Sentencia Administrativo Nº 192/2015, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 399/2013 de 25 de Febrero de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE SEVILLA

Sección 4.ª

RECURSO N.º 399/2013

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES.

PRESIDENTE:

D. JOSÉ ÁNGEL VÁZQUEZ GARCÍA

MAGISTRADOS

D. EDUARDO HINOJOSA MARTÍNEZ

D. JAVIER RODRÍGUEZ MORAL

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En la ciudad de Sevilla, a veinticinco de febrero de dos mil quince.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Sevilla del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección 4.ª), el recurso contencioso-administrativo número 399/2013, en el que son parte, de una como recurrente, la entidad Invergrup 57, S. L., representada por el Procurador de los Tribunales D. Mauricio Gordillo Cañas, y defendida por Letrado; y por la parte demandada, la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado, en relación con revocación de liquidación tributaria.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. EDUARDO HINOJOSA MARTÍNEZ.

Antecedentes

PRIMERO. Por la referida representación se presentó escrito interponiendo recurso contencioso-administrativo contra acuerdo de la Dependencia de Gestión Tributaria de la Delegación de Córdoba de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, dictado en relación con solicitud de revocación de liquidación del Impuesto sobre el Valor Añadido.

SEGUNDO. Teniendo por interpuesto el recurso, se acordó su tramitación conforme a las normas establecidas para el procedimiento en primera o única instancia en el Capítulo I del Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, habiéndose presentado en tiempo y forma la demanda y su contestación, y sin haberse acordado el recibimiento del pleito a prueba, tras la presentación por las partes de sus escritos de conclusiones, quedaron conclusos los autos para sentencia y pendientes de señalamiento para votación y fallo, que ha tenido lugar en el día fijado al efecto.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Fundamentos

PRIMERO. Se dirige el presente recurso frente al acuerdo, sin fechar, de la Dependencia de Gestión Tributaria de la Delegación de Córdoba de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, que denegó el inicio del procedimiento de revocación instado por la entidad recurrente, de la liquidación provisional de fecha 20 de abril de 2012, emitida por la Oficina de Gestión Tributaria de la Delegación de Córdoba de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, en concepto de Impuesto sobre el Valor Añadido de 2010, período 12. El acuerdo impugnado se limitaba a señalar que '..a los meros efectos de tenerle informado, se le comunica que el Delegado Especial de Andalucía, Ceuta y Melilla, a la vista de los antecedentes obrantes, no ha estimado pertinente acordar el inicio del Procedimiento de Revocación promovido por usted..'.

La entidad recurrente considera dicha actuación contraria a Derecho, y ello tanto por su falta de motivación, productora de indefensión -dice-, como por la procedencia de la revocación solicitada, alegaciones que la Administración demandada contesta con el principal argumento de la falta de legitimación de aquella.

SEGUNDO. Según el artículo 219 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre , '..la Administración tributaria podrá revocar sus actos en beneficio de los interesados cuando se estime que infringen manifiestamente la ley, cuando circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica particular pongan de manifiesto la improcedencia del acto dictado, o cuando en la tramitación del procedimiento se haya producido indefensión a los interesados..' (apartado 1). Se añade a lo anterior que '..la revocación no podrá constituir, en ningún caso, dispensa o exención no permitida por las normas tributarias, ni ser contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico..' (apartado 2). El precepto establece asimismo que '..el procedimiento de revocación se iniciará siempre de oficio..' y que en él '..se dará audiencia a los interesados..' (apartado 3). Según la norma '..el plazo máximo para notificar resolución expresa será de seis meses desde la notificación del acuerdo de iniciación del procedimiento..', de manera que '..transcurrido el plazo establecido en el párrafo anterior sin que se hubiera notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento..' (apartado 4). Finalmente, el precepto establece que '..las resoluciones que se dicten en este procedimiento pondrán fin a la vía administrativa..' (apartado 5).

Tales previsiones legales encuentran su desarrollo en los artículos 10 y siguientes del Reglamento general de la Ley General Tributaria en materia de revisión en vía administrativa, aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, donde se insiste en la iniciación de oficio del procedimiento, '..sin perjuicio de que los interesados puedan promover su iniciación por la Administración competente mediante un escrito que dirigirán al órgano que dictó el acto..', y que '..en este caso, la Administración quedará exclusivamente obligada a acusar recibo del escrito. El inicio será notificado al interesado..' (articulo 10.1).

De todo ello, la Administración demandada extrae la inexistencia de acción alguna del solicitante para pretender la revocación de la actuación anterior, y que, por lo tanto, en tales casos solo puede obtenerse de la Administración el acuse de recibo del escrito de promoción de la revocación.

TERCERO. En efecto, ninguna objeción merece ese aserto en cuanto que, como claramente se extrae de su regulación legal, el solicitante de la revocación solo puede promoverla, pero su solicitud no supone la existencia de derecho o interés legitimador de tipo alguno para obtener la revocación del acto aun bajo la concurrencia de los presupuestos legalmente establecidos, que solo autorizarían la revocación pero que no la impondrían en todo caso.

Así ha tenido ocasión de señalarlo el Tribunal Supremo en su Sentencia de 19 de mayo de 2011 (casación 2411/2008 ), citada por el Sr. Abogado del Estado, en la que se refiere la revocación como uno de los procedimientos especiales de revisión contemplados por la Ley General Tributaria, concretamente en su artículo 219 , con su precedente en el artículo 105 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , que tras su reforma por Ley 4/1999, de 13 de enero, establecía que '..las Administraciones Publicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las Leyes o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico..'.

Según decía el Alto Tribunal, '..la potestad de revisión que el artículo 105 de la Ley 30/1992 concede a la Administración para los actos de gravamen o desfavorables no constituye una fórmula alternativa para impugnar fuera de plazo los actos administrativos consentidos y firmes, sino sólo para revisarlos por motivos de oportunidad. La petición de revisión no puede ser ocasión para discutir si el acto de gravamen se ajusta o no al ordenamiento jurídico, pues ello sólo puede hacerlo el interesado impugnando en tiempo y forma el acto discutido..'. Por ello, '..a diferencia de la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho, la revocación de los actos nulos desfavorables es una facultad y no una obligación de la Administración, pues ese tipo de invalidez se convalida por el paso del tiempo y al ganar firmeza..'.

La regulación de la figura en la Ley General Tributaria de 2003 '..aparece como potestad reconocida a la Administración Tributaria para dejar sin efecto los actos 'de gravamen o desfavorables', de tal forma que ello tiene lugar 'en beneficio de los interesados'..', aunque sometida a determinadas causas concretas.

La Ley establece que el procedimiento se iniciara siempre de oficio. Para el Alto Tribunal '..la declaración de la Ley, de por sí determinante, se ve reforzada por la circunstancia de que en la tramitación del proyecto de Ley en el Senado se rechazó la Enmienda 317 del Grupo Catalán que propugnaba reconocer expresamente la iniciativa del particular para la iniciación del procedimiento.

Además, el Reglamento General de Revisión en la Vía Administrativa, aprobado por Real Decreto 5120/2005, de 13 de mayo, desarrolla la Ley de forma correcta en lo referente a la iniciación, por cuanto el artículo 10.1 establece que ' El procedimiento de revocación se iniciará exclusivamente de oficio, sin perjuicio de que los interesados puedan promover su iniciación por la Administración competente mediante un escrito que dirigirán al órgano que dictó el acto. En este caso, la Administración quedará exclusivamente obligada a acusar recibo del escrito.'

La solicitud por la que promueve la iniciación del procedimiento no puede ser la consecuencia del ejercicio de un derecho de petición, pues si así fuera, y tal como puso de relieve el Consejo de Estado en el Dictamen al Proyecto de Real Decreto, la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, determinaría no sólo la obligación de la Administración de acusar recibo de la petición, sino que además estaría obligada a hacerlo en un plazo de diez días (artículo 6.2 de la Ley Orgánica citada), así como a pronunciarse sobre su admisión dentro de los 45 días hábiles siguientes a la presentación del escrito (artículo 9.1) y, en caso de que no lo hiciese así, el silencio de la Administración tendría carácter positivo, pudiendo entenderse que la petición había sido admitida a trámite (artículo 9.2).

Por ello, debemos entender que el artículo 219 de la Ley General Tributaria no reconoce legitimación a los particulares para iniciar el procedimiento, atribuyéndoles únicamente la posibilidad de promover esa iniciación mediante la correspondiente solicitud, de la que la Administración acusará recibo, y sin perjuicio de la tramitación subsiguiente si se inicia el procedimiento..'.

CUARTO. Con todo, una cosa es que el solicitante no goce de legitimación para obtener una resolución de fondo y otra muy distinta que la potestad administrativa dispuesta a estos efectos no deba ejercitarse en los términos legalmente previstos y con sujeción a los límites y condiciones establecidas por el ordenamiento jurídico, ni que, por lo tanto, dicha potestad resulte controlable jurisdiccionalmente.

Se trata, en definitiva, del reconocimiento de una potestad discrecional de la Administración, que, como todas las de esta índole, aunque pueda garantizar un ámbito de decisión administrativa, resulta controlable por los Tribunales a través de los medios conocidamente articulados a este fin, señaladamente, el examen de los elementos reglados y de los principios generales del Derecho, con especial significación del de proscripción de la arbitrariedad de los poderes públicos (positivizado en el artículo 9.3 CE ).

Así ha tenido ocasión de señalarlo también el Tribunal Supremo en su Sentencia de 19 de febrero de 2014 (casación 4520/2011 ), según la cual '..el hecho de que la ley otorgue a la Administración Pública el ejercicio de una potestad de carácter discrecional, no puede entenderse como obstáculo, ni mucho menos impedir, la revisión jurisdiccional de la legalidad de la Administración Pública en el ejercicio de la misma, pues la Constitución encarga a los Tribunales que «control (en) la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican» ( artículo 106.1 CE ).

Por otro lado, no se puede olvidar que el ejercicio de potestades discrecionales no está exenta de elementos reglados. Entre ellos el de la motivación ( artículo 54 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , 215.1 de la LGT ), cuya existencia y corrección jurídica es revisable ante la jurisdicción contencioso-administrativa. También el ejercicio de la potestad discrecional debe ser modulado para su sujeción a la legalidad y a los principios y finalidades que deben regir la actuación de la Administración. En particular y para el ámbito tributario, al principio de capacidad económica de las personas obligadas a satisfacer los tributos de justicia, generalidad, igualdad, progresividad, equitativa distribución de la carga tributaria y no confiscatoriedad ( artículos 9.2 de la LGT y 14 , 31.1 de la CE ).

Por tanto, no podría tener acogida aquella alegación que, bajo el simple argumento de ejercer una potestad discrecional, quisiera sustraer del ámbito de la revisión jurisdiccional y del control de legalidad, las actuaciones de las Administraciones públicas en que la misma se manifiesta, pues ello sería contrario a lo prevenido en el artículo 106.1 de la Constitución y 1.1 de la LJCA .

Es más, por lo que respecta al procedimiento de revocación de actos tributarios, no cabe tampoco desconocer que el artículo 219 de la Ley General Tributaria en su apartado quinto señala que la resolución que ultima el procedimiento pondrá fin a la vía administrativa.

La recurribilidad de la resolución que se dicta en el procedimiento de revocación tiene sentido no sólo por la existencia de los limites que la Ley establece a la facultad de revocación, (apartados 1 y 2 del artículo 219), sino además porque en la propia ley se establecen como supuestos de la revocación motivos de legalidad, tales como que el acto dictado infrinja de manera manifiesta la ley o que se haya producido en el procedimiento indefensión a los interesados, junto al supuesto relativo a la concurrencia de circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica particular y que pongan de manifiesto la improcedenciadel acto dictado.

Estas circunstancias vienen a constituir elementos reglados del acto sujetos al control de los Tribunales, por lo que no puede cuestionarse la recurribilidad de la decisión final del procedimiento..'.

QUINTO. Trasladando todo ello al presente supuesto, ha de repararse ante todo en que el acuerdo impugnado versa sobre la admisión a trámite del procedimiento de revocación, momento procedimental este donde se concentra liminarmente aquella potestad discrecional de revocación al decidirse entonces el inicio mismo del procedimiento y que, por tanto, debió llevarse a cabo también en las condiciones y con los límites a que la potestad viene legalmente sometida en su inicio.

En particular, en este punto se impone la debida motivación de la actuación de acuerdo con lo establecido por el ya citado artículo 54.1.f) de la citada Ley 30/1992 , motivación que, en el presente supuesto, tratándose de la admisión a trámite de la revocación, podría concretarse, entre otras, en alguna de las razones previstas a tal fin respecto del cercano supuesto de la revisión de oficio, para la cual el artículo 102.3 de la aquella misma Ley (también artículo 217.3 de la Ley General Tributaria ) establece que '..el órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna de las causas de nulidad del artículo 62 o carezcan manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes sustancialmente iguales..'. Nótese que esta necesaria justificación se impone no solo para la inadmisión de solicitudes de revisión de actos sino también para la de las disposiciones generales, supuesto este en el que no se reconoce acción a los particulares.

Pues bien, en el presente caso podría cuestionarse si, como alega la recurrente, la motivación del acto recurrido era suficiente a los efectos vistos, lo que, ciertamente podría dudarse teniendo en cuenta la escueta indicación que contenía, relacionada con la impertinencia del inicio del procedimiento '..a la vista de los antecedentes obrantes..', aunque también es verdad que en este caso a ese déficit de justificación la Sala no puede anudar indefensión efectiva alguna si, como ocurre realmente, la actora ha podido argumentar cuanto ha tenido por conveniente respecto de las razones en las que fundaba la pretendida revocación, observándose claramente que tales razones no pasaban de constituir posibles infracciones jurídicas de alcance meramente ordinario, sobre las que además aquella pudo alegar y probar en el procedimiento gestor seguido, en el que fueron también adecuadamente respondidas por la Administración, rechazándose en concreto la consideración como bienes de inversión de los inmuebles a los que se refería la regularización aplicada por la actora en su declaración, y ello con fundamento en la actividad de la recurrente, dedicada, entre otros objetos a la promoción inmobiliaria, respecto de la cual la transmisión de inmuebles debía considerarse como tráfico típico o propio de dicha actividad (como explicaba la propia liquidación cuya revocación se pretende; folio 144 del expediente).

Según todo ello, ninguna trascendencia sobre la validez del acto puede atribuirse en el caso a esa supuesta insuficiente motivación, debiendo pues entenderse que la inadmisión a trámite de la revocación quedaba en realidad adecuadamente sustentada en su falta de fundamentación en alguna de las causas legalmente establecidas.

En lo demás, aun cuando considerada la índole de la potestad ejercitada y la consiguiente falta de legitimación de la actora para reclamar la revocación de la liquidación en cuestión, a la Administración quedaría siempre la posibilidad de no revocar el acto a pesar de concurrir los presupuestos de fondo a que se refiere el artículo 219 LGT , sin embargo, lo anteriormente expuesto sirve precisamente para evidenciar que al no mostrarse la concurrencia de ninguna de las aquellas causas, la resolución impugnada no pudo en ningún caso desconocer las reglas a que se somete la potestad ni, entre otros, el principio de proscripción de la arbitrariedad de los poderes públicos ( artículo 9.3 CE ).

SEXTO. En consecuencia, la potestad administrativa, en esta fase inicial, debe considerarse adecuadamente ejercitada, por lo que el recurso ha de ser íntegramente desestimado y ello, de acuerdo con el artículo 139 LJCA , con la condena de la recurrente al pago de las costas causadas en el esta instancia, aunque consideradas las circunstancias del presente supuesto, de acuerdo con el apartado 3 de ese mismo precepto, con la limitación por todos los conceptos a la cantidad máxima de 600 euros.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Fallo

PRIMERO. Desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por la entidad Invergrup 57, S. L., contra el acuerdo de la Dependencia de Gestión Tributaria de la Delegación de Córdoba de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, dictado en relación con solicitud de revocación de liquidación del Impuesto sobre el Valor Añadido.

SEGUNDO. Condenar a la recurrente al pago de las costas causadas en el presente recurso, con el expresado límite.

Notifíquese la presente sentencia a las partes.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. D. JOSÉ ÁNGEL VÁZQUEZ GARCÍA, D. EDUARDO HINOJOSA MARTÍNEZ, D. JAVIER RODRÍGUEZ MORAL.