Sentencia Administrativo Nº 192/2014, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 62/2011 de 27 de Enero de 2014

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 192/14

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

Procedimiento Ordinario nº: 62/2011

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE:

Doña ROSARIO CARDENAL GÓMEZ

MAGISTRADOS:

Don SANTIAGO CRUZ GÓMEZ

Don SANTIAGO MACHO MACHO

Sección Funcional 2ª

En la Ciudad de Málaga a 27 de enero de 2014

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado en nombre de S.M. el REY, la siguiente Sentencia en el Recurso Contencioso-Administrativo número 62/11,interpuesto por D. Desiderio representado por el Procurador D. Juan Carlos Randon Reyna, contra la CONSEJERÍA DE OBRAS PÚBLICAS Y VIVIENDA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, representada por el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Doña ROSARIO CARDENAL GÓMEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- Por D. Desiderio representado por el Procurador D. Juan Carlos Randon Reyna, se interpuso Recurso Contencioso- Administrativo contra 'Resolución de la consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio (Delegación Provincial en Málaga) de fecha 4 de noviembre de 2010 de denegación a la solicitud por falta de disponibilidad presupuestaria de acuerdo con el art. 14.1 de la orden de 10 de noviembre de 2008, posterior a su solicitud', registrándose el Recurso con el número 62/11.

SEGUNDO .- Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

TERCERO .- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda.

CUARTO .- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo.

QUINTO .- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el presente Recurso Contencioso-Administrativo por la representación procesal de Don Desiderio la resolución del Delegado Provincial de la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio, dictada por delegación del Consejero, de 4 de noviembre de 2010 por la que acuerda de negar a aquel la ayuda solicitada por Falta de Disponibilidad Presupuestaria.

La pretensión que se ejercita es la estimación de la demanda y que se reconozca el derecho del actor 'a percibir la subvención de seis mil (6000 €) prevista en la Orden de 10/3/2006 para los propietarios de viviendas libres que se destinen a arrendamiento, condenando a la demandada al abono de dicha cantidad más intereses legales, y con expresa condena en costas caso de oposición a la demanda'

Por la Letrada de la Junta de Andalucía, en la representación que legalmente ostenta de la Administración Autonómica demandada, se solicitó dictado de sentencia desestimatoria de la demanda que confirme la resolución impugnada por ser conforme a Derecho.

SEGUNDO.- El día 26 de junio de 2008 el señor Desiderio, por mediación de la agencia de fomento del alquiler homologada, AFA Caro y Ocaña SL, presentó ante la Delegación en Málaga de la consejería de OP y Transportes modelo de solicitud para subvención a los propietarios de viviendas libres para alquiler, regulada en la Orden de 10 de marzo de 2006. Abriéndose el expediente número NUM000.

Cumpliendo el señor Desiderio con todos los requisitos que se le exigían y con informe de actuación, tal y como obra en el expediente administrativo.

Con fecha de Registro de salida de 13 de octubre de 2009, esa Consejería que se llamaba de Vivienda y Ordenación del Territorio, notificó al recurrente el examen de su expediente y le requirió para que aportase más documentación como consta al folio 48 del expediente administrativo. Lo que cumplió el siguiente día 23 de ese mismo mes (folio 49 y ss.)

En fecha 19 de abril de 2010, nuevamente a través de la citada Agencia homologada de fomento de alquiler, se informó sobre el nuevo contrato de arrendamiento.

Más de dos años después de la solicitud, esa Consejería, ahora llamada de O y Vivienda, resuelve de forma negativa a la solicitud de subvención reclamada correctamente y en plazo, por falta de disponibilidad presupuestaria.

Y ello sobre la base entre otras cuestiones de la Disposición derogatoria del RD 2006/2008 de 12 de diciembre, que deroga el RD8 101/2005, artículo 13.1.1 de la Orden de 10/3/2006 y artículo 14.1 de la Orden de 10/11/2008 que disponen que esas concesiones de ayudas y subvenciones estarán limitadas por las disponibilidades presupuestarias existentes.

Afirma el recurrente que 'se amparó la solicitud de subvención dotada presupuestariamente, en una Orden publicada en el BOJA núm. 66, del día 6 de abril de 2006'y que 'no cabe y es incongruente que se conceda a las solicitadas por la Orden 2008 y no a los solicitada anteriormente por la Orden de 2006 por falta de presupuesto. Si no hay dotación para las de 2006, mucho menos habría para las de 2008.

Y si el procedimiento comenzado en junio de 2008 (al amparo de la Orden publicada en el año 2006) no concluyó hasta finales de año 2010, ello fue debido, únicamente, a la propia Admón. demandada.'

Así según la actora el recurrente en idéntica situación de otras personas que lo solicitaron en esa fecha, obviamente está interesado en que se le aplique el derecho de igual forma. Y si unos, en su mismas circunstancias y situación, en esa situación jurídica individualizada reconocida, tuvieron derecho a percibir la subvención; este es idéntica o mejor situación jurídica, también tiene ese derecho, siendo su exclusión contraria a Derecho.

Porque, ostentando el derecho de acceder a esa subvención de 6000 €, la Resolución que se lo deniega por falta de presupuesto, es radicalmente contraria a derecho a los más elementales principios de igualdad.

Para la demandada 'en el caso que nos ocupa la demandante, de hecho, admite el agotamiento de los créditos aplicables a las ayudas, pues en ningún momento desmiente la falta de disponibilidades presupuestarias.

Por otro lado, aunque afirma que se han concedido subvención a solicitudes posteriores al 1 de mayo de 2008, no lleva a cabo el más mínimo esfuerzo probatorio en orden a su demostración.'

Y aporta certificado emitido por la Jefa de Servicio de Vivienda Protegida, emitido para atender la diligencia para mejor proveer acordada mediante Auto de 20/10/2012 por la Sección mayúscula inicial Primera del TSJA con sede en Sevilla, que acredita que la fecha de solicitud de la última Resolución favorable en la provincia de Málaga era de 11/02/2008.

Ergo, queda acreditado que en el caso presente se resuelve denegando por falta de crédito presupuestario, siguiendo el orden de las solicitudes de 2008 y teniendo en cuenta la última atendida, que es anterior a la del recurrente.

TERCERO.- En el documento núm. 1 de los presentados con la demanda, se hace constar la fecha de solicitud de las última resoluciones favorables por provincia que serían:

Almería: 10/04/2008

Cádiz: 29/12/2008

Córdoba: 28/10/2008

Granada: 7/11/2008

Huelva: 22/12/2008

Jaén: 23/5/2008

Málaga: 11/2/2008

Sevilla: 17/09/2008.

Pese a la presentación de tal documento justificativo de la fecha en que cesaron las disponibilidades presupuestarias para la subvención solicitada en la provincia de Málaga la Letrada de la Junta de Andalucía en fecha 6 de septiembre de 2013 presentó escrito de allanamiento a la demanda sin alegar para ello ningún tipo de explicación por lo que la Sala por Providencia de 20 de noviembre de 2013 y antes de resolver sobre la petición de allanamiento solicita a la demandada explicación sobre los motivos del allanamiento, solicitud que fue respondida en la forma siguiente:

'La razón para instar el allanamiento en las presentes actuaciones, pese a que tal y como dispone la Providencia remitida se ha portado certificado justificativo de la provincialización de las ayudas en el que consta que las última resoluciones favorables en la provincia de Málaga fueron a 11/02/2008, siendo que la solicitud del actor es de fecha posterior, atiende al criterio reiterado sostenido por la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJA con sede en Sevilla, así por todas citar la Sentencia de 5 de febrero de 2013, recurso 126/12 , que en casos como el que nos ocupa ha entendido que el criterio de provincialización es contrario a la normativa reguladora de la ayuda en cuestión, por lo que hay que estar a la fecha de la última Resolución favorable concedida en la Comunidad Autónoma, que lo fue en la provincia de Cádiz el 28 de diciembre de 2008, y por tanto posterior a la solicitud del actor'.

En fecha 2 de diciembre siguiente y mediante mera Providencia y teniendo dudas la Sala acerca de una posible delegación del Consejero de O.O.P.P. y Vivienda en los Delegados Provinciales en cuanto al reparto de las subvenciones de autos se vuelve a solicitar a la demandada explicación sobre ello y también sobre si esta forma de reparto entre provincias de la subvención y posible delegación en los Delegados Provinciales por el Consejero actuante en la forma ordinaria y general en que se tramitan aquéllas.

Atendiendo al requerimiento efectuado por la Sala se adjunta como documento nº 1 el informe de la Jefa del Servicio de Vivienda Protegida acreditativo de la provincialización de las ayudas, como documento nº 2 copia parcial de la Orden de 10 de marzo de 2006, en concreto las páginas del BOJA correspondientes a esta línea de subvención, documentos que acreditan la delegación del Consejero en los Delegados Provinciales y que la forma de reparto entre provincias en la forma ordinaria general en que se tramitan las subvenciones.

Añade la Letrada de la Junta de Andalucía que:

'la Orden de 10 de marzo de 2006 (BOJA nº 66 de 6 de abril de 2006), de desarrollo y tramitación de las actuaciones en materia de vivienda, contempla esta línea de ayudas de fomento del alquiler en el capítulo I del título III.

Tanto del Preámbulo de la Orden como de su contenido material se constata que su aprobación ha obedecido a simplificar y hacer más ágiles los procedimientos administrativos de tramitación de los programas y de solicitud y concesión de subvenciones.

En aras a conseguir dicha agilidad y simplificación, la Orden contempla una gestión provincializada de la ayuda. Provincialización de las ayudas que se constata en todas las fases del procedimiento y así:

-las solicitudes han de ir dirigidas a la correspondiente Delegación Provincial -artículo 109.1-

-la tramitación por las Entidades la inicial colaboradoras, Agencias de Fomento del Alquiler, también lo es a nivel Provincial -artículo 111.3-

-la Resolución y abono se delega a los Delegados Provinciales -artículo 112-, delegación de competencias que lleva implícita la distribución Provincial de los créditos disponibles, y así se materializó una aplicación presupuestaria para cada una de las provincias.

Entendemos, con los debidos respetos y en términos de estricta defensa, que las Sentencias del TSJA/Sevilla que resuelven únicamente con base en la titularidad de la competencia obvian las circunstancias expuestas, y el hecho de que desde el momento de la delegación -efectuada en la propia convocatoria- cada Delegado Provincial es responsable y sólo tiene disponibilidad de los créditos asignados a su provincia, pues evidentemente un Delegado Provincial por el ámbito de sus competencias no puede ejercer éstas sobre cuestiones cuyo ámbito supera el de su provincia no se puede pensar que un Delegado Provincial en Huelva pueda resolver sobre las solicitudes de otra provincia, pero tampoco podría resolver sobre las de su provincia si ello supone anteponer una solicitud a otra de otra provincia si ese crédito fuera único tampoco serían los Delegados sociales los órganos que ordenaran el pago por idénticas razones .El Delegado no puede disponer sobre un crédito cuyo ámbito excede es de su competencia territorial, por eso el crédito está provincializado, se atribuye una cantidad a cada provincia y es sobre esa cantidad sobre la que puede disponer y es esa cantidad que marca el límite presupuestario al que se puede llegar en la provincia, en definitiva el agotamiento de crédito se da en el crédito destinado en cada provincia de manera separada'

Por dicha Letrada se reconsidera la cuestión y solicita la retirada del allanamiento formulado ya que según escrito que adjunta de la Jefa del Servicio de Vivienda Protegida:

'La Consejería de Fomento y Vivienda considera de interés el mantenimiento en vía contenciosa de la validez de la provincialización del crédito se basa en la gestión provincial de la subvención. La Orden de 10 de marzo de 2006, de desarrollo y tramitación de las actuaciones de vivienda y suelo 2003/2007, base reguladora de esta ayuda, no asignó presupuesto alguno al efecto ni forma de gestión del mismo, únicamente regula en su artículo 13.1, la limitación de su concesión a la disponibilidad presupuestaria.

La única referencia que hace la norma en relación a la gestión presupuestaria se encuentra en el artículo 112 de la citada orden que establece que la competencia para resolver y abonar esta ayuda corresponde a los Delegados provinciales

En consecuencia, se dotaron las correspondientes aplicaciones presupuestarias para cada una de las provincias, con los siguientes importes para el ejercicio 2009, el último ejercicio en el que existió la posibilidad de asignar créditos para esta línea de ayuda:

Almería: 2.856.000,00 €

Cádiz: 834.000,00 €

Córdoba: 840.000,00 €

Granada: 1 .530.000,00 €

Huelva: 690.000,00 €

Jaén: 630.000,00 €

Málaga: 1.938.000,00 €

Sevilla: 1.572.000,00 €'

El criterio seguido para la concesión de subvenciones fue la aplicación de la normativa reguladora de la ayuda en cada una de las 8 provincias andaluzas, por ser esto, como se ha mencionado, los ámbitos de competencia y gestión determinados, y en concreto:

-El artículo 6.2 de la orden de 10 de marzo de 2006, de desarrollo y tramitación de las actuaciones de Vivienda y Suelo 2003-2007, descriptivo de su procedimiento, que no requiere establecer la comparación de las solicitudes de la prelación de las mismas para la concesión de las ayudas.

-El artículo 74.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que determina que la incoación de los expedientes, en cada uno de los trámites, se realiza atendiendo a la fecha de entrada en los registros de cada uno de los órganos competentes, de la documentación exigida en cada momento; y sus trámites impulsan conforme se cumplimentan los inmediatamente anteriores.

-La disponibilidad presupuestaria existente en cada provincia, una vez tenidos en cuenta los importes correspondientes a solicitudes anteriores con expediente cumplimentados y por tanto, con mejor derecho'.

A la vista de lo anterior la Sala no admite el allanamiento de la demandada por considerar que no se ajusta a Derecho o, en palabras del artículo 75.2 LJCA que supone infracción manifiesta del ordenamiento jurídico ya que ha quedado acreditada la delegación en los Delegados Provinciales, la distribución Provincial de los créditos disponibles y que no existe exigencia de establecer comparación ni prelación de solicitudes para la concesión de las ayudas salvo la de que atiende a la fecha de entrada en los registros de cada uno de los órganos competentes, de la documentación exigida, no en relación a la fecha de terminación del expediente.

Se ha acreditado que la fecha de solicitud de las última resoluciones favorables en la provincia de Málaga fue la de 11/2/2008 por lo que entendemos justificada la denegación de la subvención al recurrente por falta de disponibilidad presupuestaria ya que su instancia esta datada a 26 de junio de ese año, y sin que por la parte actora se haya acreditado ninguna otra irregularidad en la concesión de subvenciones.

CUARTO.- Como establece la Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de marzo de 2007 'Resulta pertinente recordar, a los efectos de determinar el significado y el objeto de los principios procedimentales y sustantivos que rigen el Derecho Subvencional, que la subvención se configura tradicionalmente como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, en que la observancia de las exigencias procedimentales se revela sustancial, porque se origina una relación jurídica sometida al Derecho público entre la Administración concedente y las personas físicas o jurídicas o Entes que resulten beneficiarios, que permite delimitar las facultades y obligaciones derivadas del otorgamiento de la subvención, y en consecuencia, delimita los poderes discrecionales de la Administración.'

En relación con la motivación de los actos administrativos recaídos en materia de subvenciones, la Sentencia del Tribunal Supremo dictada el 15 de noviembre de 2005 (Sala Tercera, Sección 4ª), con referencia a la anterior de 2 de noviembre de 2004, determina en su Fundamento Jurídico Tercero que 'En materia de subvenciones, cual es el supuesto de autos, esta Sala del Tribunal Supremo, tiene reiteradamente declarado, entre otras en sentencias de 19 de enero de 1991, 5 de marzo de 1993, 28 de julio de 1997, 3 de noviembre de 1998 y 25 de noviembre de 2003, a) que la Administración, puede o no crearlas, pero una vez creadas y convocadas ha de concederlos en los términos anunciados; b) que quienes soliciten la subvención y reúnan las condiciones de la convocatoria de la subvención, tiene derecho a obtenerla en las condiciones establecidas; y c) que la obligación de la Administración que crea y convoca la subvención y el derecho de que quienes la soliciten, están delimitadas por la cuantía fijada en la convocatoria o en los presupuestos a que la misma se remite.

Sobre todo ello la Sala debe recordar que subvención se configura tradicionalmente en nuestro Derecho público como una medida de fomento que utilizan las Administraciones Públicas para promover la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia los fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente, que integra como elementos definidores el carácter patrimonial, en cuanto que constituye una atribución patrimonial, los elementos personales, en referencia a la personalidad jurídica del otorgante de la subvención y del beneficiario de la subvención, y el elemento finalista, de afectación de la subvención al fin para el que se otorga. Según resulta de la jurisprudencia reiterada del Tribunal Supremo, expresada entre otras en las Sentencias de 7 de abril de 2003, 4 de mayo de 2004, 17 de octubre de 2005 y 15 de noviembre de 2006, la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo se caracteriza en primer lugar, por la inscripción de su establecimiento en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria a los principios de seguridad jurídica y de legalidad.

De esta forma, la facultad administrativa abarca también en este caso el juicio sobre el cumplimiento de los presupuestos o requisitos objetivos que han de cumplir todos los proyectos presentados, de modo que se debe atender al carácter bipolar de esta facultad que si, por un lado, habilita a la Administración para fomentar la actividad subvencionable, por otro lado no permite a esta misma Administración negar sin más la subvención cuando la actividad que pretenda acogerse al régimen de incentivos regionales esté comprendida en uno de los sectores promocionables, reúna los demás requisitos objetivos exigidos y no deba ser pospuesta, en los límites de las disponibilidades presupuestarias, ante otras solicitudes que puedan reputarse más apropiadas para el cumplimiento de los fines a que tienden aquellos incentivos.

Por todo ello, deberá tenerse en cuenta el alcance y los perfiles delimitadores del carácter potestativo o discrecional de la concesión de las subvenciones al amparo de la normativa aplicable al supuesto, de modo que, como es el caso, en la concesión de beneficios o incentivos regionales puede ocurrir que el órgano decisor esté condicionado por el límite de los recursos económicos disponibles, razón por la cual tiene que seleccionar entre las solicitudes concurrentes, priorizando unas solicitudes a otras en función del resto de criterios de la norma reguladora.

QUINTO.- Así las cosas, en este panorama debe descartarse ante todo la alegada vulneración del artículo 14 de la Constitución, cuya alegación ha de conectarse como la adecuada conformación del pretensión actora, que, como se dijo al principio, sólo puede referirse a la resolución impugnada, de 24 de enero de 2001, y no al resto de las que menciona la parte recurrente.

Con esta prevención debe convenirse en que el precepto constitucional confiere a todos los españoles el derecho a no soportar un perjuicio ni una falta de beneficio desigual o injustificado, tanto en función de los criterios que se contienen en las normas jurídicas como en los seguidos para la aplicación de las mismas ( Sentencias del Tribunal Constitucional 63/1984 y 64/1984 de 21 de mayo, 49/1985 de 28 de marzo, 52/1986 de 30 de abril, 78/1989 de 20 de abril, ente otras).

Ahora bien, sin olvidar que la igualdad sólo puede operar en la legalidad ( Sentencias del Tribunal Constitucional 43/1982, de 6 de julio, 151/1986, de 1 de diciembre), debe igualmente tenerse en cuenta que no toda desigualdad de trato supone una vulneración del artículo 14 de la Constitución, que se limita a aquella que introduce una diferencia entre situaciones idénticas que resulte irrazonable u objetivamente infundada ( Sentencias del Tribunal Constitucional 253/1988, de 20 de diciembre, 261/1988, de 22 de diciembre, 39/1989, de 16 de febrero, 90/1989, de 11 de mayo, y 68/1990, de 5 de abril), presupuesto este cuya concurrencia en el caso examinado no llega a apreciarse si ni del expediente administrativo ni de la prueba aportada por la actora, se extrae la existencia de supuestos idénticos al que se contempla, simultáneos o posteriores en el tiempo, respecto a los cuales la Administración haya aplicado criterios diferentes injustificadamente.

En cualquier caso la falta de disponibilidad presupuestaria, el agotamiento, o compromiso del crédito destinado a la subvención se reconoce como causa de denegación de la misma.

Sentencias del Tribunal Supremo, de 4 de noviembre de 1992 [(RA 4103/1990 ) y de 2 y 3 de noviembre de 1993 (recursos extraordinarios de revisión 2150/1991 y 1863/1991 , respectivamente), responden a la idea de la improcedencia de conceder la subvención cuando el presupuesto esté agotado o comprometido, lo que, por otra parte, no es privativo de estas únicas resoluciones sino de una reiterada doctrina de la Sala.

Sentencias del Tribunal Supremo, de 4 de noviembre de 1992 [(RA 4103/1990 ) y de 2 y 3 de noviembre de 1993 (recursos extraordinarios de revisión 2150/1991 y 1863/1991 , respectivamente), responden a la idea de la improcedencia de conceder la subvención cuando el presupuesto esté agotado o comprometido, lo que, por otra parte, no es privativo de estas únicas resoluciones sino de una reiterada doctrina de la Sala.

SEXTO.- No se aprecian motivos para una especial imposición de las costas procesales ( artículo 139.1 LJCA)

Vistos los preceptos legales y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Desestimar el presente Recurso Contencioso-Administrativo. Sin costas.

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión a los autos.

Firme que sea la misma y con testimonio de ella, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos los magistrados antes mencionados

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en fecha 24/03/2014, ante mí, el Secretario. Doy fe.