denominó en su día a la calle Blasco Ibáñez, delata esta finalidad, por otra parte legítima , y que por si misma pudiera justificar el sacrificio particular de determinados Derechos , sino igualmente de lograr la mejora del barrio del Cabanyal-Cañamelar, facilitando su integración en la Ciudad y siendo respetuoso con la identidad del conjunto del barrio, al prever el PEPRI una penetración en el mismo blanda, mediante una avenida-bulevar de 48 metros de ancho, alterando la línea recta lógica, al objeto de evitar los menores perjuicios al citado Barrio, respetando las alineaciones en sentido horizontal de las calles con las que cruza y manteniendo una altura de edificación en sus márgenes de 5 alturas, moderadas en relación con la anchura de la calle, que contrastan con las 20 que de media existen en la Avenida que se prolonga , de tal suerte que no se rompe la unidad del barrio objeto de protección que será siempre reconocible por dichas circunstancias.

Esta interpretación del artículo 39.2 de la Ley 4/1998 ( RCL 1998, 1823 y LCV 1998, 184 ), aun cuando no referida a dicho precepto, tiene respaldo jurisprudencial en la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de mayo de 1989 ( RJ 1989, 3847 ) , recaída precisamente en un Plan Especial que afectaba a una trama histórico-Artística del suelo urbano de Valencia, en concreto al Barrio de Velluters, y dice en su fundamento jurídico tercero que: "Establecido lo anterior y puesto en relación con la legalidad urbanística vigente en Valencia y su comarca es patente que la apertura de nuevas calles y de plazas que se prevén en el Plan Especial de Reforma denominado dels Velluters o del Pilar modifica no modifica la estructura fundamental del Plan General, ni rompe la coherencia de éste. Porque, tal y como requiere el Plan General, respeta la trama histórico-artística del suelo a que se refiere e incluso la recobra y la realza mediante la demolición de inmuebles que ha alcanzado un grado de deterioro irreversible". Esto es , la apertura de nuevas calles y plazas no supone en si misma una incompatibilidad con la trama histórico-artística".

Tengamos en cuenta que el TS en Sentencia de 13 de marzo de 2008 desestima casación en relación con la Sentencia del PEPRI Cabañal. Y lo mismo la de 12 de marzo de 2008 . La de la sala de 14 de marzo de 2008 indica, en relación con este PEPRI en la zona de la ronda (y basándose en la de 29 de octubre de 2004):

"Esta interpretación del artículo 39.2 de la Ley 4/1991 , aun cuando no referida a dicho precepto, tiene respaldo jurisprudencial en la Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de mayo de 1989 ), recaída precisamente en un Plan Especial que afectaba a una trama histórico-Artística del suelo urbano de Valencia, en concreto al Barrio de Velluters, y dice en su fundamento jurídico tercero que: "Establecido lo anterior y puesto en relación con la legalidad urbanística vigente en Valencia y su comarca es patente que la apertura de nuevas calles y de plazas que se prevén en el Plan Especial de Reforma denominado dels Velluters o del Pilar modifica no modifica la estructura fundamental del Plan General, ni rompe la coherencia de éste. Porque , tal y como requiere el Plan General, respeta la trama histórico-artística del suelo a que se refiere e incluso la recobra y la realza mediante la demolición de inmuebles que ha alcanzado un grado de deterioro irreversible". Esto es, la apertura de nuevas calles y plazas no supone en si misma una incompatibilidad con la trama histórico-artística".

En este supuesto, en vista de los motivos esgrimidos por la actora, la memoria del Plan y la doctrina jurisprudencial expuesta, no se aprecia que la modificación del plan especial del Barrio del Carmen que ahora se fiscaliza sea contraria a Derecho".

Si bien al folio 64 el informe primero de ARQUEOLOGIA manifiesta sus reservas en el ámbito de UE 10 en cuanto a la fuerte implantación de equipamiento sociocultural, el informe de TERRITORIO al folio 58 es favorable porque mantiene la estructura urbana y arquitectónica del conjunto , se permite un tratamiento más fiel de la trama histórica al crear espacios libres en el interior de las manzanas. Y como se ha visto ARQUEOLOGIA formula nuevo informe, en que se dice que se valora muy positivamente la reordenación de las previsiones planificadoras y sobre todo ante el mantenimiento de las catalogaciones; si bien se mantiene la cautela de que el equipamiento sociocultural no evolucione hacia un sesgo administrativo, que podría tener consecuencias contraproducentes (por remisión al folio 65). En todo caso , ya se ha justificado más arriba la procedencia de implantación de equipamientos e incluso la fuerte ausencia de equipamiento sociocultural en estas cuatro unidades de ejecución. No olvidemos que la demandante no presenta tampoco pericial alguna con la que pretenda justificar la supuesta arbitrariedad del plan o la infracción de la ley 4/98 .

DECIMOSEXTO. Y tampoco son de acoger los vicios formales alegados por la demandante, dado que si bien formalmente existen no le han causado indefensión alguna ni impiden el cumplimiento del fin del acto. Por lo pronto porque la memoria es reveladora de las razones por las que se procede a la implantación de nuevos usos y al cambio concreto del uso de la señora; tan clara es que no requiere más explicación. Y en cuanto a la descatalogación, finalmente el bien no ha sido descatalogado , como se ha visto.

La sala, en el recurso 1016/06, ha afirmado además en cuanto a los posibles vicios en el procedimiento de aprobación de los programas; lo que es trasladable a los planes:

"DUODECIMO. Pasemos en primer lugar a analizar los vicios formales alegados. Lo cierto es que los vicios formales sólo pueden tener relevancia si causan indefensión material o si impiden que el acto alcance su fin.

Por lo pronto, el caso que nos ocupa no es el mismo que el resuelto en la Sentencia 887/05 . En esa Sentencia se trataba de un caso en que el aviso de información pública carecía de los contenidos necesarios y eso realmente infringía los principios de concurrencia y publicidad. En el caso que nos ocupa, el aviso de información pública era correcto y contenía todos los datos exigibles por el art. 46-3 LRAU .

Lo que dicen los actores es que según resulta del folio 74 del expediente los avisos que finalmente les fueron remitidos no contenían toda la información, dado que ni se indicaba en qué notaría se hallaba la documentación ni tampoco se les daba expresamente la opción de presentar alternativas ni proposiciones. Pues bien, por lo pronto la vía recurso de reposición es un cauce apto para subsanar esa indefensión alegada por los recurrentes, SSTCV 59/04, 175/07 y 35/06. En reposición los actores no presentaron alternativa ni proposición alguna , ni manifestaron su intención de presentarla; por lo que ahora no pueden alegar indefensión al respecto. Y es que en reposición tuvieron que tener vista de todo el expediente y por tanto del edicto de información pública, donde se daba claramente la posibilidad de presentar proposiciones ni alternativas, sin que los demandantes solicitaran en aquel momento retroacción de actuaciones. Y por lo demás aunque no se aludiera a la notaría sí se les decía que podían pasar por el Ayuntamiento a efectos de consulta.

Y en cuanto a que otros propietarios pudieran haber Estado interesados en presentar alternativas o proposiciones y al ser defectuosos los avisos se les habría privado de esa posibilidad, con infracción de los principios de publicidad y concurrencia, dichas personas no han recurrido en estas actuaciones argumentando que se les ha privado de dicha posibilidad; por lo que tampoco se puede decir que el acto adolezca de vicios procedimentales que le impidan alcanzar su fin. Por lo demás de la STS de 10 de mayo de 2001 se deduce que la legitimación que pueda ostentarse no habilita para alegar vicios de indefensión afectantes a otras personas distintas del recurrente, si bien lo determinante en este caso es lo anteriormente señalado.

Desde este punto de vista, y teniendo en cuenta que de las SSTS 27-3-07, 29-11-06 , 6-6-07 y 28-12-06, entre otras muchas, así como de la Sentencia de esta Sala de 21-12-07 se deduce la posibilidad de interpretar la LRAU vigente en aquel momento a la luz de la normativa básica y comunitaria sobre contratos, lo esencial en el presente supuesto consiste en que los actores no han fundamentado suficientemente la infracción de los principios de concurrencia y publicidad; teniendo en cuenta que el edicto de información pública sí tenía los contenidos adecuados.

Por lo demás no se puede olvidar que los propietarios no tienen un Derecho preferente de adjudicación; el art. 50 LRAU sí establecía el sistema de adjudicación preferente a favor de las AIU que cumplieran ciertos requisitos (no a los propietarios individualmente considerados); pero en todo caso recordemos que el art. 137 del proyecto de LUV, que contemplaba este sistema, desapareció finalmente del texto definitivo, seguramente por su dudosa compatibilidad con el Derecho comunitario; lo que resalta sobre todo si se compara la Sentencia TJUE de 12 de julio de 2001, SCALA, con la Sentencia de 18 de enero de 2007 , en la que viene a decirse que la doctrina Scala sólo es aplicable cuando el legislador interno establece que sólo al propietario se le puede dar la licencia para urbanizar.

En suma , los vicios formales alegados no tienen la entidad suficiente para haber causado indefensión a los demandantes ni para impedir que se alcanzara el fin del acto; sin que los demandantes cuestionen per se el procedimiento notarial. Y por lo demás, se insiste, cualquier atisbo de indefensión pudo haberse subsanado vía recurso de reposición."

Y La STSJ de la Comunidad valenciana de 19 de mayo de 2003 señala, a propósito de la eficacia invalidante de los vicios formales en un PP:

"Abunda el recurrente en sus razonamientos sobre los defectos de trámite.

Concretamente, señala que no hay un acto de "aprobación inicial" del expediente, a lo que cabría objetar que la LRAU no exige su existencia, limitándose a señalar la obligación someter a información pública la iniciativa, y continúa diciendo que no se le notificaron determinados trámites pese a estar comparecido, que los informes los evacuó la propia CACSA y la falta de reiteración de información pública , pese a introducirse, tras la primera , variaciones sustanciales.

Las invocadas deficiencias de trámite deben interpretarse de acuerdo con lo establecido en el art. 63.2 y 66 de la Ley 30/1992 y como quiera que no se identifica ni concreta la lesión al Derecho de defensa ni se vislumbra que trámite preterido hubiera podido favorecer su más pleno ejercicio, que aparece cumplidamente actuado, se está en el caso de desestimar la objeción de legalidad del acto que en tales deficiencias se funda. En este sentido es oportuno recordar que la STS de 17 de abril de 1.990 ha tenido ocasión de subrayar que "los poderes públicos encargados de su aplicación deben actuar con sujeción a unas formas procesales que, condicionando su actuación como poder público, garanticen simultáneamente al ciudadano que la decisión que se adopte ha tenido lugar después de oír al interesado y teniendo en cuenta las alegaciones, esto es las afirmaciones y negaciones que éste haga (arts. 1 , 83 y 91 LPA ). Interdicción de la arbitrariedad (art. 9.2 CE ), no es tanto prohibición de actuaciones administrativas ilícitas, cuanto necesidad por parte del poder público de justificar en cada momento su propia actuación. Y es también respeto al ciudadano al que hay que oír antes de adoptar decisiones que inciden en su ámbito existencial", es decir, que el procedimiento es una garantía frente a la arbitrariedad administrativa, con independencia de la licitud o ilicitud de la propia respuesta administrativa.

Sin embargo, también la jurisprudencia ha cuidado, haciendo una visión finalista y de economía de trámites, de salvar actuaciones omitidas cuando su práctica hubiere de resultar inocua para emitir el juicio de legalidad del acto. Por ejemplo la STS de 15 de diciembre de 1.989 decía "el procedimiento Administrativo se caracteriza por su escaso formalismo de suerte que los vicios formales han de ser valorados con un criterio funcional. Mas concretamente ha de recordarse que la anulación de actuaciones ha de pronunciarse cuando con los elementos que ofrecen aquéllas no resulta posible concretar si la decisión impugnada se ajusta o no a Derecho". Más recientemente , y en cuanto a la eficacia anulatoria de la omisión de determinados trámites la STS de 14 de febrero de 2.000 sostenía "La nulidad de los actos Administrativos sólo era apreciable en los supuestos tasados del art. 47 LPA (art. 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre ; LR.J. y PAC , en adelante) y la anulabilidad por defectos formales, solo procedía cuando el acto carecía de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o producía indefensión de los interesados, según el art. 48.2 LPA (art. 63.2 LRJ y PAC).

2°) Cuando existen suficientes elementos de juicio para resolver el fondo del asunto y ello permite presuponer que la nulidad de actuaciones y la repetición del acto viciado no conduciría a un resultado distinto, esto es, cuando puede presumirse racionalmente que el nuevo acto que se dicte por la Administración, una vez subsanado el defecto formal ha de ser idéntico en su contenido material o de fondo, no tiene sentido apreciar la anulabilidad del acto aquejado del vicio formal".

En virtud de tales razonamientos se hace inacogible la pretensión anulatoria basada en las referidas deficiencias, sin embargo, también en lo referente a la formalidad del expediente , se ha introducido una consideración como es la posibilidad de Homologación de un Plan Parcial anulado que merece ser objeto de contestación, si bien , se anticipa, en sentido igualmente desestimatorio."

Fallo

DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo presentado por DOÑA Flor, representada por el procurador doña MARIA MARTINEZ SANCHEZ, CONTRA CONSELLERIA TERRITORIO Y VIVIENDA, que comparece representada por ABOGADO DE LA GENERALIDAD, en relación con resolución de 18 de enero de 2008, por la que definitivamente se acuerda modificación PEPRI BARRIO DEL CARMEN en el ámbito de la muralla musulmana; sin costas

A SU TIEMPO Y CON CERTIFICACION LITERAL DE ESTA SENTENCIA DEVUELVASE EL EXPEDIENTE A SU CENTRO DE PROCEDENCIA

ASI LO PRONUNCIAMOS , MANDAMOS Y FIRMAMOS.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente que ha sido para la Resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo que, como Secretario de la misma certifico.