Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1862/2018, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 369/2018 de 20 de Diciembre de 2018

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 1.862/2018

Fecha de sentencia: 20/12/2018

Tipo de procedimiento: R. CASACION

Número del procedimiento: 369/2018

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 27/11/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia

Procedencia: T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

Transcrito por:

Nota:

R. CASACION núm.: 369/2018

Ponente: Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia

Letrado de la Administración de Justicia: Ilmo. Sr. D. Luis Martín Contreras

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Tercera

Sentencia núm. 1862/2018

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Eduardo Espin Templado, presidente

D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas

Dª. Maria Isabel Perello Domenech

D. Diego Cordoba Castroverde

D. Angel Ramon Arozamena Laso

D. Fernando Roman Garcia

En Madrid, a 20 de diciembre de 2018.

Esta Sala ha visto el recurso de casación nº 369/2018, interpuesto por el procurador D. Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación del Ayuntamiento de Valle de Tobalina, bajo la dirección letrada de D. Carlos García-Trevijano de la Cagiga, contra la sentencia de fecha 6 de julio de 2017, dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en su recurso contencioso-administrativo nº 1087/2016 , sobre proyectos de desarrollo local cofinanciables en el año 2016. Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.

Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia.

Antecedentes

PRIMERO.-La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 6 de julio de 2017 , cuyo fallo literalmente establecía:

'Que debemos DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso-administrativo núm. 1087/2016, promovido por la representación procesal del Ayuntamiento de Valle de Tobalina contra desestimación presunta de alzada interpuesta frente a Resolución de 27 de noviembre de 2015, de la Dirección General de Política Energética y Minas, DEBIENDO CONFIRMAR COMO CONFIRMAMOS dicha resolución por ser conforme al Ordenamiento Jurídico. Todo ello, con imposición de costas a la recurrente hasta el límite de 2.000 euros en todos los conceptos.'

SEGUNDO.-Contra la referida sentencia la representación procesal del Ayuntamiento de Valle de Tobalina presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en auto dictado por el Tribunal de instancia de fecha 9 de enero de 2018, con emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo y remisión de las actuaciones.

TERCERO.-La Sección de Admisión de la Sala Tercera del Tribunal Supremo dictó auto de fecha 2 de abril de 2018 con la siguiente parte dispositiva:

'1º) Admitir el recurso de casación n.º 369/2018 preparado por la representación procesal del Ayuntamiento de Valle de Tobalina contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de 6 de julio de 2017 (procedimiento ordinario n.º 1087/2016).

2º) Declarar que las cuestiones planteadas en el recurso que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten: (i) En resolver si la presentación de un recurso administrativo por una administración pública en su propio registro, al amparo del artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en la redacción aplicableratione temporis, produce el mismo efecto jurídico, en cuanto al cumplimiento del plazo máximo de interposición, que si lo hubiera presentado ante el registro de la administración pública a la que el recurso administrativo vaya dirigido. Y (ii), caso que la respuesta a la anterior cuestión fuera negativa, si resulta de aplicación o no, en los supuestos de requerimientos de subsanación previstos en el artículo 71.1 LRJPAC, la previsión contenida en el artículo 76.3 de la citada Ley , de forma que no se pueda tener por decaído en su derecho al solicitante que presenta la documentación requerida fuera del plazo otorgado pero antes de la declaración de desistimiento.

3º) Se ordena publicar este auto en la página web del Tribunal Supremo, haciendo referencia al mismo, con sucinta mención de las normas que serán objeto de interpretación.

4º) Comunicar inmediatamente a la Sala de instancia la decisión adoptada en este auto.

5º) Para la sustanciación del recurso, remítanse las actuaciones a la Sección tercera de esta Sala Tercera, a la que corresponde con arreglo a las normas sobre reparto de asuntos.'

CUARTO.-Admitido el presente recurso de casación, por diligencia de ordenación de 12 de abril de 2018 se mandó que, una vez transcurra el plazo de treinta días que el artículo 92.1 de la Ley de esta Jurisdicción establece para la presentación del escrito de interposición del recurso de casación, se acordará.

La representación procesal del Ayuntamiento de Valle de Tobalina formalizó la interposición del recurso de casación en escrito de fecha 28 de mayo de 2018, con los siguientes motivos de impugnación:

Primero.- Infracción de los artículos 3 y 38 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , Alega que la subsanación de los defectos de la instancia inicial se produjo dentro de plazo. Invoca como supuestos de interés casacional los previstos en las letras a ) y c) del apartado 2 del artículo 88 de la LJCA , y en la letra a) del apartado 3 del citado artículo.

Segundo.- Infracción del art. 76.3 de la Ley 30/1992 , la sentencia recurrida no trata dicho aspecto que ha sido, además, causa de pedir.

Tercero.- Infracción de los artículos 52.2 de la Ley 30/1992 , 23.4 de la Ley 50/1997, la Orden IET/458/2015, 195 de la LOREG y 21.1.s) de la Ley 7/1985 . Relación de los dos motivos previos con el hecho controvertido de si era exigible que la solicitud de financiación del proyecto presentado se hubiera acordado por el Pleno del Ayuntamiento. Subsanación que requería, precisamente, que la solicitud de financiación estuviera respaldada por acuerdo plenario.

Terminó el escrito suplicando: '[...] por interpuesto recurso de casación contra la sentencia dictada en esta causa, estimándolo y reconociendo a mi mandante el derecho que le corresponde sobre la financiación de su proyecto en la cuantía de 223.904'45 €, condenando a la recurrida a estar y pasar por la resolución en la que se le condene a dicho pago, con imposición de las costas procesales a la administración demandada y aquí recurrida.'

QUINTO.-Por diligencia de ordenación de fecha 29 de mayo de 2018 se acordó entregar copia del escrito de interposición a la parte recurrida (Abogado del Estado), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado el 4 de julio de 2018, con las alegaciones que estimó convenientes a su derecho y solicitó: '[...] que teniendo por presentado este escrito en soporte y forma electrónica, lo admita, y, con la tramitación legal correspondiente, resuelva este recurso por medio de sentencia que lo desestime con la consecuencia de confirmar la sentencia recurrida.'

SEXTO.-De conformidad con el artículo 92.6 de la Ley de la Jurisdicción , y considerando innecesaria la celebración de vista pública atendiendo a la índole del asunto, mediante providencia de fecha 18 de julio de 2018, quedó el recurso concluso y pendiente de señalamiento para votación y fallo.

SÉPTIMO.-Por providencia de fecha 3 de octubre de 2018 se designó nuevo Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia y se señaló para votación y fallo de este recurso el día 27 de noviembre de 2018, fecha en que comenzó, finalizando el día 18 de diciembre de 2018.

Fundamentos

PRIMERO.-Objeto del recurso.

Es objeto del presente recurso de casación la sentencia dictada el 6 de julio de 2017 por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el procedimiento ordinario nº 1087/2016, que desestimó el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Valle de Tobalina contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución de 27 de noviembre de 2015, dictada por la Dirección General de Política Energética y Minas.

Esta Resolución, por la que se determinaron los proyectos de desarrollo local cofinanciables a acometer en el año 2016, así como el importe a cofinanciar, en virtud de lo establecido en los artículos 9 y 10 de la Orden IET/458/2015, de 11 de marzo, incluyó en su Anexo III los proyectos que no resultaban cofinanciables por incumplimiento de los requisitos indicados en la Orden para ser consideradas actividades de desarrollo local, citando entre éstos el Proyecto de 'Adecuación del espacio para el ocio y el entretenimiento en el entorno del embarcadero del embalse de Sobrón' por incumplir los apartados Primero y Segundo de la Resolución (por faltar Acuerdo del Pleno municipal anterior al 1 de julio y por presentar las subsanaciones solicitadas fuera de plazo, respectivamente).

SEGUNDO.-Orden de examen de las cuestiones que presentan interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.

El auto de admisión del recurso dictado por esta Sala el 2 de abril de 2018 declaró que las cuestiones que presentaban interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consistían en:

'2º) Declarar que las cuestiones planteadas en el recurso que presentan interés casacional objetivo para la formación de la jurisprudencia consisten: (i) En resolver si la presentación de un recurso administrativo por una administración pública en su propio registro, al amparo del artículo 38.4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , en la redacción aplicableratione temporis, produce el mismo efecto jurídico, en cuanto al cumplimiento del plazo máximo de interposición, que si lo hubiera presentado ante el registro de la administración pública a la que el recurso administrativo vaya dirigido. Y (ii), caso que la respuesta a la anterior cuestión fuera negativa, si resulta de aplicación o no, en los supuestos de requerimientos de subsanación previstos en el artículo 71.1 LRJPAC, la previsión contenida en el artículo 76.3 de la citada Ley , de forma que no se pueda tener por decaído en su derecho al solicitante que presenta la documentación requerida fuera del plazo otorgado pero antes de la declaración de desistimiento.'

Es decir, el auto de admisión establece la conveniencia de abordar primero la cuestión relativa a la admisibilidad o no del autoregistro de documentos por la Administración Pública remitente y sus consecuencias respecto del cumplimiento del plazo máximo de presentación de aquéllos ante la Administración destinataria; y, solo en el caso de que la cuestión indicada anteriormente recibiera una respuesta negativa, procedería abordar la segunda cuestión, atinente a la posibilidad de aplicar o no, en los supuestos de subsanación previstos en el artículo 71.1 LRJPAC, la previsión contenida en el artículo 76.3 de la citada Ley , de forma que no se pueda tener por decaído en su derecho al solicitante que presenta la documentación requerida fuera del plazo otorgado pero antes de la declaración de desistimiento.

Sin embargo, en el supuesto ahora enjuiciado conviene -por razones sistemáticas- invertir el orden establecido en el auto de admisión y despejar en primer lugar la segunda de las cuestiones planteadas, en la medida en que ello conducirá -como veremos a continuación- a constatar la innecesariedad de abordar la primera de las cuestiones suscitadas.

Por tanto, debemos comenzar advirtiendo que la doctrina jurisprudencial relativa a la segunda de las cuestiones referidas quedó fijada ya en la STS (de esta Sala y Sección) nº 1.342/2018, de 19 de julio (RC 3662/2017 ), doctrina que ahora asumimos expresamente. En dicha sentencia se decía a este respecto:

'TERCERO. La presente controversia se centra, como quedó señalado en el Auto de admisión del recurso de casación, en la interpretación de los artículos 71.1 en relación con el 76.3 LRJPAC. Más concretamente, se trata de determinar si el articulo 76 LRJPAC resulta de aplicación a los supuestos de subsanación previstos en el artículo 71.1 LRJPAC y 25.3 de la Ley de Subvenciones , de forma que no se pueda tener por decaído en su derecho al solicitante que presenta la documentación requerida fuera del plazo otorgado, pero antes de la declaración de desistimiento.

Así, la sentencia de instancia y la entidad codemandada, la mercantil 'Rapid Doors, SL' consideran que el citado artículo 76 LRJPAC resulta de aplicación a los requerimientos formulados por la Administración al amparo del artículo 71 LRJPAC, por las razones que expone, y que antes hemos transcrito. La Sala de Extremadura razona, en suma, que resulta procedente la aplicación del artículo 76.3 reseñado para aquellos casos -como el enjuiciado- en los que el solicitante no haya presentado la documentación en el plazo otorgado para el requerimiento de conformidad a lo dispuesto en el artículo 71.1 LRJPAC, pero sí antes de haber recaído la resolución por la que se le tiene decaída en su derecho, y ello con arreglo al principio antiformalista que preside el procedimiento administrativo común y al principio de impulso de oficio y de celeridad así como por la necesaria interpretación restrictiva del desistimiento en coherencia con los artículos 35.j ) y 79 LRJPAC. Por su parte, la Junta de Extremadura entiende que el referido artículo 76 no es de aplicación a los aludidos requerimientos ex artículo 71 de la mencionada ley , con la consecuencia ineludible del desistimiento en los supuestos de inobservancia de la presentación en plazo de la documentación requerida.

Para dar respuesta a la concreta cuestión planteada sobre la que no existe jurisprudencia que la haya abordado y resuelto, hemos de partir de las disposiciones normativas enjuiciadas, el artículo 71.1 en relación con el artículo 76, ambos de la Ley de Procedimiento Administrativo Común 30/1992 (LPAC), de 26 de Noviembre, e incardinados en su Título VI, referido a las 'disposiciones generales sobre los procedimientos administrativos'.

El artículo 71.1, incluido en el capítulo I de este Título VI ('Iniciación del procedimiento'), establece lo siguiente:

Artículo 71. Subsanación y mejora de la solicitud.

1. Si la solicitud de iniciación no reúne los requisitos que señala el artículo anterior y los exigidos, en su caso, por la legislación específica aplicable, se requerirá al interesado para que, en un plazo de diez días, subsane la falta o acompañe los documentos preceptivos, con indicación de que, si así no lo hiciera, se le tendrá por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42.

A su vez, el artículo 76.1, incluido en el Capítulo II, intitulado 'ordenación del procedimiento' dispone:

Artículo 76. Cumplimiento de trámites.

1. Los trámites que deban ser cumplimentados por los interesados deberán realizarse en el plazo de diez días a partir de la notificación del correspondiente acto, salvo en el caso de que en la norma correspondiente se fije plazo distinto.

2. Cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo.

3. A los interesados que no cumplan lo dispuesto en los apartados anteriores, se les podrá declarar decaídos en su derecho al trámite correspondiente; sin embargo, se admitirá la actuación del interesado y producirá sus efectos legales, si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo.

A la hora de determinar la relación existente entre el artículo 76 y el artículo 71.1 LPAC caben dos distintas interpretaciones, mantenidas por diferentes órganos judiciales, que conducen a resultados divergentes.

Por un lado, algunos Tribunales han considerado que la rehabilitación contemplada en el art. 76 se aplica también al trámite de subsanación y mejora de la solicitud del art. 71, de forma que, aunque haya vencido el plazo de diez días del art. 71, el interesado podrá aportar aún después los documentos que se le hayan requerido mientras no se le notifique en forma la pérdida del plazo conferido con las consecuencias legales inherentes.

Y otra línea jurisprudencial considera que la rehabilitación establecida en el artículo 76 no es de aplicación al artículo 71, y que este artículo contempla un mecanismo de caducidad (perención) del procedimiento que se produceope legispor la inacción del interesado en el plazo conferido, de modo que la resolución administrativa que así lo acuerda se limita a constatar un efecto (la perención de un procedimiento) ya producido.

Pues bien, centrado así el tema de debate, es un dato relevante la distinta ubicación sistemática del artículo 71 y del artículo 76. El primero se incardina en el capítulo referido a la iniciación del procedimiento mientras que en el segundo se incluye en el capítulo dedicado a la ordenación del procedimiento. El primero se refiere a un procedimiento que, en realidad, puede calificarse de aún no iniciado, pues la solicitud presentada por el interesado, con virtualidad para iniciar el expediente, pero adolece de un defecto que impide darle curso -y por eso se le requiere para subsanar conforme al propio art. 71-.

El artículo 71.1 se inserta en la primera de las fases del procedimiento, la de 'iniciación' a la que se refieren los artículos 69 y ss de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre . Tras la determinación de las clases de iniciación, en el artículo 70 de la Ley se establecen los requisitos necesarios que han de observar las solicitudes de los interesados.

Por su parte, el artículo 76.3 de la Ley, se inscribe en la fase de instrucción del procedimiento, en el capítulo relativo a la 'ordenación del procedimiento' (capítulo II del Título VI). Contempla la preclusión de los trámites que han de ser cumplimentados por los interesados, si bien, con la regla de la admisión de la actuación del interesado, al permitir la subsanación 'si se produjera antes o dentro del día que se notifique la resolución en la que se tenga por transcurrido el plazo'. El articulo 76 opera dentro de un procedimiento que ya ha sido iniciado y se halla en tramitación con arreglo al principio de impulso de oficio.

Pues bien, se trata de preceptos que regulan diferentes fases del procedimiento, como se ha dicho, la de iniciación -artículo 71.1- y de ordenación -artículo 76.3-. Su contenido es claramente diferente, pues el primero se refiere a los defectos que afectan a la solicitud inicial, esto es, al comienzo del procedimiento de forma que de no cumplimentarse el requerimiento 'se tendrá por desistido al interesado' en la solicitud. Mientras que el segundo -el 76.3- se refiere a los defectos formales advertidos en un trámite, una vez iniciado el procedimiento.

El artículo 71.1 es pues, la norma especial aplicable en lo que se refiere a las solicitudes presentadas por el interesado, siendo un precepto diferenciado del artículo 76, bien sea por su ubicación sistemática, bien por su contenido y alcance, relativo uno a un supuesto específico como es el del inicio del procedimiento a instancia del interesado y el otro, la ordenación de trámites. Así es, el artículo 71.1 es una norma especial que regula los defectos en la solicitud inicial, con la consecuencia de la inviabilidad de la petición, dada la ausencia de los elementos mínimos imprescindibles, que implica que el expediente no se haya iniciado, contemplando este precepto la preclusión del trámite.

Mientras que el artículo 76.3 presupone que se ha iniciado válidamente el expediente, con la aportación de los elementos indispensables y prevé la consecuencia de la inobservancia de un determinado trámite, si bien con la consecuencia de la continuación, siempre que el interesado actúe corrigiendo el defecto.

En fin, por razones sistemáticas y por su contenido, no cabe considerar que la regla contenida en el artículo 76 LRJPAC resulte trasladable a la fase de iniciación del procedimiento que cuenta con una regulación específica y singular. El art. 76 adquiere sentido en tanto en cuanto se proyecta sobre un procedimiento que ha sido iniciado y se halla en tramitación conforme al principio de impulso de oficioexartículo 74 LRJPAC.

CUARTO.-Surge aquí, con todo, el problema de la interpretación del inciso final del artículo 71 LRJPAC que establece que sí no se cumplimenta en tiempo y forma el requerimiento de subsanación de la solicitud se tendrá al solicitante 'por desistido de su petición, previa resolución que deberá ser dictada en los términos previstos en el artículo 42'.

Este último inciso se introdujo en la reforma de la Ley 30/1992 por obra de la Ley 4/1999, pues hasta entonces el artículo 71 disponía lo siguiente 'se le tendrá por desistido de su petición, archivándose sin más trámite, con los efectos previstos en el artículo 42.1 '. Así, la jurisprudencia de esta Sala matizo las consecuencias (previstas en la reforma anterior a 1999) del incumplimiento del requerimiento de subsanación, que daba lugar directamente al archivo de la solicitud 'sin más trámite'. Ahora bien, tras dicha reforma, se produce el cambio que consiste en que al interesado se le tendrá por desistido 'previa resolución', que se pone en relación con el artículo 42, referido a la obligación de la Administración de resolver 'sobre cuantas solicitudes se formulen por los interesados'.

Es necesario puntualizar, como cuestión adicional, que el término 'desistido' al que se refiere el artículo 71 en la redacción transcrita no hace referencia al apartamiento voluntario por parte del interesado respecto de un procedimiento promovido y en trámite, sino a la inactividad del interesado en un procedimiento que formalmente no se ha iniciado por faltar los requisitos indispensables para ello. En efecto, el desistimiento, en principio, parece hacer referencia al apartamiento voluntario del interesado del procedimiento que se encuentra en trámite, pero con independencia de la utilización de esta expresión, en realidad, lo que el precepto prevé es que sí el interesado no cumple lo requerido dentro del plazo señalado, se produce el efecto de la perención.

Así, la alusión a la resolución que es preceptivo dictar (art. 71.1in fine,por remisión al art. 42) debe interpretarse en el sentido contemplado en el artículo 42.1.2º, a cuyo tenor 'En los casos de prescripción, renuncia del derecho, caducidad del procedimiento o desistimiento de la solicitud, así como la desaparición sobrevenida del objeto del procedimiento, la resolución consistirá en la declaración de la circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos producidos y las normas aplicables' que introduce en la Ley 4/1999, esta obligación de la Administración de dictar resolución expresa, que antes no existía.

Esto es, partiendo de la base de que se produce el citado efecto de perención directamente por causa de la inactividad del interesado frente al requerimiento de subsanación de su solicitud, es necesario -con arreglo al artículo 71- que, a continuación, se dicte resolución que declare tal efecto en virtud de la regla general del articulo 42, sobre la obligación de resolver.

Puede entenderse, en una interpretación más formal y estricta, que tal resolución ha de ceñirse a dejar constancia de la consecuencia legal sobrevenida y consumada como consecuencia de la inactividad del interesado, por haber precluido el trámite. Por eso, una vez que la perención se consuma al haber transcurrido y vencido el plazo de diez días concedido, la resolución posterior solo puede plasmar por escrito el efecto ya producido.

No obstante, aun reconociendo tal consecuencia legal en caso de inactividad, no hay inconveniente para admitir una interpretación amplia y acorde con el principio antiformalista que inspira el ordenamiento, que permita entender que salvo cuando concurran otros intereses protegibles y mientras que no tenga lugar la declaración expresa de desistimiento en los términos del artículo 42 de la Ley 30/1992 , el solicitante puede cumplimentar el defecto inicial advertido dando lugar a la iniciación y tramitación del procedimiento.

Así, resulta oportuno traer a colación la jurisprudencia de esta Sala que ha examinado una cuestión similar a la aquí controvertida, pero no referida al cumplimiento de trámites en el procedimiento administrativo, sino al proceso contencioso-administrativo.

La jurisprudencia de este Tribunal ha afirmado, en relación con la tramitación procesal del recurso contencioso-administrativo, la viabilidad de la presentación de escritos por las partes procesales una vez vencido el plazo establecido para el trámite de referencia, siempre que tenga lugar antes de la notificación de la resolución que declara precluído el trámite, e incluso en el mismo día en que esa notificación se produce, con la única excepción de los plazos para interponer o preparar los recursos ( SSTS de 4 de abril de 2010, RC 5872/2006 , y 3 de mayo de 2011, RC 1852/2007 ). La respuesta de este Tribunal Supremo acerca de si cabría tener válidamente por presentados los escritos que se registran una vez vencido el plazo establecido, pero en todo caso antes de que se notifique la resolución que declara perdido el trámite ha sido claramente positiva. En esta línea dijimos en la STS de 4 de mayo de 2010 (RC 5872/2006 ) que salvo en los supuestos establecidos para establecer o preparar el recurso, la regla general es que los plazos procesales son susceptibles de beneficiarse del mecanismo de la rehabilitación.

De igual modo, la jurisprudencia constitucional ha subrayado, en el ámbito del recurso contencioso administrativo, que la interpretación de los requisitos formales ha de resultar conforme al principio de proporcionalidad. Así en la STC 158/1997, de 2 de octubre , el TC afirmó que es indiscutible que el art. 24 CE , al favorecer el acceso de los ciudadanos a la justicia, exige una ausencia de condicionamientos previos que dificulten o entorpezcan la posibilidad de actuar por vía jurisdiccional, de manera que, cuando el legislador imponga requisitos que entrañen obstáculos del derecho al acceso a la jurisdicción (y tales pueden ser los plazos de prescripción o caducidad de los derechos), su legitimación constitucional habrá de ser examinada, atendiendo a las perspectivas de cada caso concreto, señalando en línea de principio que el obstáculo del acceso al proceso deberá obedecer a razonables finalidades de protección de bienes e intereses constitucionales protegidos y que deberá guardar una notoria proporcionalidad con la carga de diligencia exigible a los justiciables.

Pues bien, con arreglo a los principios que inspiran la anterior jurisprudencia y el criterio antiformalista que preside el procedimiento administrativo, cabe entender que cuando el articulo 71 exige para la terminación del procedimiento que se dicte por la Administración la correspondiente resolución declarando el 'desistimiento por caducidad', sí, ciertamente y con la salvedad que se indicó, antes de dictarse esta resolución el solicitante corrige el defecto y completa las exigencias del artículo 71, la ulterior resolución que declara desistido al interesado y el archivo del procedimiento no resulta ya procedente.

Aun cuando es cierto que la subsanación tiene lugar una vez transcurrido el plazo legal de diez días otorgado en el requerimiento, también lo es que una vez aportados los elementos necesarios para dar lugar a la iniciación del procedimiento administrativoexartículo 70 LRJPAC, la resolución que declara el desistimiento por inactividad no resulta coherente con la conducta desplegada previamente por el interesado, que ya ha completado su solicitud en los términos exigidos en la Ley. Tampoco es proporcionada la consecuencia de la terminación y archivo del procedimiento cuando,de facto,y a iniciativa del solicitante, se ha producido la subsanación de los errores advertidos y puestos de manifiesto en el requerimiento, cuando no existan otros intereses concurrentes y debidamente justificados por la Administración.

En fin, la lógica antiformalista que subyace en el procedimiento administrativo -entre otros el propio artículo 71 que contempla la subsanación, el artículo 76, para la tramitación, como hemos razonado-, laratioinspiradora de estas previsiones y los principios jurisprudenciales expuestos son aplicables al inicio del procedimiento administrativo. Los criterios que rigen en el procedimiento administrativo, favorable a la tramitación, son también trasladables -en defecto de previsión en contra- a los supuestos de iniciación como el examinado, en los que el interesado por su propia iniciativa presenta de forma completa los elementos necesarios para dar comienzo al procedimiento con anterioridad a la resolución de desistimiento. Declaración de desistimiento y archivo que se sustenta, en exclusiva, en la inactividad del interesado para corregir el defecto advertido, cuando tal premisa ya se ha superado.

Una vez cumplimentadas las omisiones, no existe ningún obstáculo para atemperar las rigurosas consecuencias del incumplimiento del plazo de diez días, cuando no concurre otro interés protegible y precisamente se ha procedido a observar lo requerido antes de que la Administración haya cumplido la exigencia de dictar resolución ordenando archivar la petición por haber perdido el trámite que se dejó de utilizar. De modo que atendiendo al criterio de proporcionalidad entre la finalidad del requisito, la entidad real de la deficiencia advertida y las consecuencias que de su apreciación pueden seguirse, llevan a concluir que, con la excepción indicada, la ulterior actuación del interesado que atiende al requerimiento de subsanación ha de tener virtualidad iniciadora del procedimiento'.

En consecuencia, podemos dar respuesta a la segunda de las cuestiones suscitadas en el auto de admisión afirmando -en línea con lo expuesto en la sentencia que acabamos de citar- que no hay inconveniente para admitir una interpretación amplia del inciso final del artículo 71 LRJPAC, acorde con el principio antiformalista que inspira el ordenamiento, que permita entender que salvo cuando concurran otros intereses protegibles y mientras que no tenga lugar la declaración expresa de desistimiento en los términos del artículo 42 de la Ley 30/1992 , el solicitante puede cumplimentar el requerimiento y subsanar el defecto advertido inicialmente, dando lugar a la iniciación y tramitación del procedimiento.

Como veremos a continuación, la aplicación de la referida doctrina al caso ahora examinado hace, junto con otras razones que luego expondremos, que la resolución de la primera de las cuestiones controvertidas por las partes, que es, precisamente, a la que se refería el auto de admisión en primer lugar, resulte innecesaria.

TERCERO.-Motivos de casación.

La parte actora aduce en contra de la sentencia impugnada los siguientes motivos de casación:

1) La sentencia incurrió en infracción al no admitir que el registro de entrada del Ayuntamiento recurrente pudiera operar como 'ventanilla única', excluyendo los escritos que a través de dicha vía dirigió el Ayuntamiento a la Administración del Estado, pese a estar aquél adherido al Convenio Marco entre la Administración General del Estado y la Comunidad Autónoma de Castilla y León para la implantación de una red de Oficinas Integradas de atención al ciudadano en el ámbito territorial de Castilla y León.

2) La sentencia incurrió en incongruencia omisiva al no haberse pronunciado sobre la posibilidad de subsanación prevista -entonces- en el artículo 76.3 de la Ley 30/1992 , pese a haberse planteado esta cuestión en la demanda.

3) La sentencia incurrió en infracción al no apreciar que la subsanación de los defectos advertidos fue realizada por el Ayuntamiento tempestivamente, al haber llegado dicha subsanación al registro de la Administración demandada antes de que ésta declarara caducado el trámite.

4) La sentencia incurrió en infracción al confirmar la postura de la Administración del Estado, que exigió que la solicitud de cofinanciación se adoptara por el Pleno del Ayuntamiento (sin considerar suficiente que la decisión fuera adoptada por la Alcaldesa y ratificada después por el Pleno), aunque tal exigencia no apareciera recogida expresamente en la Orden IET/458/2016, ni encontrara cobertura en la LBRL.

CUARTO.-Hechos que deben ser tenidos en cuenta para la resolución del recurso.

Para la adecuada resolución del presente recurso debemos tomar en consideración los siguientes datos de hecho, que no suscitan controversia entre las partes:

1) El 11 de marzo de 2015 fue aprobada la Orden IET/458/2015, por la que se regulan las asignaciones a los municipios del entorno de las instalaciones nucleares, con cargo al Fondo para la financiación de las actividades del Plan General de Residuos Radiactivos.

2) El 14 de mayo de 2015, la Directora General de Política Energética y Minas dictó resolución estableciendo medidas para la aplicación de lo dispuesto en los artículos 9 y 10 de la Orden IET/458/2015, entre las que se incluía, en primer lugar, la exigencia de que 'Cada propuesta de proyecto de inversión en que se concrete la actividad a cofinanciar deberá ser solicitada y firmada por los alcaldes de todos los municipios participantes en la misma, previa la aprobación de sus respectivos Plenos, y se presentará ante esta Dirección General, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10.a) de la orden IET/458/2015, de 11 de marzo, adjuntando el Anexo de esta Resolución debidamente cumplimentado'.

3) El 30 de junio de 2015 el Ayuntamiento de Valle de Tobalina solicitó la cofinanciación mediante escrito firmado por su Alcaldesa.

4) El 24 de julio de 2015, el citado Ayuntamiento recibió escrito de la Dirección General requiriendo la subsanación del defecto relativo a la falta de acuerdo plenario.

5) El 4 de agosto de 2015 el Ayuntamiento procedió a cumplimentar el requerimiento de subsanación ante su propio registro, dando entrada en éste, a las 13,33 horas, a la documentación que debía ser remitida a la Administración General del Estado (en la que se hacía constar la ratificación por el Pleno del acuerdo de la Alcaldesa).

6) El mismo día 4 de agosto de 2015, a las 13.34, se hizo constar mediante sello la salida de dicha documentación del registro municipal.

7) En dicho escrito aparece después un sello de entrada en el registro del Ministerio en el que consta la fecha de 11 de agosto de 2015.

8) Sin que se hiciera constar previamente la existencia de resolución alguna declarando la caducidad o desistimiento, en fecha 27 de noviembre de 2015 se dictó Resolución por la Administración del Estado, excluyendo de la cofinanciación al Ayuntamiento de Valle de Tobalina por los motivos antes indicados.

9) El Ayuntamiento interpuso contra dicha Resolución recurso de alzada, que no fue resuelto expresamente.

10) Contra la desestimación presunta de su recurso de alzada, el Ayuntamiento de Tobalina interpuso el 16 de noviembre de 2016 recurso contencioso-administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que fue desestimado.

11) Frente a esa sentencia desestimatoria, el mencionado Ayuntamiento interpuso entonces recurso de casación.

QUINTO.-Examen y resolución de las cuestiones controvertidas.

A partir de los datos fácticos expuestos en el Fundamento precedente, debemos comenzar el examen de las cuestiones controvertidas, si bien por razones de orden lógico y sistemático, alteraremos el orden en el que han sido planteadas por la parte recurrente.

I.La sentencia impugnada incurre en incongruencia omisiva.

En efecto, pese a que el Ayuntamiento recurrente hizo en su demanda expresa alusión a la cuestión de la subsanación, con cita del artículo 76 de la Ley 30/1992 e invocación de la jurisprudencia sentada al efecto, la Sala de instancia circunscribió los razonamientos de su sentencia a la exigencia de acuerdo del Pleno del Ayuntamiento para solicitar la cofinanciación y a la cuestión del autoregistro, pero no dio respuesta expresa a la relativa a la posibilidad de subsanación, limitándose a establecer en su Fundamento Quinto lo siguiente:

'QUINTO.-Todo lo expuesto conlleva el decaimiento de las pretensiones de la parte recurrente y la correspondiente desestimación del presente recurso, sin que los motivos secundarios aducidos en la demanda provoquen modificación del citado parecer, al tratarse de motivos que, o bien han resultado tácitamente desestimados a la luz de lo expuesto ut supra, o bien son accesorios, y necesariamente decaen como consecuencia de la desestimación del principal, debidamente resuelto y cuya suerte siguen, sin que ello conlleve incongruencia omisiva de trascendencia constitucional alguna, ante la reiterada e invariada jurisprudencia constitucional que establece que una resolución judicial incurre en incongruencia omisiva 'cuando el órgano judicial deja sin contestar alguna de las pretensiones sometidas a su consideración por las partes, siempre que no quepa interpretar razonablemente el silencio judicial como una desestimación tácita cuya motivación pueda inducirse del conjunto de los razonamientos contenidos en la resolución' (por todas, STC 25/2012, de 27 de febrero , FJ 3).'

Esta respuesta de la Sala de instancia no es suficiente para entender que haya existido una desestimación tácita de la pretensión deducida por el Ayuntamiento recurrente, por lo que cabe apreciar la concurrencia de incongruencia omisiva en la sentencia y, en consecuencia, una vez declarada ésta, debemos casar la sentencia impugnada y resolver la controversia.

II.A tal fin, comenzaremos abordando la alegación actora relativa a la falta de cobertura normativa de la exigencia de la Administración del Estado de que la solicitud de cofinanciación fuera aprobada por el Pleno del Ayuntamiento y después presentada por el Alcalde. Esta alegación no ha sido contestada en el escrito de oposición al recurso de casación presentado por la Abogacía del Estado.

Esta exigencia, además de excesiva a la vista de las circunstancias concurrentes (dado que, como consecuencia de las elecciones municipales, el Pleno se había constituido el 13 de junio de 2015, unos días antes de la fecha límite establecida para solicitar la cofinanciación), carece de cobertura normativa en la Ley de Bases de Régimen Local que -con carácter residual- confiere al Alcalde en su artículo 21.1.m ), además de las competencias que expresamente le atribuyan las Leyes, aquellas que la legislación del Estado o de las Comunidades Autónomas asignen al Municipio y no atribuyan a otros órganos municipales.

Y, del mismo modo, tampoco esta exigencia encuentra cobertura en la Orden IET/458/2015, pues en ésta no se hace referencia alguna a que la solicitud de cofinanciación debiera ser adoptada por el Pleno municipal. Por el contrario, sí contempla expresamente la Orden, en su Disposición Final Segunda, la siguiente previsión: 'La Dirección General de Política Energética y Minas, de acuerdo con los criterios establecidos en la presente orden, adoptará las medidas necesarias para la aplicación y ejecución de lo dispuesto en la misma'.Por tanto, no cabe admitir que la exigencia establecida por la Dirección General se acomodara a lo previsto en la Orden.

Por tanto, no cabe colegir válidamente, como hizo la Sala de instancia, que la indicada exigencia incorporada en la Resolución de la Dirección General de Política Energética y Minas fuera ajustada a Derecho.

III.En consecuencia, si la exigencia mencionada en el apartado precedente no era ajustada a Derecho, el requerimiento de subsanación cursado al Ayuntamiento era improcedente y, a partir de este dato, todo lo demás carece de relevancia para la resolución del pleito.

Esto es, si el requerimiento de subsanación era improcedente, deviene irrelevante que la documentación acreditativa de la subsanación se presentara tempestivamente o no ante la Administración del Estado y, en íntima conexión con esta cuestión, que dicha subsanación se verificara o no mediante el cauce de la ventanilla única. Y, además, todo ello sin perder de vista que, según la doctrina sentada por esta Sala, a la que antes hicimos mención, habría de admitirse la posibilidad de subsanación si ésta se materializara antes de que recayera resolución expresa declaratoria del desistimiento.

SEXTO.-Conclusión y costas.

A la vista de lo expuesto en los precedentes Fundamentos, procede:

1) Fijar la doctrina jurisprudencial relativa a la posibilidad de subsanación en los términos indicados en el Fundamento Segundo y constatar la innecesariedad de fijar doctrina respecto de la cuestión del autoregistro.

2) Declarar haber lugar al recurso de casación, casando y anulando la sentencia impugnada por incurrir en incongruencia omisiva.

3) Resolver el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Tobalina en sentido estimatorio y, en consecuencia, anular la Resolución expresa de 27 de noviembre de 2015 y la resolución desestimatoria presunta del recurso de alzada interpuesto en su día contra aquélla, reconociendo el derecho del citado Ayuntamiento a que su solicitud de cofinanciación no se considere excluida por las razones expresadas en los actos indicados.

4) Asimismo, conforme a lo dispuesto en los artículos 93.4 , 139.1 y 139.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , no procede la imposición de las costas derivadas del recurso de casación a ninguna de las partes, abonando cada una las causadas a su instancia y las comunes por mitad. Y tampoco procede la imposición de las costas del proceso de instancia pues, en el momento de interposición del recurso -conforme se dijo en el auto de admisión- la controversia planteada suscitaba dudas de derecho suficientes como para considerar improcedente la condena en costas al litigante vencido.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido tras fijar la doctrina jurisprudencial que hemos expuesto en el Fundamento Segundo de esta sentencia:

Primero:Haber lugar al recurso de casación nº 369/2017 interpuesto por el Ayuntamiento de Valle de Tobalina, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 6 de julio de 2017, en el recurso contencioso-administrativo nº 1087/2016 y, en consecuencia, casar y anular la sentencia impugnada.

Segundo:Estimar el recurso contencioso-administrativo nº 1087/2016 interpuesto por el Ayuntamiento de Valle de Tobalina, anular la resolución de 27 de noviembre de 2015 y la resolución desestimatoria presunta del recurso de alzada interpuesto en su día contra aquélla, así como reconocer el derecho del citado Ayuntamiento a que su solicitud de cofinanciación no se considere excluida por las razones expresadas en los actos indicados.

Tercero:No hacer especial imposición de costas en la casación ni en el proceso de instancia.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

D. Eduardo Espin Templado D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat

D. Eduardo Calvo Rojas D.ª Maria Isabel Perello Domenech

D. Diego Cordoba Castroverde D. Angel Ramon Arozamena Laso D. Fernando Roman Garcia

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Fernando Roman Garcia, estando la Sala celebrando audiencia pública, lo que, como Letrado de la Administración de Justicia, certifico.