Sentencia Administrativo Nº 189/2014, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 306/2011 de 27 de Marzo de 2014

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA

Recurso de apelación contra sentencias 306/2011 Sección: T

APELANTE: Evelio

C/ GENERALITAT DE CATALUNYA

S E N T E N C I A Nº 189

Ilustrísimos Señores:

Presidente

D. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.

Magistrados

D. FRANCISCO LÓPEZ VÁZQUEZ.

Dña. ISABEL HERNÁNDEZ PASCUAL.

BARCELONA, a veintisiete de marzo de dos mil catorce.

Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el recurso de apelación nº 306/2011, seguido a instancia de Don Evelio , representado por la Procuradora Doña ESTHER RIBOTE CANTOS, contra la GENERALITAT DE CATALUNYA, representada por la LLETRADA DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, sobre Transportes.

En la tramitación del presente rollo de apelación ha actuado como Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.

Antecedentes

1º.- Ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Tarragona nº 2 y en los autos 591/2010, se dictó Sentencia nº 294, de 20 de septiembre de 2011 , cuya parte dispositiva en la parte menester estableció 'Que debo INADMITIR E INADMITO el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por D. Evelio contra la inactividad de la Administración'.

2º.- En la vía del recurso de apelación, recibidas las actuaciones correspondientes y habiendo comparecido la parte apelante finalmente se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 25 de marzo de 2014, a la hora prevista.

Fundamentos

PRIMERO.- El 7 de mayo de 2010 tuvo entrada en los Serveis Territorials de la Generalitat de Catalunya de Tarragona escrito de alegaciones solicitando 'que ante la inactividad de la Administración a la que me dirijo, se proceda por la misma a dar estricto y pronto cumplimiento a las obligaciones dimanantes del precepto legal de la Ley del Taxi, como obligación de vigilancia e inspección a la que viene obligada esta Administración, y removiendo los obstáculos que hasta ahora no han llevado a o hayan imposibilitado la actividad administrativa de control y vigilancia, se proceda por la Administración al cumplimiento de dichas obligaciones'.

Según indica la parte actora en primera instancia, transcurridos tres meses sin notificación alguna, se presenta escrito de interposición de recurso contencioso administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Tarragona nº 2 y en los autos 591/2010 , se dictó Sentencia nº 294, de 20 de septiembre de 2011 , cuya parte dispositiva en la parte menester estableció 'Que debo INADMITIR E INADMITO el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por D. Evelio contra la inactividad de la Administración'.

SEGUNDO.- La parte apelante, que se presenta como titular de una autorización para servicio de transporte interurbano VT para el municipio de Vinyols i els Arcs, de Tarragona, formula sus motivos de apelación, sustancialmente, desde las siguientes perspectivas:

A) Se indica que el artículo 36 de la Ley del Taxi impone la obligación de vigilancia e inspección de los servicios de transporte interurbano constituyendo una obligación concreta de vigilancia en los servicios del taxi, que no precisa de desarrollo reglamentario y que es una prestación concreta a favor de los administrados. Y siendo ello así y ante la falta de actuación al respecto procede estimar inactividad administrativa impugnable.

B) El supuesto que se presenta es subsumible en el artículo 29 de nuestra Ley Jurisdiccional y se insiste en el posicionamiento quejoso de la parte apelante respecto a las actuaciones ilícitas y sancionables de los que ejercen el servicio de taxi de Cambrils indicando las vías de denuncia que se han actuado que si ha dado lugar a alguna actuación no se estima suficiente ni relevante.

TERCERO.- Examinando detenidamente las alegaciones contradictorias formuladas por las partes contendientes en el presente recurso de apelación, a la luz de la prueba con que se cuenta -con especial mención de las obrantes en los correspondientes ramos de prueba del proceso seguido en primera instancia-, debe señalarse que la decisión del presente caso deriva de lo siguiente:

1.- No deja de ser altamente revelador que en sintonía con lo solicitado en vía administrativa en la demanda articulada en primera instancia se concrete en su Suplico la pretensión ejercitada del siguiente modo:

'Ante la inactividad de la Administración, se ordene a la misma a dar estricto y pronto cumplimiento a las obligaciones dimanantes del precepto legal de la Ley del Taxi, como obligación de vigilancia e inspección a la que viene obligada esta Administración, y removiendo los obstáculos que hasta ahora no han llevado a o hayan imposibilitado la actividad administrativa de control y vigilancia, se proceda por la Administración al cumplimiento de dichas obligaciones'.

Y es que el detenido estudio de la demanda ante la quejosa actitud de la parte actora en primera instancia frente a la Administración autonómica de transportes no deja de ser de deficiente precisión ya que, siendo evidente que se acepta la existencia de servicios de vigilancia e inspección autonómicos -inclusive utilizados para denunciar presuntos hechos infractores-, por el contrario no se alcanza a detectar lo concreto que se peticiona y que quizá orbita desde la vigilancia acentuada en el ámbito territorial que se elige, pasando por la apertura de expedientes sancionadores con mayor énfasis, o quizá llegándose a la imposición de eficaces sanciones a los infractores, es decir, pero seguramente, para atender a unas metas, objetivos o finalidades incisivas de prevención general o/y especial que permita un desarrollo de la actividad de la parte apelante en mejores condiciones que en las que se desarrolla su actuar.

2.- Ciertamente la problemática que se plantea es si con la solicitud efectuada se está en el ámbito de la inactividad, no vulgar sino la técnicamente entendida y precisamente por la vía del artículo 29.1 de nuestra Ley Jurisdiccional .

A ese respecto conviene ir sentando lo siguiente:

2.1.- En la Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1998, en su apartado V. Objeto del recurso, se atiende al supuesto en los siguientes términos:

'Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.

......

En el caso del recurso contra la inactividad de la Administración, la Ley establece una reclamación previa en sede administrativa; en el del recurso contra la vía de hecho, un requerimiento previo de carácter potestativo, asimismo en sede administrativa. Pero eso no convierte a estos recursos en procesos contra la desestimación, en su caso por silencio, de tales reclamaciones o requerimientos. Ni, como se ha dicho, estas nuevas acciones se atienen al tradicional carácter revisor del recurso contencioso-administrativo, ni puede considerarse que la falta de estimación, total o parcial, de la reclamación o el requerimiento constituyan auténticos actos administrativos, expresos o presuntos. Lo que se persigue es sencillamente dar a la Administración la oportunidad de resolver el conflicto y de evitar la intervención judicial. En caso contrario, lo que se impugna sin más trámites es, directamente, la inactividad o actuación material correspondiente, cuyas circunstancias delimitan el objeto material del proceso'.

2.2.- De interés es ir reflejando la doctrina del Tribunal Supremo y en especial de su Sala 3ª Sección 7ª de 24 de julio de 2000, reiterada en la Sentencia de la misma Sección de 8 de enero de 2013 en que se argumenta y sienta lo siguiente:

'SEXTO.- Entrando, por eso, en el examen de fondo de la pretensión ejercitada, nuestro punto de partida ha de ser el artículo 29.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1998 , que es el que delimita cual puede ser el objeto del proceso dirigido contra la específica inactividad de la Administración que en él se regula y que, indirectamente, marca también la legitimación para accionar acogiéndose a este precepto, pues, entre otras circunstancias, de él se desprende que para obtener éxito en el mismo no es suficiente con ser titular de un interés legítimo, sino que es preciso ostentar un derecho, conforme a los requisitos que en él se ordenan para poder acudir a este remedio jurisdiccional frente a una inactividad administrativa.

En efecto, dice el citado artículo que cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar a la Administración el cumplimiento de dicha obligación.

Prescindiendo ahora del supuesto de los actos, contratos o convenios administrativos como origen de la eventual obligación cuyo cumplimiento puede exigirse acogiéndose al artículo 29.1, puesto que la que aquí se demanda se hace derivar directamente de una disposición general, como lo es un Tratado con contenido normativo, en todo caso lo que no ofrece duda es que para que pueda prosperar la pretensión se necesita que la disposición general invocada sea constitutiva de una obligación con un contenido prestacional concreto y determinado, no necesitado de ulterior especificación y que, además, el titular de la pretensión sea a su vez acreedor de aquella prestación a la que viene obligada la Administración, de modo que no basta con invocar el posible beneficio que para el recurrente implique una actividad concreta de la Administración, lo cual constituye soporte procesal suficiente para pretender frente a cualquier otra actividad o inactividad de la Administración, sino que en el supuesto del artículo 29 lo lesionado por esta inactividad ha de ser necesariamente un derecho del recurrente, definido en la norma, correlativo a la imposición a la Administración de la obligación de realizar una actividad que satisfaga la prestación concreta que aquel tiene derecho a percibir, conforme a la propia disposición general.

2.3.- De la misma forma procede traer a colación, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 2ª de 18 de febrero de 2005 en cuanto argumentó:

'TERCERO.- El art. 29 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa 29/1998, de 13 de julio, introduce una importante novedad en el proceso contencioso-administrativo. El art. 29 implica la concreción de la previsión contenida en el num. 2 del art. 25 de la L.J.C.A. en cuanto establece la posibilidad de recurso 'contra la inactividad de la Administración... en los términos establecidos en esta Ley '.

1. El control jurisdiccional de la Administración pretende garantizar la legalidad de sus actuaciones u omisiones, asegurar su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho. Ante la inactividad administrativa, la ilegalidad del comportamiento omisivo de la Administración viene determinado por la presencia de deberes u obligaciones de obrar que a los jueces corresponde en todo caso declarar (juzgar) y promover su cumplimiento (hacer ejecutar lo juzgado) voluntario o forzoso. Es decir, sobre los Tribunales recae la misión de comprobar fácticamente la omisión denunciada y declarar la existencia del deber legal de actuación administrativa y concluir en la antijuridicidad de la omisión, caso de que el comportamiento debido no sea de imposible realización desde un punto de vista material.

La L.J.C.A. en el art. 29, al igual que en el art. 51.3 , alude a 'obligación (o prestación) concreta de la Administración respecto de los recurrentes (de una o varias personas determinadas)', poniendo claramente de relieve la decisión legislativa tendente a restringir los supuestos en los que es posible acudir a la vía contencioso-administrativa al amparo del art. 29 L.J.C.A .

Ese ámbito legalmente limitado se advirtió perfectamente en la tramitación parlamentaria de la Ley, ya que tanto en el Congreso como en el Senado se presentaron enmiendas dirigidas a extender el ámbito de aplicación del precepto a los supuestos en que la Administración esté obligada por una disposición general a realizar una actividad prestacional o de fomento que cuente con la pertinente dotación presupuestaria, enmiendas que fueron rechazadas.

No será aplicable la previsión del art. 29 L.J.C.A . cuando la norma reconozca a la Administración un margen de discrecionalidad. En este caso no cabrá la revisión o control jurisdiccional de la inactividad de la Administración.

El término prestación ha de entenderse en el sentido civil del objeto de las obligaciones, que puede consistir en un dar, hacer o, incluso, un no hacer.

2. El art. 29 de la Ley 29/1998 permite distinguir una serie de supuestos en que la inactividad administrativa constituye o puede constituir objeto del recurso contencioso-administrativo.

a) Así, primeramente, se refiere a la disposición general que no precise de actos de aplicación. Cuando se habla de disposición general habrá que entender incluida tanto la Ley como el Reglamento; pues no se especifica el rango. Tal disposición debe imponer a la Administración una obligación en favor de una o varias personas concretas que tienen correlativamente derecho a una determinada prestación.

Para la doctrina sólo forzando la literalidad del precepto podría incluirse en su espíritu aquéllos casos en que se produce 'una pasividad para ejercer una actividad que viene obligada a realizar de oficio en cumplimiento de sus fines', citándose, como ejemplo, la falta de reacción frente a los actos perturbadores del dominio público. Según esta doctrina, es admisible que la disposición general pueda imponer a la Administración Pública llevar a cabo una actividad de carácter general, señalándose como supuesto más típico el establecimiento de servicios públicos, entendiendo que frente a tal inactividad se podría reaccionar en vía procesal administrativa.

Por otra parte, en los casos en que la disposición que impone la obligación exija un acto de aplicación, no cabrá el recurso contencioso- administrativo contra la inactividad material de la Administración, pero ello no significa que los titulares de un derecho o de un interés legítimo en que se dicte dicho acto carezcan de legitimación para recabar la correspondiente tutela judicial. En estos supuestos cabe convertir la inactividad material de la Administración en actividad formal mediante la formulación a aquélla de una solicitud de que decida dictar el acto aplicativo exigido por la disposición general, solicitud que dará lugar a un acto administrativo expreso o presunto de contenido estimatorio o desestimatorio de la solicitud, frente al que cabrá el correspondiente recurso.

b) La L.J.C.A. prevé que la inactividad administrativa tenga su origen en un acto concreto que genera en favor del administrado derecho a una prestación concreta. Ha de tratarse de un acto propio de la Administración, nunca puede contemplarse un acto de terceros, del que se pretendiese extraer una obligación de actuar. En estos casos, lo que el demandante pretende no es que la Administración dicte un nuevo acto, sino que ejecute el que le otorga el derecho a dicha prestación.

El art. 29.2 se refiere al supuesto especial que se produce 'cuando la Administración no ejecute sus actos firmes' pudiendo los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso- administrativo que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el art. 78. Un caso significativo de este supuesto será el reconocimiento por la Administración a una o varias personas de una prestación pecuniaria sin que proceda a su pago.

c) En los casos en que el derecho a la prestación concreta derive de contrato administrativo, habrá que tener en cuenta que la aplicación del principio de autotutela administrativa se descompone en una serie de prerrogativas exorbitantes o privilegios administrativos en la contratación que se recogen en su normativa específica. Cuando a la solicitud del contratista conteste la Administración de forma expresa y con sentido estimatorio, pero no proceda a la ejecución, puede el interesado intimar dicha actuación en vía procesal administrativa.

d) También puede derivar la obligación de actuación material de un convenio, pero, al igual que en el caso de los contratos, sólo cuando estén sujetos a Derecho Administrativo será competente el orden jurisdiccional contencioso-administrativo'.

2.4.- De la misma manera interesa dejar igualmente anotada debidamente, entre otras, la Sentencia del Tribunal Supremo Sala 3ª Sección 7ª de 14 de diciembre de 2007 en cuanto argumentó:

'Así, a tenor del artículo 29.1 citado para que pueda hablarse de inactividad administrativa es necesario que la Administración este obligada a desplegar una actividad concreta que este establecida directamente por una disposición general, o un acto, contrato o convenio administrativo y de la cual sean acreedoras una o varias personas determinadas. Ahora bien, cuando existe un cierto margen de actuación o apreciación por la Administración o cuando la disposición general que impone la obligación exija un acto concreto de aplicación no será posible la admisión del recurso contencioso administrativo contra la inactividad material de la Administración consistente en que no ha dictado el acto aplicativo exigido por la disposición general sino que, en estos casos en defensa de los derechos e intereses legítimos afectados, los administrados podrán interponer recurso contencioso administrativo frente a los actos expresos o presuntos en virtud de la técnica del silencio administrativo negativo respecto de los cuales se impone un régimen de recursos y de plazos de interposición distintos del exigido para los supuestos de impugnación de la inactividad material de la Administración'.

2.5.- Finalmente y en relación con el caso de autos resulta significativo reproducir los dictados del artículo 36 de la Ley 19/2003, de 4 de julio , del taxi, que por inactividad se denuncia, cuyos términos son los siguientes:

'Artículo 36. Inspección.

1. La vigilancia e inspección de los servicios urbanos de taxi corresponden a los órganos que determinen expresamente los entes competentes para el otorgamiento de las licencias. La vigilancia e inspección de los servicios de taxi interurbano corresponden a los órganos del departamento competente en materia de transportes, sin perjuicio de las competencias de otras administraciones en materia de inspección.

2. Los inspectores, en ejercicio de sus funciones, tienen carácter y potestad de autoridad.

3. Los inspectores, para el eficaz cumplimiento de sus funciones, pueden solicitar el apoyo necesario de la correspondiente policía local, de los Mossos d'Esquadra y otras fuerzas y cuerpos de seguridad, así como de los servicios de inspección de otras administraciones.

4. La función inspectora puede ser ejercida de oficio o como consecuencia de denuncia formulada por una entidad, organismo o una persona física o jurídica interesada

5. Las personas físicas o jurídicas que llevan a cabo las actividades de servicio de taxi deben facilitar al personal de los servicios de inspección, en ejercicio de las funciones que les corresponden, las tareas de inspección de sus vehículos e instalaciones, y el examen de la documentación vinculada con el ejercicio de la actividad, siempre que sea necesario para la verificación del cumplimiento de las obligaciones establecidas por la presente Ley y la normativa que la desarrolle.

6. Las actas extendidas por los servicios de inspección han de reflejar claramente las circunstancias de los hechos o actividades que pueden ser constitutivos de infracción, los datos personales del presunto infractor o infractora y de la persona inspeccionada, la conformidad o disconformidad motivada de las personas interesadas, y las disposiciones que, si procede, se consideren infringidas.

7. Los hechos constatados en las actas extendidas por el personal de la inspección tienen valor probatorio y disfrutan de presunción de veracidad, sin perjuicio de las pruebas que puedan aportar las personas interesadas en defensa de su respectivos derechos o intereses'.

3.- Y es así que inclusive con tan notables pronunciamientos como los contenidos en las Sentencias del Tribunal Supremo de la Sala 3ª Sección 6ª de 1 de octubre de 2008 y de la Sección 3ª de 12 de abril de 2011 , para el presente caso, debe llegarse a entender que por la parte apelante se está planteando una vía como la expuesta en forma improcedente ya que se planea con apoyo en un precepto constituido por el artículo 36 de la Ley 19/2003, de 4 de julio , del taxi, de las que por más esfuerzos que se hagan, ni en abstracto ni en relación con la concreta articulación del suplico de la demanda reproducido en sede de recuso de apelación, no se alcanza que nos hallemos ante:

- En el supuesto en que la Administración, en virtud de una disposición general no precise de actos de aplicación, ya que la actuación de vigilancia e inspectora a los efectos pretendidos sí que exige actos de aplicación como los que veladamente se interesan para con terceros.

- Tampoco y por razones obvias nos hallamos ante un supuesto a basamentar en un acto, contrato o convenio administrativo.

- Y es que efectivamente tal actividad de vigilancia o/e inspección tampoco se erige con las características de constituir prestación concreta (sic) en favor de una o varias personas determinadas, y precisamente para con quienes tuvieran derecho a ella -en especial de la parte actora-.

- Item más, tampoco debe desmerecerse el contenido de los artículos 32.1 y 71c) de nuestra Ley Jurisdiccional en cuanto a que lo que debe pretenderse no es el cumplimiento de un genérico régimen jurídico total o parcial sino precisa y concretamente el específico cumplimiento de una/s obligación/ones en los concretos y puntuales términos en que estén establecidas y ello brilla por su ausencia en el caso que se enjuicia.

Y si es cierto que en buen número de supuestos es totalmente censurable la inactividad administrativa, lo que no cabe es ampliar vulgar e improcedentemente la vía que se ha elegido dejando vacías de contenido y hasta inoperantes las restantes y características vías de acceso a la Jurisdicción, quizá tratando de beneficiarse de la ausencia de plazo para esa vía administrativa pero, si bien se detiene la atención, con el privilegio que se debería reconocer a la Administración en los casos improcedentes y ajenos a esa vía que en la resultancia de la misma simplemente debería sujetarse, en su caso, a una resolución tardía sin que cupiera enjuiciar su contenido en la vía de inactividad sino en otro recurso contencioso administrativo posterior.

Por todo ello, procede desestimar el presente recurso de apelación en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva.

CUARTO.- A los efectos de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998 y atendida la desestimación acaecida, sin que se aprecien méritos en contrario, procede condenar en costas a la parte apelante.

Fallo

Que DESESTIMAMOS el presente recurso de apelación interpuesto a nombre de Don Evelio contra la Sentencia nº 294, de 20 de septiembre de 2011 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo de Tarragona nº 2, recaída en los autos 591/2010, cuya parte dispositiva en la parte menester estableció 'Que debo INADMITIR E INADMITO el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto por D. Evelio contra la inactividad de la Administración', que se confirma íntegramente.

Se condena en las costas del presente recurso de apelación a la parte apelante.

Hágase saber que la presente Sentencia no es susceptible de Recurso de Casación y es firme.

Remítanse al Juzgado de procedencia las actuaciones recibidas con certificación de la presente sentencia y atento oficio para que se lleve a efecto lo resuelto.

Así por esta Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.