Encabezamiento
JDO. CONTENCIOSO/ADMTVO. N. 3
PALMA DE MALLORCA
SENTENCIA: 00191/2018
-
Modelo: N11610
CALLE JOAN LLUIS ESTELRICH, Nº. 10.- 07003.- PALMA.-
Equipo/usuario: 3
N.I.G:07040 45 3 2017 0001865
Procedimiento:DF DERECHOS FUNDAMENTALES 0000004 /2017 /
Sobre:PROCESOS CONTENCIOSOS-ADMINISTRATIVOS
De D/Dª: Basilio
Abogado:
Procurador D./Dª:
Contra D./DªMINISTERIO FISCAL, AYUNTAMIENTO DE PALMA
Abogado:, LETRADO AYUNTAMIENTO
Procurador D./Dª,
SENTENCIA Nº 191/2.018
En la ciudad de Palma, a 5 de julio de 2018
Vistos por D. Pedro Antonio Mas Cladera, Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 3 de los de Palma de Mallorca, los presentes autos de Procedimiento Especial para la Protección de los Derechos Fundamentales de la Persona, núm. 4/2017, incoados en virtud de recurso interpuesto porD. Basilio, en su propio nombre y derecho, siendo parte demandada el AYUNTAMIENTO DE PALMA, representado y asistido por el Letrado Director de los Servicios Jurídicos municipales D. Miguel Alejandro Dot Ramis; habiendo intervenido el Ministerio Fiscal.
El objeto del presente recurso son las vías de hecho consistentes principalmente en el mantenimiento indefinido de una situación de suspensión de funciones y sueldo sin ajustarse absolutamente al procedimiento establecido en la Ley 4/2013, de Coordinación de Policías Locales de las Islas Baleares.
La cuantía del recurso se consideró indeterminada, mediante Decreto de 21 de febrero de 2018.
Antecedentes
PRIMERO.- Por D. Basilio, Comisario de la Policía Local del Ayuntamiento de Palma, mediante escrito presentado el 21 de diciembre de 2017, se interpuso recurso para la protección de los derechos fundamentales en relación con las vías de hecho expresadas.
SEGUNDO.-Admitido a trámite el recurso, y reclamado el expediente administrativo, se mandó continuar el procedimiento, formalizándose demanda por el recurrente, de la que se dio traslado a la Administración demandada y al Ministerio Fiscal, que formularon las correspondientes alegaciones.
TERCERO.-Mediante Auto de 5 de marzo de 2018 se denegó el proceso a prueba y se formularon escritos de conclusiones. Tras la retroacción del procedimiento, al no haberse notificado dicho Auto al demandante, se ratificaron los correspondientes escritos de conclusiones, declarándose conclusos para Sentencia.
CUARTO.-En la tramitación de este procedimiento se han observado las prescripciones legales.
Fundamentos
PRIMERO.-Objeto del recurso.
El objeto del recurso está constituido por las vías de hecho consistentes principalmente en el mantenimiento indefinido de una situación de suspensión de funciones y sueldo sin ajustarse absolutamente al procedimiento establecido en la Ley 4/2013, de Coordinación de Policías Locales de las Islas Baleares.
Del expediente administrativo y documentación incorporada a las actuaciones, han de destacarse los siguientes puntos:
- El Sr. Basilio es funcionario de la Policía Local del Ayuntamiento de Palma, con categoría de Comisario. Ocupó, de modo provisional, la Jefatura del citado Cuerpo de Policía Local desde el mes de septiembre de 2015 hasta febrero de 2016.
- En fecha 22 de febrero de 2016, por Decreto de la Concejal del Área delegada de Seguridad Ciudadana, se acordó su suspensión cautelar de funciones, así como el inicio de expediente disciplinario, como consecuencia de la presunta comisión de faltas muy graves (DASI NUM000). Dicha resolución fue objeto de recurso contencioso administrativo ante el Juzgado de este orden jurisdiccional núm. 2 de esta Ciudad, dando lugar al PA 249/16, que finalizó mediante la Sentencia núm. 314/17, de 1 de diciembre de 2017, desestimatoria del recurso.
- Mediante Resolución de 24 de agosto de 2016, de la Concejal Delegada, se adoptó la medida cautelar de suspensión provisional de funciones, como consecuencia del Auto dictado el día 19 de agosto de 2016 por el Juzgado de Instrucción núm. 12 de Palma, en el seno de las DPPA núm. 11761/2014, en el que se impuso cautelarmente al Sr. Basilio la prohibición de acceder, permanecer ni aproximarse a una distancia de 300 metros de todas las dependencias de la Policía Local en el Ayuntamiento de Palma, así como la Concejalía de interior y seguridad ciudadana. Con carácter previo a dicha orden de alejamiento, la Jefatura de la Policía Local emitió informe dirigido al citado Juzgado de Instrucción, en el que se concluía que las medidas cautelares derivadas del expediente DASI NUM000 finalizarían el 23 de agosto de 2016.
- Una vez notificada la anterior resolución de suspensión provisional de funciones, el día 8 de septiembre de 2016 el Sr. Basilio presentó escrito en el que solicitaba copia del expediente DASI NUM001, haciendo referencia al informe antes mencionado, interesando le fuera comunicado dónde radicaban las dependencias de la Concejalía de Interior y Seguridad Ciudadana.
- El 27 de septiembre de 2016 el Sr. Basilio presentó escrito de recurso contra la Resolución de 24 de agosto anterior, en el que interesó se suspendiera inmediatamente la ejecución de la medida cautelar, se anulara la misma, se acordasen los centros de trabajo o funciones que pudiera desempeñar mientras durara la orden judicial de alejamiento y se le entregara el escrito dirigido al Juzgado que motivó la mencionada orden de alejamiento.
- El 21 de marzo de 2017 se presentó por el Sr. Basilio escrito en el que se solicitó la anulación de la medida de suspensión provisional de funciones y que se expidiera certificado acreditativo del silencio administrativo estimatorio con arreglo al artículo 111 LRJPAC. Dicha solicitud fue inadmitida a trámite mediante Resolución de la Concejala delegada de fecha 3 de abril de 2017.
- El Auto núm. 721/2017, de 29 de septiembre, de la Audiencia Provincial de Palma, estimó en parte el recurso de apelación interpuesto contra el Auto del Juzgado de Instrucción núm. 12, de 19 de agosto de 2016, por el que se acordó la orden de alejamiento, señalando que ' consideramos que parece una medida más proporcionada y razonable prohibir al recurrente únicamente acceder a las dependencias policiales en el Ayuntamiento de Palma y al acuartelamiento principal de la Policía Local de Palma (cuartel de San Fernando), no existiendo inconveniente en que pueda acceder, a criterio de sus superiores, a otras dependencias y servicios policiales con los que cuenta la Policía Local de Palma, siempre y cuando no impliquen el acceso a registros informáticos.'
- Mediante Resolución de 30 de octubre de 2017, la Concejala delegada de Seguridad Ciudadana acordó, entre otras cuestiones, dar traslado al Sr. Basilio de copia cotejada de la documentación integrante del expediente DASI NUM001.
- Día 5 de diciembre de 2017 el Sr. Basilio presentó un escrito ante el Ayuntamiento en el que solicitó lo siguiente:
'1) La enérgica y decidida intervención del Excelentísimo Sr. Alcalde, jefe superior de la Policía Local, en la resolución de este requerimiento previo a demanda, ordenando el cese inmediato de las ilegalidades que se están cometiendo mediante vías de hecho contra el que suscribe, con vista del expediente DASI NUM001.
2) Que se dé también copia de este escrito y vista del expediente DASI NUM001 al jefe de la Secretaría de la Junta de Gobierno, a efectos del preceptivo asesoramiento jurídico y como máximo responsable fedatario municipal.
3) El inmediato levantamiento de la suspensión cautelar ilegalmente decretada por la regidora de Seguridad el 24 de agosto de 2016.
4) Que se tenga por presentada denuncia por acoso laboral grave y continuado, con pase a los Servicios Municipales de Prevención de Riesgos Laborales y puesta en marcha del protocolo de acoso, con la toma de medidas urgentes, efectivas y necesarias para su cese. Sirva como relato fáctico el documento que se adjunta como anexo, y entiéndanse hechas a esos servicios municipales las referencias a la Inspección de Trabajo'.
- Finalmente , el 21 de diciembre de 2017 se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, solicitándose en el escrito de interposición lo siguiente:
'1) Que admita la demanda enunciada en el cuerpo del presente escrito contra el Area Delegada de Seguridad del Ayuntamiento de Palma y en su virtud, la requiera para que remita el expediente disciplinario DASI NUM001 seguido contra el que suscribe.
2) Se solicita al Juzgado que junto al expediente reclame los documentos que en agosto de 2016 fueron cursados por el Area de Seguridad al Juzgado de Instrucción núm. 12 y a la Fiscalía, que fueron determinantes para la imposición de la orden de alejamiento al que suscribe, y que fuera de toda lógica no están incluidos en dicho expediente.
3) Igualmente se solicita que el Ayuntamiento aporte el Auto 721/2017 de la Audiencia Provincial de Palma de 29 de septiembre de 2017 que estimó parcialmente el recurso de apelación formulado contra la orden de alejamiento, y que también ha sido excluido de dicho expediente.
OTROSÍ solicito al Juzgado que determine si la denuncia por acoso laboral contra la regidora del Área Delegada de Seguridad Sra. Marta puede o debe ser incluida en la demanda por vulneración de derechos fundamentales, con la que está íntimamente conectada, o por el contrario, debe ser individualizada y encauzada al procedimiento contencioso general'.
SEGUNDO.-Posición de las partes.
La parte actora relata detalladamente en su escrito de demanda los acontecimientos que se han ido sucediendo en relación con la suspensión provisional de funciones, expedientes disciplinarios y acoso laboral que asegura haber sufrido desde el mes de julio de 2015, en que fue objeto de imputación en las diligencias penales que se siguen en el Juzgado de Instrucción núm. 12. Considera que la suspensión de funciones acordada el 24 de agosto de 2016, con carácter indefinido, implica vía de hecho, pues es arbitraria y falta de toda motivación, máxime después de lo resuelto por la Audiencia Provincial en el Auto 721/2017, que afirma que la orden de alejamiento no implica suspensión de funciones. Manifiesta que el expediente disciplinario DASI NUM001 es ficticio y vacío de contenido, pues no se basa en infracción alguna, constituyendo actuación arbitraria que ha incurrido en desviación de poder. Respecto a la situación de acoso, expone minuciosamente diversos hechos y situaciones ocurridos desde aquella fecha, que, a su juicio, ponen de manifiesto tal situación de acoso por parte de la Concejal delegada de Seguridad Ciudadana, señalando que ha visto afectada su salud y equilibrio personal, y proponiendo una indemnización orientativa de 83.654,65 €. El petitumdel escrito de demanda, tras interesar la práctica de determinadas actuaciones, acaba solicitando que se dicte sentencia en el siguiente sentido:
'6) Que sean declarados contrarios al ordenamiento jurídico, por carecer de objeto y motivación, por tanto nulos de pleno derecho, los actos administrativos formalizados a través de los escritos de 11/07/16 (anexo 4.1 en pág. 66) y 19/08/16 (anexo 4.2 en pág 71, que dieron lugar al dictado por parte del juzgado receptor de una orden de alejamiento contra el que suscribe.
7) Que previas las investigaciones que considere oportunas el tribunal, y en su caso las pruebas anticipadas que se han solicitado, proceda a depurar las responsabilidades derivadas de la emisión de dichos escritos a los firmantes y/u ordenantes de los mismos.
8) Que sean declarados contrarios al ordenamiento jurídico el expediente disciplinario DASI NUM001 y la suspensión de funciones de la que trae causa, por todos los motivos que se han citado en la presente demanda y entre los que destacan: carencia total de objeto, requisitos de fondo y motivación; inobservancia absoluta del procedimiento establecido, con plena omisión de requisitos formales; ejecución mediante vías de hecho, clandestinas y con ocultación de elementos favorables para el administrado; y por sus fines completamente apartados de las facuItades que tienen encomendadas los órganos que lo impulsaron y lo mantienen.
9) Que sea declarada contrario al ordenamiento jurídico y por tanto nulo de pleno derecho el decreto de la regidora de Seguridad núm. 201706692 de 6 de abril de 2017 (págs de la 42 a la 45 del expediente DASI NUM001) de inadmisión a trámite y declaración de improcedencia de la solicitud de 21 de marzo de 2017 de suspensión de ejecución de la medida cautelar (ex art. 111 LRJPAC) y extensión del certificado de silencio administrativo positivo estimatorio, por haber sido dictado dicho decreto sobrepasado con creces el periodo de 30 días establecido por el punto 3 de dicho artículo para entender suspendida la ejecución del acto impugnado, que lo fue en fecha 23 de septiembre de 2016.
Decreto núm. 201706692 de inadmisión que también fue recurrido por recurso de reposición de 18 de mayo de 2017 que se adjunta en esta demanda (anexo 8, pág 117 y ss.) y que incluía claramente una advertencia de ilegalidad (prevaricación, en el primer párrafo de la página) y que no solamente no ha sido contestado sino que ha sido omitido del expediente.
Con lo que se demuestran una vez más vías de hecho, con comisión de conductas incluso tipificadas en el Código Penal y tributarias de las sanciones en él previstas.
10) Que el tribunal proceda a imponer por sí mismo las sanciones que correspondan a las infracciones que se han señalado en los Fundamentos de Hecho y Solicitudes del presente escrito, y actuando de oficio pase el tanto de culpa penal que corresponda, en su caso, por las transgresiones de esta naturaleza.
11) Que por tutela judicial se proceda a la expresa declaración de Acoso Laboral grave y continuado realizado por la regidora Dª Marta contra el que suscribe vulnerando sus derechos fundamentales.
12) Que por tutela interdictal se dispongan las actuaciones precisas para el cese inmediato del acoso laboral descrito y todas las que se consideren necesarias para impedir su reanudación.
13) Consecuentemente, y también para permitir el pleno restablecimiento de las lesiones inflingidas a salud y estado anímico del infrascrito, respetuosamente se solicitan las siguientes medidas, por este orden:
· Remoción, traslado o alejamiento de la regidora y cargos adscritos del Área de Seguridad.
· Exención de la obligación de prestar servicio (o permiso retribuido equivalente) hasta la plena recuperación de lesiones del que suscribe.
· Reducción de jornada en modalidad regresiva en función del grado de recuperación de dichas lesiones.
· Prestación de trabajo en modalidad no presencial y que está plenamente implantado en el Ayuntamiento de Palma, incluso en la Policía Local.
· Traslado temporal del infrascrito, en comisión de servicios y manteniendo la categoría y retribuciones del puesto original, a otra Area y dependencias municipales.
· Combinación de varias de las anteriores o con cualquier otra que coadyuve a la plena curación de los daños causados, solicitando se tenga muy en cuenta para la determinación de estas medidas lo que se ha comentado en la pág. 34 de esta demanda sobre la política de la regidora con sus 'apartamientos remunerados en diferido' (suspensiones de funciones con posterior reintegro de haberes) y su absoluto desprecio por las consecuencias económicas acarreadas al presupuesto que maneja cuando debe proceder al desembolso de las cantidades retenidas indebidamente a los funcionarios que deseaban trabajar.
14) Que se proceda a la plena reparación de los derechos conculcados o a su equivalente indemnización.
15) Sin perjuicio de lo anterior, que sean indemnizados el resto de daños, patrimoniales, extra-patrimoniales y de cualquier naturaleza, incluidos los morales, y que han sido fundamentados en el epígrafe correspondiente.
16) Que si la sentencia es estimativa de vulneración de derechos fundamentales, de acoso laboral o de cualquier infracción al ordenamiento jurídico, se obligue al Ayuntamiento de Palma a costear su publicación en dos diarios de máxima difusión de la provincia.
17) Que la baja laboral causada sea declarada accidente laboral a todos los efectos administrativos y de recuperación de haberes y derechos, y así sea notificado a la Seguridad Social a los demás efectos.
18) Que se exhorte al Ayuntamiento de Palma a incluir en su Protocolo de Acoso Laboral las disposiciones necesarias para la prevención efectiva de casos de acoso protagonizados por altos cargos de la institución, y para disminuir sus efectos en caso de producirse, con la toma de medidas parejas a las que se han expuesto previamente.'
La Administración demandada se opone a la estimación del recurso, alegando, en primer lugar, que el mismo ha de ser declarado inadmisible por inadecuación del procedimiento, por basarse en cuestiones de legalidad ordinaria, que no afectan derechos fundamentales. Alega, igualmente, excepción de cosa juzgada en relación con lo resuelto mediante la Sentencia núm. 314/2017 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo núm. 2. Añade que se ha incurrido en desviación procesal respecto al requerimiento de cesación de vía de hecho, formulándose pretensiones que escapan a la función revisora de este orden jurisdiccional. Niega, por lo demás, que se haya producido acoso laboral, ya que no concurren los elementos objetivos y subjetivos necesarios para ello, sin que se hayan acreditado las afirmaciones realizadas por el actor, ni sea procedente indemnización alguna.
La representante del Ministerio Fiscal se opone a la estimación del recurso, por considerar que no se ha acreditado vulneración de derecho fundamental alguno, sin que se haya producido indefensión, y adoleciendo la demanda de claridad respecto a la actuación administrativa que se impugna.
TERCERO.-Resolución de la controversia.
1.En buena técnica procesal, ha de empezarse examinando las alegaciones de inadmisibilidad.
A) No puede darse acogida a la alegación formulada por la representación municipal en cuanto a inadecuación de procedimiento, por cuanto, sin perjuicio de lo que más adelante se dirá, en el presente recurso se cumplen los requisitos exigidos por la LJCA y la jurisprudencia para su sustanciación por esa vía especial. Recordemos aquí que el proceso especial de protección de derechos fundamentales, tanto en la concepción de la derogada Ley 62/1978, artículo sexto, como en el procedimiento establecido en la Ley 29/1998, artículos 114 a 121, está reservado para el examen de los derechos fundamentales especialmente protegidos a que se refiere el artículo 53 de nuestra Constitución. Su vulneración ha de imputarse a una Administración Pública - artículo 1 LJCA-, haciendo valer las pretensiones a que se refieren los artículos 31 y 32 de la misma Ley.
A este respecto, tiene declarado la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares, en la Sentencia núm. 330/2006, de 29 de marzo de 2006, lo siguiente: ' Segundo.- Como es sabido, y así es reconocido por las partes, la existencia del procedimiento especial no implica un derecho a disponer libremente del mismo, con la sola invocación de un derecho fundamental, y la declaración de inadmisibilidad tampoco es posible sino cuando puede afirmarse sin duda alguna que el acto administrativo, la disposición general, la actividad o inactividad administrativa o la vía de hecho no ha repercutido en el ámbito de los derechos fundamentales...'.
Y, en la misma línea, la Sentencia de la misma Sala núm. 929/2007, de 31 de octubre de 2007.
Por su parte, la Sala 3ª del Tribunal Supremo, en su Sentencia de 6 de junio de 2.003, con cita de otras anteriores y de la STC 31/1984, tiene señalado que: ' El núcleo de esa doctrina se puede sintetizar en la necesidad de que, ya en el escrito de interposición del recurso contencioso-administrativo, y a los efectos de una primera constatación de la viabilidad del cauce procesal especial utilizado, se han de definir los elementos que permitan comprobar que la pretensión procesal es ejercitada en relación a actos que se considera infringen el derecho fundamental cuya tutela se postula a través del proceso.
Y esa exigencia formal habrá de considerarse cumplida cuando la fundamentación de la pretensión incluya estos elementos: la indicación del derecho fundamental (de uno o varios) cuya tutela se reclama; la identificación del acto que se considere causante de la infracción de aquel derecho; y, aunque sea mínimamente, una exposición de las razones y circunstancias por las que se entiende que el concreto acto que se impugna tiene virtualidad para lesionar de manera directa uno o varios derechos fundamentales.
Debiéndose señalar, por último, que el examen que a estos efectos ha de realizar el tribunal habrá de limitarse a constatar si la fundamentación de la pretensión incluye esos elementos, pero no deberá prejuzgar su certeza ni su corrección jurídica.........'.
En idéntico sentido, Sentencia núm. 90/2016, de 19 de mayo de 2016, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Extremadura, con cita de jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Trasladando al caso actual los postulados que dimanan de los pronunciamientos que acaban de citarse, ha de estarse en que, desde un punto de vista formal se ha dado cumplimiento a los requerimientos legales, citándose los derechos que se consideran infringidos y dando razón de las causas de ello, por lo que, a priori, no cabe oponer objeción alguna a la utilización de esa vía procesal, sin que el hecho de que para fundamentar la infracción del mismo, el recurrente aluda a normas de legalidad ordinaria, implique, per se, la inadecuación del procedimiento utilizado, puesto que, como se ha dicho, se cumplen en el caso las exigencias establecidas por la jurisprudencia citada para que el proceso pueda continuar por esa vía; esto es, se invocan los derechos fundamentales cuya tutela se reclama; se identifican las actuaciones que se consideran causantes de la infracción de esos derechos; y se exponen, de forma prolija, las razones y circunstancias por las que se entiende que tales actuaciones tienen virtualidad para lesionar de manera directa esos derechos fundamentales.
B) Distinta es la respuesta que ha de darse a la alegación de inadmisibilidad basada en desviación procesal.
En este sentido, es conocida la doctrina de los tribunales que considera que existe desviación procesal cuando lo pedido en el escrito de demanda no responde al objeto del litigio, que queda delimitado mediante el escrito de interposición del recurso, lo que ha de ponerse en relación, a su vez, con lo que fue instado en vía administrativa. Así, es conocida la doctrina mantenida en ese sentido por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, de lo que son muestra las sentencias de 30 de enero de 2007 o 10 de noviembre de 2011, en las que se sostiene que el objeto del recurso jurisdiccional no puede ser otro que el prefigurado en el escrito de interposición, sin que sea admisible que, a lo largo del proceso, se formulen pretensiones respecto de otros actos, salvo que sea posible acudir al mecanismo de la acumulación ( artículos 34 y ss LJCA), lo que no es el presente caso, en el que, tras haberse interpuesto el recurso frente a unas 'vías de hecho', formulándose las peticiones que se han transcrito en el apartado de antecedentes, se han postulado en el escrito de demanda una serie de declaraciones, decisiones y actuaciones que exceden, en mucho, lo que previamente delimitaba el objeto del litigio, lo que supone desviación procesal, conducente a la inadmisibilidad de esas pretensiones.
Ha de recordarse, además, que la STS de 19 de enero de 1996 señala que '...sin que la función revisora que este orden jurisdiccional cumple, a tenor del artículo 106.1 de la Constitución , permita extender su alcance más allá del acto administrativo a que la pretensión anulatoria se refiere...', y la STS de 2 de febrero de 1997 añade que '...no se trata de dar una extensión desmesurada al principio del llamado carácter revisor de la jurisdicción, sino de salvar en sus justos términos la prerrogativa de la Administración de la decisión previa y el principio de contradicción...'; en la misma línea, las sentencias de 12 de febrero de 1992, 7 de diciembre de 1994 y 12 de noviembre de 1996.
A lo anterior ha de añadirse, antes de abordar la cuestión de la vía de hecho a que nos referiremos seguidamente, que la diferencia existente entre lo que se pedía mediante el escrito de requerimiento presentado ante el Ayuntamiento el 5 de diciembre de 2017 y lo que se ha venido a solicitar en vía jurisdiccional, impide, a fortiori, la admisión de todo aquello que se aparte de la vía previa, por las mismas razones a que se acaba de aludir.
En consecuencia, pues, procede declarar inadmisible el presente recurso, en cuanto a las peticiones consignadas en el petitumdel escrito de demanda bajo los apartados números 6 a 10, inclusive, por desviación procesal, ex artículo 69.c) LJCA.
2.Sobre la vía de hecho.
En el presente caso, el recurrente, pese a que no mencione de forma expresa el artículo 30 LJCA (en el que se hace referencia a la vía de hecho como objeto del recurso contencioso administrativo), califica como vías de hecho unas actuaciones consistentes principalmente en el mantenimiento indefinido de una suspensión de funciones y sueldo sin ajustarse absolutamente al procedimiento establecido en la Ley 4/2013 de Coordinación de las Policías Locales de las Islas Baleares(según el escrito de interposición del recurso).
En derecho administrativo español se ha considerado que mediante la expresión 'vía de hecho' se alude a una actuación o conducta administrativa realizada sin la necesaria y exigible cobertura jurídica, bien se trate de actuación material que prescinda de todo procedimiento o no se sujete a norma alguna. Así, la Ley reguladora de esta Jurisdicción, cuando se refiere a la actividad administrativa impugnable, en el capítulo I de su título III, incluye la llamada vía de hecho, del siguiente modo:
'Artículo 25.
1. El recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos o intereses legítimos.
2. También es admisible el recurso contra la inactividad de la Administración y contra sus actuaciones materiales que constituyan vía de hecho, en los términos establecidos en esta Ley.
Artículo 30.
En caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante, intimando su cesación. Si dicha intimación no hubiere sido formulada o no fuere atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente recurso contencioso-administrativo'.
Dichos preceptos han sido interpretados reiteradamente por la jurisprudencia, de la que es muestra lo resuelto mediante la Sentencia dictada por la Sección 5ª de la Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, del Tribunal Supremo, de 25 de octubre de 2012, en cuyo Fundamento de Derecho quinto se señala lo siguiente:
'QUINTO.- (.......)
La vía ejercitada por el recurrente es la del artículo 30 de la LRJCA que, como recoge la exposición de motivos de la citada Ley de 1998, prevé un procedimiento al objeto de que se puedan combatir aquellas actuaciones materiales de la Administración que carecen de la necesaria cobertura jurídica y lesionan derechos o intereses legítimos de cualquier clase, convirtiéndose, por tanto, el procedimiento de la vía de hecho en un medio de obtener la cesación de una actuación administrativa material ajena a un auténtico acto administrativo y sin la fuerza legitimadora de dicho acto.
A tal efecto dispone el artículo 30 de la Ley Jurisdiccional que, en caso de vía de hecho, el interesado podrá formular requerimiento a la Administración actuante intimando su cesación. Si dicha reclamación no hubiera sido formulada o no fuera atendida dentro de los diez días siguientes a la presentación del requerimiento, podrá deducir directamente al recurso contencioso administrativo. Es decir, la finalidad de la vía de hecho articulada en la vigente Ley de la Jurisdicción de 1998 responde a la intención del legislador de no dejar sin cobertura jurídica y tutela judicial a las actuaciones materiales de la Administración que, sin procedimiento administrativo y la cobertura de un acto de este carácter, perturbe el ejercicio de sus derechos por los particulares, al objeto de obtener la cesación de esa ilegitima actividad material por parte de la Administración.
Como hemos declarado en la STS de esta Sala de 29 de octubre de 2010, reiterando otra anterior de 22 de septiembre de 2003, 'el concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).
Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico, especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia, para comprender en ella tanto la actuación material de las Administraciones Públicas que se produce sin haber adoptado previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el acto administrativo previo.
El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93 de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente, viéndose privado de la presunción de validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC.
El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su título legitimador extralimitándolo.
En definitiva, como señalamos en sentencia de 8 de junio de 1993 'la vía de hecho' o actuación administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite'.
Semejante criterio se desprende de la STS de 7 de febrero de 2007 cuando señala que 'la finalidad de la vía de hecho articulada en la nueva Ley de la Jurisdicción responde a la intención del legislador de no dejar sin cobertura jurídica y tutela judicial a las actuaciones materiales de la Administración que, sin procedimiento administrativo y la cobertura de un acto de este carácter, perturbe el ejercicio de sus derechos por los particulares, al objeto de obtener la cesación de esa ilegitima actividad material por parte de la Administración'. En definitiva la vía de hecho 'se configura como una actuación material de la Administración, desprovista de la cobertura del acto legitimador o con tan graves vicios o defectos que supongan su nulidad radical o de pleno derecho' ( STS 27-11-1971 , 16-06-1977 , 1-06-1996 )'.
En la misma línea, la Sentencia núm. 265/2006, de 16 de marzo de 2006, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares:
'FD Sexto.- Llegados a este punto debe decirse lo que se entiende por una actuación administrativa en vía de hecho. Dicha actuación administrativa es aquélla que no está respaldada por un previo acto administrativo que ampare o legitime, la concreta actuación que se produce. Esto se da cuando no existe acto administrativo previo; cuando dicho acto es radicalmente nulo, sin sombra o duda alguna sobre su nulidad. Y en tercer lugar cuando habiendo un acto administrativo previo la actuación de la administración es desproporcionada a todas luces, al excederse de los límites o cobertura del acto en el que se ampara'.
En idéntico sentido, Sentencia núm. 100/2008, de 20 de mayo de 2008, de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias (Santa Cruz de Tenerife).
Si ponemos en relación los preceptos que acabamos de citar, a la luz de la doctrina de los tribunales igualmente citada, con las pretendidas vías de hecho alegadas en el presente caso, la conclusión a que ha de llegarse es que no estamos en presencia de ninguna vía de hecho, sino ante la impugnación de actos y resoluciones municipales que tuvieron lugar en diferentes fechas -algunas de ellas ya impugnadas en vía jurisdiccional y otras que no lo fueron- lo que, claramente, las excluye de tal calificación fáctica. Así, la resolución que acordó la suspensión provisional de funciones de fecha 22 de febrero de 2016, fue objeto de recurso contencioso administrativo ante el Juzgado núm. 2 de esta Ciudad, dando lugar al PA 249/16, que finalizó mediante la Sentencia núm. 314/17, de 1 de diciembre de 2017, desestimatoria del recurso; lo mismo cabe decir de la resolución de la Concejal delegada de Seguridad Ciudadana de 30 de diciembre de 2017, cuya impugnación se sustancia ante el Juzgado núm. 2 como PA núm. 11/18, en trámite; mientras que no consta que fuera impugnada en vía jurisdiccional, en su momento, la Resolución de 24 de agosto de 2016 -que acordó la suspensión provisional de funciones, tras la imposición de orden de alejamiento, y cuyos efectos pretenden impugnarse ahora.
Es decir, no estamos ante vías de hecho, sino ante las consecuencias derivadas de los efectos de esa última resolución, como ya se ha dicho, no impugnada en su día; sin que quepa considerar 'vía de hecho' el mantener los efectos de esa resolución, pues ello no es más que la consecuencia de la presunción de validez y ejecutividad de los actos administrativos. Por otro lado, es oportuno recordar aquí que el artículo 89.2.c) de la Ley 4/2013, de 17 de julio, de Coordinación de las policías locales de las Islas Baleares, posibilita la adopción de suspensión provisional ligada a las medidas cautelares que se hayan adoptado en procedimiento penal, hasta la finalización de éste.
El estrecho marco en el que se mueve la noción de vía de hecho exige rigor a la hora de calificar una actuación administrativa de ese modo, entre las que no tienen encaje las examinadas en el presente litigio.
Ha desestimarse, pues, el recurso.
3.Finalmente, en relación con el acoso laboral, podemos citar aquí la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid núm. 496/2013, de 13 de junio de 2013, en cuyo Fundamento Jurídico segundo, con cita de otras anteriores y de la doctrina del Tribunal Supremo derivada de su Sentencia de 23 de julio de 2001, se dice lo siguiente:
'....Como hemos tenido ocasión de señalar en ocasiones anteriores, 'respecto de la figura del acoso psicológico o moral en el trabajo o mobbing, y sus diversas variantes, como es el caso del bossing, cuando se produce por personas en relación de superioridad con el afectado, como reseña la sentencia de la Sección tercera de esta Sala núm. 1355/01, de 25 de septiembre (recurso 40/1998 ), '... lo que por los expertos en las relaciones laborales se denomina 'acoso moral' y en concreto en la particular práctica que se denomina en términos anglosajones 'mobbing'. Esta práctica ha sido definida por los expertos como una situación en la que se ejerce una violencia psicológica, de forma sistemática y recurrente y durante un tiempo prolongado sobre otra persona o personas en el lugar de trabajo con la finalidad de destruir las redes de comunicación de la víctima o víctimas, destruir su reputación, perturbar el ejercicio de sus labores y lograr que finalmente que esa persona o personas acaben abandonando el lugar de trabajo. En concreto se denomina a esta práctica 'bossing' (palabra que proviene de 'boss' -patrón o jefe-), cuando tales prácticas no se desarrollan entre iguales sino que la víctima ocupa una posición de inferioridad, ya sea jerárquica o de hecho, respecto del agresor. En concreto, se ha afirmado que una de las prácticas de 'bossing' consiste en la 'política de empresa' de persecución o acoso respecto de un trabajador o trabajadores por motivos de reorganización, de reducción de personal, etc., o con el simple objetivo de eliminar trabajadores incómodos. Recientemente el término ha sido descrito por un grupo de expertos de la Unión Europea como 'un comportamiento negativo entre compañeros o entre superiores e inferiores jerárquicos, a causa del cual el afectado/a es objeto de acoso y ataques sistemáticos y durante mucho tiempo, de modo directo o indirecto, por parte de una o más personas, con el objetivo y/o el efecto de hacerle el vacío'. Entre las conductas de persecución psicológica o acoso moral se encuentran las que pretenden atentar contra la reputación de la víctima (ridiculizándola públicamente por múltiples causas), contra el ejercicio de su trabajo (encomendándole tareas de excesiva dificultad, o trabajo en exceso o recriminándole por unos supuestos malos resultados de su tarea) o, como puede considerarse en el presente caso, manipulando su comunicación e información con los demás compañeros o sus superiores'. Pese a esta delimitación jurisprudencial del acoso moral o psicológico (mobbing), sin embargo es de señalar que esta figura no se contempla en nuestro ordenamiento de forma singularizada y específica, aun cuando se ha recogido en nuestra jurisprudencia, que venido estableciendo la ilicitud de las practicas que engloban esta figura, si bien desde diversas perspectivas, tanto en las referencias normativas aplicadas cuanto en la determinación de las conductas que llevan a su apreciación.' Estas prácticas de acoso moral o psicológico han sido tratadas de forma especialmente relevante en el ámbito del orden jurisdiccional social por la vía de aplicación, partiendo del derecho fundamental a la dignidad de la persona y los derechos que le son inherentes establecido en el artículo 10.1de la Constitución Española , de los artículos 4.2.e ), 18 , 39 , 50.1 y 96.11 del Estatuto de los Trabajadores principalmente, en cuanto protectores de la dignidad del trabajador, pues como se recoge en la sentencia, asimismo invocada por la parte actora y antes citada, de la Sección tercera de esta Sala núm. 1355/01, de 25 de septiembre (recurso 40/1998) (fundamento de derecho quinto), 'La puesta en juicio de la violación de la dignidad del trabajador en nuestra jurisprudencia ha venido referida mayormente relacionada con la posible vulneración de los derechos fundamentales del trabajador y las peculiaridades habidas en los límites de los derechos y libertades en el marco laboral. Sobre el tema hay un nutrido conjunto de jurisprudencia constitucional (por citar algunas SSTC 11/198 1 ,73/198 2;120/19 83;94/198 4 , 19/1985 ;170/1987; 6/1988 ;108/1989; 129/1989 , 171/1989 ,126/19 90 ,123/19 92 ,292/19 93 ,99/199 4 ,134/19 94 ,173/19 94 , 6/1995 ,136/19 96, o entre otras las sentencias 98/2000, de 10 de abril de 2000 , 186/2000, de 10 de julio de 2000 ). En el ámbito más genérico de la protección de la dignidad, más allá de las posibles vulneraciones de derechos fundamentales, la atención jurisprudencial se ha fijado más concretamente en el ámbito de los artículos 39 y 50.1º ET relativos al respeto de la dignidad del trabajador en la movilidad funcional cuanto a la extinción del contrato por voluntad del trabajador por menoscabo de su dignidad en el cambio de modificaciones de las condiciones de trabajo. Así, cabe citar, entre otras, la STS de 2-2-1984 , STCT de 2-11-1984 , TSJ Cataluña 2-4-1990 , TSJ Baleares, 15-1-1991 o la de 29- 7-1992, TS 8-2-1993 , TSJ Galicia 11-12-1995 , TSJ Madrid 15- 4-1996'. En el ámbito del orden jurisdiccional Contencioso- Administrativo las cuestiones planteadas se han residenciado en la misma generalmente, en primer lugar, por la vía de la impugnación de las sanciones impuestas a los empresarios por la autoridad laboral a consecuencia de la estimación por parte de la Administración laboral de la concurrencia de alguna de estas prácticas que de un modo u otro atentan a la dignidad del trabajador en función de la vulneración de algunos de los preceptos del ordenamiento laboral, en especial los antes reseñados, como es el caso de la sentencia de esta Sala, antes referida núm. 1355/01, de 25 de septiembre , y la más reciente núm. 1776/04, de 8 de noviembre (recurso 386/02 ); en segundo lugar, por la vía de su consideración al hilo de la revisión de las sanciones impuestas a los funcionarios en el seno de procedimientos disciplinarios, como es el caso de la sentencia del Tribunal Supremo de 10 de febrero de 2005 (recurso 175/2003 ), y de esta Sala y Sección núm. 696/2005, de ocho de junio ( recurso de apelación 32/2005 ), o, también en este ámbito del derecho disciplinario, por la no incoación de procedimiento para dilucidar si han existido conductas propias de esta figura, como es el caso de la sentencia de esta Sala y Sección núm. 298/2004, de tres de marzo ; en tercer lugar, se ha de constatar que el planteamiento de la figura del acoso moral o psicológico se ha producido asimismo en el ámbito de este orden jurisdiccional Contencioso-Administrativo por la vía de la responsabilidad patrimonial o extracontractual, como es el caso de la Sentencia del Tribunal Supremo 23 de julio de 2001 (recurso de casación 3715/1997 ) y la de esta Sala y Sección núm. 732/2004, de 31 de mayo ( recurso de apelación 739/2003 ), y que es la vía elegida por el recurrente en el presente caso.'
A este respecto, no cabe duda de que una pretensión del estilo de la configurada en el escrito de interposición, mediante otrosí (solicito al Juzgado que determine si la denuncia por acoso laboral contra la regidora del Área Delegada de Seguridad Sra. Marta puede o debe ser incluida en la demanda por vulneración de derechos fundamentales, con la que está íntimamente conectada, o por el contrario, debe ser individualizada y encauzada al procedimiento contencioso general), no puede tener cabida en el marco que configuran la vía de hecho junto a la utilización de la vía especial de protección de los derechos fundamentales, puesto en relación con el carácter revisor de la jurisdicción contencioso administrativa a que se ha hecho alusión más arriba.
La sucesión de acontecimientos que se relatan en el escrito de demanda, entreverados de actuaciones ante la jurisdicción penal, noticias de los medios de comunicación, problemas del día a día en el funcionamiento de la Policía Local de Palma, relaciones personales entre los miembros de ese Cuerpo y la Concejal delegada de Seguridad Ciudadana, permiten revelar una situación conflictiva y que ha venido dando lugar a repetidos enfrentamientos y litigios de muy variada índole, pero de ahí a que pueda considerarse que se trate de situación de acoso laboral al Sr. Basilio hay mucha diferencia y exigiría una adecuada probanza, que no se ha producido, para acreditar que se han cumplido los requisitos legal y jurisprudencialmente exigidos para caracterizar ese tipo de situaciones. Hay que notar que, de los diversos hechos y circunstancias aducidos por el recurrente para demostrar ese acoso, muchos de ellos están planteados en términos generales o, si se refieren a su persona, carecen de sujeto activo a quien atribuirlos de forma indubitada, o no alcanzan entidad para ser así calificados. No se extrae, de lo allí relatado, una especial animadversión respecto de la persona del recurrente, sino una situación general de conflictividad laboral e interpersonal provocada por diversas causas y que, sin duda, afecta a los componentes de la Policía Local de Palma de diferente forma, en función de su propia posición en el seno de ésta y de sus circunstancias psíquicas personales. Sirva, igualmente, para conocer ese contexto, lo expresado en la Sentencia núm. 67/2017, de 16 de febrero de 2017, de la Sala de lo Contencioso Administrativo de nuestro Tribunal Superior de Justicia, que guarda cierta conexión con el presente asunto, igualmente desestimatoria del recurso.
Todo ello conduce, además de lo expresado anteriormente respecto a desviación procesal y ausencia de vía de hecho, a la desestimación del presente recurso en este punto.
CUARTO.- Costas procesales.
Se imponen las costas causadas en este proceso a la parte actora, al haber sido desestimadas todas sus pretensiones, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 139 LJCA.
Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, en nombre de SM el Rey,
Fallo
1º.- DESESTIMAR LA ALEGACIÓN DE INADMISIBILIDAD POR INADECUACIÓN DEL PROCEDIMIENTOformulada por la Administración demandada.
2º.- DECLARAR INADMISIBLE EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DF 4/17,en cuanto a las peticiones consignadas en el petitumdel escrito de demanda bajo los apartados números 6 a 10, inclusive, por desviación procesal.
3º.- DESESTIMAR EL RECURSOen todo lo demás.
4º.-Se imponen las costas a la parte actora.
Notifíquese a las partes haciéndoles saber que contra esta resolución cabe interponer recurso de apelación, en un solo efecto, ante este Juzgado, en el plazo de quince días, que será resuelto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de las Islas Baleares.
Llévese testimonio a los autos y archívese el original, devolviéndose el expediente a su lugar de origen una vez firme.
Así por esta mi Sentencia lo pronuncio, mando y firmo.
