Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 193/2017, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 374/2013 de 19 de Abril de 2017

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso:0000374/2013

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:02915/2013

Demandante:AYUNTAMIENTO DE CANDELARIA (TENERIFE)

Procurador:D. JORGE DELEITO GARCÍA

Demandado:MINISTERIO DE INDUSTRIA, COMERCIO Y TURISMO

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ

Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

Madrid, a diecinueve de abril de dos mil diecisiete.

VISTOpor la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso administrativonº 374/2013promovido por el Procurador de los TribunalesD. Jorge Deleito García, en representación deAyuntamiento de Candelaria (Tenerife), contra resolución de 24 de abril de 2013, de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, por la que se desestima recurso de reposición frente a denegación de otorgamiento de prórroga en relación con ayuda concedida para la construcción del edificio público CTCAN Centro Tecnológico de Candelaria.

El recurso se ha ampliado a la resolución de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, de 29 de enero de 2014, por la que se acuerda el reintegro total de la ayuda concedida.

Ha sido parte recurrida la Administración General del Estado, Ministerio de Industria, Energía y Turismo, representada por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-Frente a la resolución indicada, el recurrente interpuso recurso contencioso administrativo y reclamado el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para la formalización de la demanda, lo que verificó mediante escrito que obra en autos. Termina suplicando a la Sala que se declaren nulas las resoluciones impugnadas en cuanto a la denegación de la prórroga del plazo de ejecución, así como en cuanto al reintegro total de la ayuda concedida.

SEGUNDO.-Emplazado el Abogado del Estado para que contestara a la demanda, así lo hizo en escrito en el que, tras expresar los hechos y fundamentos de derecho que estimó convenientes, terminó solicitando que se dictara una sentencia desestimatoria del recurso, con imposición de costas a la parte recurrente. Se ha planteado, igualmente, la falta de aportación al proceso de la acreditación de la voluntad de recurrir.

TERCERO.-Se practicó la prueba solicitada y admitida por la Sala, las partes presentaron por su orden escrito de conclusiones y las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo, la cual tuvo lugar el día 5 de abril de 2017.

CUARTO.-La cuantía de este recurso es de 277.560 euros.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. MagistradoD. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Conforme se constata en el expediente administrativo, el Ayuntamiento solicitó y obtuvo ayuda 'Centros del conocimiento y contenidos' mediante resolución de SETSI de 19 de diciembre de 2007. En la resolución de concesión se indica de forma expresa, que las inversiones y gastos o compromisos previstos pueden realizarse desde el 1 de enero de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2009. También se indica que el periodo de justificación finaliza el 31 de marzo del año siguiente (en este caso 2010, para la justificación de 2009). La ayuda se concede en el marco del Plan Avanza, para el Proyecto CTCAN Centro Tecnológico de Candelaria. El importe de la subvención asciende a 277.560 euros y el préstamo a la cantidad de 2.000.000 euros.

En Mayo de 2009, el Ayuntamiento solicita prórroga hasta el 30 de diciembre de 2011, señalando que la situación del proyecto, en relación con el CTCAN, es la siguiente: evaluación de propuestas para la dirección técnica del proyecto; trámites administrativos realizados para iniciar la construcción del CTCAN; definición de la estrategia, la búsqueda y captación de agentes interesados en tomar parte en la gestión del centro y proceso de constitución de una forma jurídica idónea. El Ayuntamiento resalta la crisis económica y el hecho de que no se ha aprobado a dicha fecha el presupuesto 2009.

El plazo de ejecución se amplía hasta diciembre de 2010, y el de justificación hasta 31 de enero de 2011, permaneciendo invariables el resto de las condiciones.

En noviembre de 2010 se solicita una prórroga de seis meses (segunda prórroga), la cual es informada negativamente. Se resalta que el proyecto ha sufrido importantes retrasos, lo que ha motivado una primera concesión de prórroga, justificándose sólo el 1,29% respecto del presupuesto financiable. Por ello se concluye que el avance del proyecto es mínimo, que los trabajos de construcción están sin comenzar y que la viabilidad del proyecto no está garantizada, ni siquiera el cumplimiento de los objetivos. Nos permitimos resaltar que a dicha fecha ya se habían cumplido las tres primeras anualidades previstas en la inicial concesión de la subvención y el préstamo.

A dicha solicitud se contesta denegando la misma, por resolución de 22 de diciembre de 2010, toda vez que "se estima que en el plazo adicional que se solicita, y que agota las posibilidades temporales de ejecución del proyecto, este no podrá ser realizado, ya que el grado de avance del proyecto es mínimo y, como se indica en el escrito presentado, los trabajos de construcción del centro, parte principal del proyecto, no han comenzado todavía".

Esta resolución es objeto de recurso de reposición, que se desestima mediante la resolución que se impugna en el presente recurso.

Debemos resaltar que tanto la subvención como el préstamo se han pagado anticipadamente en diciembre de 2007.

Debemos señalar que no puede atenderse la pretendida falta de justificación de la voluntad de recurrir de la entidad local actora, pues se ha aportado a los autos Decreto de la Alcaldía, con informe favorable del Secretario de la Corporación, acordando interponer el presente recurso contencioso administrativo. Documento oficial que no puede ser cuestionado en los términos que hace la Abogacía del Estado, dudando de que D. Ramón sea el Alcalde de Candelaria, dato público y de fácil acceso por otra parte.

SEGUNDO.-Conviene destacar que la ayuda concedida se somete a unas condiciones específicas, que figuran en la propia resolución. Condiciones que tienen especial relevancia por el carácter modal de la subvención pues, como hemos señalado reiteradamente, la subvención tiene el referido carácter modal, por todas Sentencia AN de 19 de diciembre de 2014, recurso 61/2013 y SAN de 7 de octubre de 2016, recurso 204/2015 :

"... según una consolidada y reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la sentencia de 24 de julio de 2007 (RC 3119/1993 ) 'el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento, y en este aspecto la sentencia de instancia razona adecuadamente, una consecuencia propia del funcionamiento de la relación jurídico administrativa en que la subvención consiste, y con el carácter de una donación modal con un carácter finalístico, lógicamente, el incumplimiento de las condiciones impuestas determina la necesidad de su devolución; pero de ninguna forma puede sostenerse que la devolución de la subvención concedida por el incumplimiento de esa carga, -de las condiciones impuestas y aceptadas-, pueda considerarse inserta en el ámbito del derecho sancionador, que es el argumento ahora utilizado para pretender la casación de la sentencia, como también lo había sido en la instancia y que fue correctamente rechazado por la sentencia de instancia'.

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la sentencia de 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

O como se resalta en la STS de 25 de abril de 2007 :

'Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla'.

Y, como hemos dicho en la sentencia de fecha 5 de marzo de 2014, recurso 3689/2012 ... Como razona la STS de 16 de septiembre de 2012 (Rec. 7242/1997 ) 'las cantidades que se otorgaron al beneficiario estaban vinculadas al pleno cumplimiento de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla'. En esta línea el art. 14.1.a) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (LGS) establece como obligación del beneficiario 'cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones".

TERCERO.-A la vista de las circunstancias del caso examinado, la Sala considera que la resolución denegatoria de la prórroga es conforme a derecho. No podemos olvidar el carácter revisor de la Jurisdicción, de reiterada aplicación y cita jurisprudencial (como reciente podemos citar STS 23-11-2016, recurso 3721/15 , y SAN 16-11-2016, recurso 524/15 ), de tal forma que debemos centrarnos en la fecha en que se solicita la prórroga por segunda vez y la previsión que, en ese momento, podía existir respecto de la virtualidad de la prórroga solicitada a efectos de cumplir la finalidad de las ayudas concedidas.

Ya hemos reflejado con anterioridad, de forma sucinta, lo que consta en el expediente, de donde podemos concluir sin género de duda que la decisión administrativa fue conforme a derecho. Baste para ello resaltar que, iniciándose el plazo del proyecto el año 2007 y teniendo prevista una duración de tres anualidades (2007-2009) se solicita en 2010 una nueva prórroga respecto de un proyecto que todavía no se había iniciado. Así se constata por la propia solicitud del Ayuntamiento, en que se refleja literalmente que se han completado los trámites administrativos para 'iniciar la construcción' del CTCAN. Se constata por la administración que el porcentaje de ejecución del proyecto es mínimo (queda reflejado el 1,29%), lo que es indicativo de la situación de parálisis del proyecto.

Ya hemos resaltado el carácter modal de la ayuda y que el solicitante de la misma se compromete con las especificaciones que se contienen en la convocatoria y en la concesión, entre otras, con el plazo de ejecución. El propio Ayuntamiento ha aportado la certificación de liquidación final de la obra de construcción del CTCAN, de fecha 16 de julio de 2014, en que se refleja que la obra se ha terminado en fecha 16 de julio de 2014, y que se iniciaron en abril de 2011. Con ello se constata que el comienzo de las obras se produjo dos meses antes de que finalizara el último plazo solicitado (denegado) y que duraron las obras más de tres años. Se confirma así, que era absolutamente inverosímil que se pudiera ejecutar la obra en el plazo máximo pretendido.

Contrastando las fechas señaladas con la inicial de la denegación de prórroga en 2010 y de la desestimación del recurso de reposición en 2013, no cabe otra conclusión que entender acertada la decisión recurrida, pues deviene absolutamente razonable en su razón de decidir a la vista de las circunstancias que hemos reflejado, con amparo en la recta interpretación del artículo 49.1 de la Ley 30/1992 . Por lo demás, el plazo debe considerarse como esencial en el contenido de la ayuda solicitada y concedida, así se refleja expresamente en la resolución de concesión, con indicación de las fechas de ejecución y justificación de las ayudas, así como cuadro de amortización del préstamo.

CUARTO.-Respecto del reintegro total acordado por resolución de enero de 2014, la fundamental queja de la parte es que se acuerda dicho reintegro cuando está prácticamente terminado el CTCAN. Se alude a la falta de proporcionalidad y razonabilidad de la medida, con cita del artículo 37 de la Ley de Subvenciones en relación con el artículo 17 de la misma.

Cualquiera de las hipótesis que puedan barajarse respecto del plazo máximo de finalización del proyecto subvencionado, es lo cierto que dichos plazos han sido notoriamente excedidos. Lo afirmado anteriormente respecto de la prórroga solicitada es trasladable a la decisión de reintegro.

El informe de comprobación de inversiones, de junio de 2013, resalta que en dicho momento el importe total imputado al proyecto alcanza un 4'16% del presupuesto financiable y afirma 'la ejecución de esa mínima parte del presupuesto no ha sido suficiente para comenzar los trabajos de construcción del centro tecnológico ni, por supuesto, para poder ejecutar el resto de objetivos del proyecto', tales como servir de base de operaciones a jóvenes emprendedores o realización de jornadas, talleres y encuentros para promover el intercambio de experiencias. Objetivos que, por otra parte, no consta que se hayan alcanzado al día de la fecha.

Por su parte, el informe de reintegro total, resalta que las bases reguladoras establecen que 'las actuaciones subvencionadas deberán ejecutarse en el tiempo y forma aprobados que se recojan en las resoluciones de concesión'.

Consideramos que es evidente y palmario el incumplimiento, por parte del beneficiario, de las condiciones impuestas y aceptadas, por lo que las decisiones recurridas deben estimarse conformes a derecho. A ello no puede ser obstáculo el genérico argumento de la proporcionalidad y razonabilidad de la actuación administrativa, pues tanto lo uno como lo otro han sido evidentemente respetados en la actuación administrativa. El incumplimiento es claro, la causa del mismo sólo imputable a la administración local recurrente y es proporcional y razonable el reintegro ante el cumplimiento del escueto 4,16% del presupuesto financiable, años después de vencer el plazo.

QUINTO.-En virtud de lo dispuesto en el artículo 139 LRLCA, deben imponerse las costas a la parte recurrente.

VISTOSlos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Desestimarel recurso contencioso administrativo promovido por el Procurador de los TribunalesD. Jorge Deleito García,en representación deAyuntamiento de Candelaria (Tenerife), contra resolución de 24 de abril de 2013, de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, por la que se desestima recurso de reposición frente a denegación de otorgamiento de prórroga y resolución de la Secretaría de Estado de Telecomunicaciones y para la Sociedad de la Información, de 29 de enero de 2014, por la que se acuerda el reintegro total de la ayuda concedida, por su conformidad a derecho. Imponer las costas a la parte recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de sunotificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2. de la Ley de la Jurisdicción , justificando el interés casacional objetivo que presenta.