Encabezamiento
A U D I E N C I A N A C I O N A L
Sala de lo Contencioso-Administrativo
SECCIÓN OCTAVA
Núm. de Recurso:0000003
/2014
Tipo de Recurso:DERECHOS FUNDAMENTALES
Núm. Registro General:04186/2014
Demandante:SINDICATO DE CIRCULACIÓN FERROVIARIO (SCF)
Procurador:JACOBO GARCIA GARCIA
Demandado:MINISTERIO DE FOMENTO
Abogado Del Estado
Ponente IImo. Sr.:D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA
S E N T E N C I A Nº:
IImo. Sr. Presidente:
D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO
Ilmos. Sres. Magistrados:
Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO
D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA
D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ
Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA
Madrid, a nueve de julio de dos mil quince.
Vistos los autos del recurso contencioso administrativo de protección de
Derechos Fundamentales nº 3/14, que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, ha promovido el Procurador
DON JACOBO GARCÍA GARCÍA,en nombre y representación de
SINDICATO DE CIRCULACIÓN FERROVIARIO(SCF), frente a la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, contra resolución del Ministerio de Fomento de fecha 25 de julio de 2014, (que después se describirá en el primer Fundamento de Derecho), siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr.
D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA.
Antecedentes
PRIMERO.-Por el recurrente expresado se interpuso recurso contencioso-administrativo, mediante escrito presentado el 12 de agosto 2014, contra la resolución antes mencionada, acordándose su admisión por Diligencia de fecha 12 de agosto de 2014 , y con reclamación del expediente administrativo.
SEGUNDO.-En el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó demanda, mediante escrito presentado el 16 de septiembre de 2014, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente anulación de los actos recurridos.
TERCERO.-El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 29 de septiembre de 2014, en el cual, tras alegar los hechos y los fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la inadmisibilidad del presente recurso o, en otro caso, la desestimación del presente recurso. Por el ADIF se contestó a la demanda en fecha 2 de octubre de 2014. El Ministerio Fiscal formuló alegaciones el 13 de octubre de 2014.
CUARTO.-Recibido el pleito a prueba por auto de 17 de octubre de 2014, se propuso por la parte actora la que a su derecho convino, con el resultado que obra en autos.
QUINTO.-Por Providencia de esta Sala, se señaló para votación y fallo de este recurso el día 8 de julio de 2015, en el que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.
Fundamentos
PRIMERO.-Se recurre en autos resolución del Ministerio de Fomento de fecha 25 de julio de 2014, en la que se determinan los servicios mínimos de carácter obligatorio para la prestación del servicio esencial de transporte ferroviario en la huelga convocada en el Administrador de Infraestructuras Ferroviarias (ADIF) para los días 31 de julio de 2014, desde las 01,00 horas hasta las 24,00 horas y 1 de agosto del mimo año, desde las 00,00 horas hasta las 23,00 horas.
Los motivos de la demanda se centran, en síntesis, en la ausencia de motivación o causalización en la resolución impugnada, en la carencia de proporcionalidad en la fijación de servicios mínimos acordada y, partiendo de esa vulneración de los principios de motivación y proporcionalidad y del derecho fundamental de huelga respecto de otras convocatorias en el sector, infracción del principio de igualdad.
SEGUNDO.-Objeta la codemandada una pretendida falta de legitimación de la organización sindical ahora recurrente, alegando que no consta hubiera sido convocante de la huelga a que las actuaciones se contraen. El óbice procesal no puede prosperar, si se tiene en cuenta que la propia resolución combatida señala que el Comité General de Empresa convocó huelga para todos los trabajadores de la Entidad Pública Empresarias ADIF en todo el ámbito nacional, siendo así que el sindicato ahora recurrente forma parte de dicho órgano de representación sindical y aunque no conste una convocatoria específica de SCF, lo cierto es que optar ahora por una inadmisión del recurso supondría mermar su tutela judicial efectiva, máxime constando su clara voluntad de impugnación, su integración en el indicado Comité General de Empresa, que, como hemos expresado, fue convocante, el principio 'pro actione' que ha de inspirar el proceder jurisdiccional, y, en fin, el hecho de que la Administración le hubiere notificado la resolución que se cuestiona, en cuanto entidad interesada en conocer cuales fueran los servicios mínimos acordados.
TERCERO.-Justifica la resolución impugnada el establecimiento de servicios mínimos, sustancialmente, y entre otras consideraciones, del modo que sigue:
'Las convocatorias de huelga afectan a la totalidad del personal de ADIF en todo el ámbito nacional, lo que hace extensivos los efectos del paro a la Red Ferroviaria de Interés General administrada por ADIF. Surge entonces la necesidad de garantizar la seguridad en dicha infraestructura ferroviaria y de establecer un minímo servicio que permita la movilidad por la misma del transporte ferroviario de personas y mercancías, al tiempo que se compagina con el libre ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores.
E!
articulo 28 de la Constitución
reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores por la defensa de sus intereses, señalando que la Ley que regule el ejercicio de este derecho establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad.
El
articulo 19.1 de la Ley 39/2003, de 17 de noviembre, del Sector Ferroviario
(LSF), precisa que la administración de las infraestructuras ferroviarias integradas en la Red Ferroviaria de Interés General tiene por objeto el mantenimiento y la explotación de aquéllas, así como la gestión de su sistema de control, de circulación y de seguridad.
El artículo 19.2 de la LSF señala que la administración de ¡as infraestructuras ferroviarias es un servicio de interés general y esencial para la comunidad que se prestará en la forma prevista en la Ley.
Por su parte, el artículo 21. 1. o) y d) de la LSF atribuye a ADIF la competencia de Ja administración de las infraestructuras ferroviarias de su titularidad y de las que se le encomiende, así como el control e inspección de la infraestructura ferroviaria que administre, de sus zonas de protección y de la circulación ferroviaria que sobre olla se produzca; ellO en relación con la potestad de policía que le confiere el articulo 86.4 de la LSF, que a tal efecto, señala que corresponde a ADIF el ejercicio do la potestad de policía en relación con la circulación ferroviaria, el uso y la defensa de la infraestructura, con la finalidad de garantizar la seguridad en el tráfico, la cónservación de la infraestructura y las instalaciones de cualquier clase necesarias para su explotación.
Asimismo, el artículo 42.2 LSF determina que el transporte ferroviario es un servicio de interés general y esencial para la comunidad y puede ser de viajeros y de mercancías.
Dado que las. huelgas se han declarado en una entidad 'pública empresarial encargada de la prestación de un servicio de interés general para la comunidad, de conformidad con lo establecido en el
artículo 53.1 de la Ley 6/1997, de 14 de abril , de Organización y Funcionamiento da la Administración General del Estado, (LOFAGE), es de aplicación lo dispuesto en el
párrafo segundo del articulo 10 del Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre Relaciones de Trabajo
, que dispone que la autoridad gubernativa podrá acordar las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios esenciales.
Según lo dispuesto en el
artículo 2,1 dei Real Decreto 452/2012, de 5 de marzo , por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio 'de Fomento i se modifica el Real Decreto 1887/2011, de 30 de diciembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, la autoridad gubernativa competente en materia de infraestructura del transporte es la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda.
Por el ámbito de las huelgas, que afectan de forma directa a las prestaciones concretas que ADIF realiza en relación con los servicios de transporte ferroviario desarrollado en las líneas integradas en la Red Ferroviaria de Interés General administradas por ADIF, resulta especialmente perjudicado el derecho de los ciudadanos a la libre circulación, derecho que está protegido en el ordenamiento jurídico, y en la propia
Constitución (art. 19.1
).
Se convocan los paros en días laborables, confluyendo con la necesidad ordinaria de movilidad por motivos de trabajo, por lo que la demanda de movilidad ciudadana en transporte ferroviario será muy alta y la densidad de ocupación de las estaciones elevada y coincidiendo además con el principio y fin de las vacaciones estivales y con la salida de fin de semana, lo que propicia mayores afluencias de viajeros demandando movilidad por transporte ferroviario, por lo que la ocupación de las estaciones será elevada.
De no establecerse los correspondientes servicios minimos durante los días de paros convocados, se ocasionará un grave perjuicio a los ciudadanos, como usuarios de las empresas ferroviarias.
ADIF ha convocado debidamente a los Comités de Huelga para intentar llegar a un acuerdo no habiendo sido posible en las reuniones celebradas con tal fin.
Se han establecido los servicios mínimos en cuantía necesaria para prestar los servicios en condiciones de seguridad, basándose en la motivación que se detaHa a continuación.
a) En cuanto al servicio de circulación y gestión del tráfico, interviene en la gestión, regulación y seguimiento del tráfico, y asegura el correcto funcionamiento de los sistemas de seguridad en la circulación a través de 22 puestos de mando y el personal necesario para operar en 1.120 gabinetes de circulación. Considerando la dispersión geográfica de la Red por todo el territorio, se estima debe considerarse como servicio esencial el imprescindible en puestos de regulación de los Puestos de Mando y en los Gabinetes de Circulación cuya configuración técnica y de bloqueo requiera la presencia física para permitir el paso de cualquier servicio de transporte, ya sea el programado o con motivo de incidencias en el tráfico.
Los centros de gobierno del tráfico ferroviario son igualmente instalaciones sensibles y críticas en la gestión y seguridad de los servicios de transporte ferroviario y precisan de vigilancia permanente.
b) En cuanto al servicio de mantenimiento de instalaciones e infraestructuras ferroviarias es esencial para garantizar la seguridad del trasporte desarrollado sobre las mismas; seguridad que no cabe parcelar temporalmente, ni siquiera por períodos breves. Dentro del mantenimiento de la infraestructura deben reputarse como esenciales aquéllos que garantizan los servicios necesarios para la atención de averías e incidencias en condiciones de seguridad y posibilitar el tráfico ferroviaria que son las siguientes:
1) Vía: Exploración de vía y vigilancia atendiendo avenas e incidencias que pueden generarse en la infraestructura.
2) Los Telemandos de Subestaciones controlan y gestionan la línea de alta tensión que alimenta las subestaciones eléctricas y las líneas aéreas de contacto. Desde ellos también se controla un elevado número de elementos y señales telemandadas.
3) Las Subestaciones Eléctricas que alimentan las líneas de alta tensión propias y convierten la corriente para ser utilizada en el ferrocarril, y energizar a su vez las líneas de instalaciones de seguridad y comunicaciones.
4) Señalización para controlar las instalaciones de seguridad eléctrica y mecánica El correcto funcionamiento de loS sistemas de señalización, permite asegurar las rutas o itinerarios de los trenes, la correcta sucesión y espaciamiento de las circulaciones, las señales que regulan el tráfico ferroviario, así cama los sistemas de seguridad que evitan fallas humanas.
5) Telecomunicaciones.
6) Pasos a nivel para su guarda y custodia.
7) Línea electrificada: asegurar el mantenimiento de la tensión eléctrica en catenaria y atender las averías e incidencias. El área de electrificación comprende las instalaciones de línea área de contacto, que constituyen la electrificación del ferrocarril, alimentado líneas de alta tensión, susceptibles de posibles incidencias provocadas por distintas causas, y que inciden en la seguridad tanto de las personas como de las instalaciones.
8) Logística necesaria para intervención en accidentes.
Considerando que la seguridad de las instalaciones e infraestructuras no Solo afecta a la seguridad del tráfico ferroviario y a la posibilidad de prestar el mismo, sino a la seguridad general por emplearse tecnologías de riesgo social y extenderse aquéllas por gran parte del territorio.
Teniendo en cuenta que tanto por motivos técnicos, organizativos como de seguridad laboral, gran parte de estas actividades referidas al mantenimiento de las infraestructuras e instalaciones exigen el trabajo en equipo de varios trabajadores para ejecutarse.
e) En cuanto al Servicio Logístico se refiere, la afectación en los servicios logísticos que se ofrecen y desarrolla en las Terminales que intervienen en el transporte intermodal y convencional de mercancías, se centra 'en los que garantizan el servicio de transporte y permiten su acceso al tráfico, la ordenación de trenes y el estacionamiento de trenes y vagones.
Hay actividades afectadas que vienen referidas en la Ley del Sector Ferroviario como adicionales y complementarias, asegurándose aquellas que están exclusivamente relacionadas con el servicio de acceso y expedición o recepción de trenes o que permitan el aprovisionamiento de combustible imprescindible para su funcionamiento
d) En cuanto a los Servicios de Estaciones de Viajeros, teniendo en cuenta que las huelgas afectan a toda la actividad de las estaciones y a todas las estaciones distribuidas en el territorio nacional, y dada la naturaleza de las instalaciones y la utilización de las mismas en los periodos de huelga, se considera necesario que, en al menos 60 de ellas, se garantice la prestación de servicio para la atención de las situaciones de emergencia y avisos a los usuarios, y en su caso a los propios trabajadores que se allí se encuentren.
Utilizando siempre criterios restrictivos, se ha ponderado en especial el numero de viajeros que las utilizan, así como el tipo de instalaciones de la estación. Y se ha de garantizar
1) Control del sistema de alarmas seguridad, escaleras mecánicas, incendios ) y megafonía de la estación, para evitar que, bien por uso inapropiado o por anomalías técnicas se accionen causando daños o pánico a los viajeros y usuarios La megafonía, es necesaria para ofrecer indicaciones de señalamiento de vía, desalojo, transmitir ordenes de evacuación en caso de emergencia, indicar avenas en las instalaciones o cualquier eventualidad que se produjera
2) Garantizar la seguridad y la integridad de las personas y de las instalaciones en las zonas de afluencia de clientes, como son zonas de embarque y accesos que en muchos casos son subterraneos, con mayor motivo con respecto de los viernes, en los que siempre se preve una mayor aglomeración de viajeros y de densidad de trenes.
3) Dificultad técnica de las instalaciones de las estaciones para ofrecer esta información con anterioridad al inicio de los paros, por la insuficiencia de los recintos de la propia estación, o por depender inexcusablemente de los servicios de Circulación para el señalamiento de la vía.
4) La designación de los servicios mínimos en los puestos que se indican, es necesaria para la colaboración, en los Planes de Emergencia y de Autoprotección de las estaciones citadas siendo su participación fundamental en caso de incendio, accidentes ferroviarios, terrorismo, o incidencias relacionadas con el transporte ferroviario En dichos Planes de emergencia y autoprotección se consideran estos puestos claves en la -.orientación de las personas que se encuentran en la estación en casos de eventualidades para emitir mensajes de seguridad que afectan a los 1 clientes (circulación de trenes sin parada, avería de instalaciones, comunicación con el Puesto de Mando y otros)
5) Repostar gasoil y dotación de agua en la estación de Madrid-Puerta de Atocha a los trenes de Larga Distancia, todo ello sujeto a 'programacion de rotación de material'
Los servicios y puestos para los que se designa un personal mínimo están exclusivamente relacionados con la información, megafonía, control de instalaciones y emergencias. Excepcionalmente en la estación de Madrid.Puerta de Atocha en atención a las circunstancias indicadas se atiende al repostaje de gasoil y dotación de agua.
e) Actividades de Red de Ancho Métrico
ADIF va a garantizar los servicios esenciales, para el conjunto de los días de huelga, un total de 5.581 puestos de trabajo en relación a un volumen de 26.754 trabajo que supone un porcentaje del 20,86%.
La relación figura en el ANEXO de esta resolución, en el que se detalla la localización de Ia dependencia y residencia del puesto de trabajo al que se asigna servicio mínimo, horario a desempeñar, así como los servicios que originan la necesidad de su designación, y las causas que lo motivan, al objeto de concretar y objetivar dichos puestos y su consideración como necesarios en servicios mínimos.'
CUARTO.-En consecuencia, la parte dispositiva de la resolución acuerda los servicios esenciales de ADIF objeto de protección (detallados en un prolijo Anexo, en el que se recogen todas las dependencias existentes en territorio nacional y un cuadro con el personal mínimo), garantizando los servicios de circulación ferroviario, maniobras y movimientos de enlace, el mantenimiento de la infraestructua e instalaciones ferroviarias para garantizar el transporte ferroviario y la seguridad de usuarios, trabajadores y del público en general, la atención, seguridad y protección indispensable a los viajeros y usuarios y las actividades logísticas necesarias, con indicación de que todos estos servicios se garantizan igualmente en la Red de Ancho Métrico. En cuanto al personal necesario, se alude a los de información y atención al cliente, de Circulación y Maniobras, de Puesto de Mando, de Servicios Logísticos, adicionales y complementarios, de pasos a nivel y, por último, de Vía, Electrificación, Telemandos de Subestaciones, Señalización, Telecomunicaciones, Centros de suministro de Energía y de Control y Centros de Logística.
El Anexo pormenoriza las causas que determinan los servicios mínimos, así como los servicios a desempeñar, y luego, en el detalle de los puestos en las distintas dependencias y residencias, concreta los servicios a cubrir (identifcados con un número) y las causas de su determinación (identificadas con una o varias letras).
QUINTO.-El
art. 28.2 de la Constitución establece que: 'Se reconoce el derecho a la huelga de los trabajadores para la defensa de sus intereses. La Ley que regule el ejercicio de este derecho establecerá las garantías precisas para asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad', finalidad a la que, precisamente, propende el
Real Decreto 1476/1988, de 9 de diciembre, por el que se determinan las garantías de prestación de servicios esenciales en materia de autopistas, y, en concreto, su artículo 2 c), párrafo tercero .
SEXTO.-Así, la jurisprudencia constitucional y ordinaria -recogida en
nuestras sentencias de 23 de enero de 2001 (Rec. 1153/99 ),
26 de junio y
14 de noviembre de 2000 (
Recursos 1715/1998 y
1448/99 ,
respectivamente), sentencia de 8 de julio de 2003 (Rec. 1256/02 ) y
de 3 de mayo de 2006 (Rec. 3/05 )- han venido estableciendo que la determinación por parte de la Administración Pública de las concretas garantías para el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad en caso de huelga está, esencialmente, condicionada:
a)Por el presupuesto de que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (
SSTC 26/1981 y
8/1992, de 16 de enero ).
b)Por el respeto a los principios de acomodación constitucional, adecuación o proporcionalidad entre la protección del interés de la comunidad y la restricción impuesta al ejercicio del derecho de huelga (
SSTC 51/1986, de 24 de abril ,
53/1986, de 5 de mayo y
123/1990, de 2 de julio ), sin que tales garantías impidan el mantenimiento de una capacidad de presión suficiente como para lograr los objetivos de la huelga frente a la empresa (
STC 51/1986, de 24 de mayo ) y sin que, en ningún caso, puedan 'vaciar de contenido el derecho de huelga o rebasar la idea de contenido esencial' (
STS de 17 de junio de 1986 ). Debiéndose por la autoridad gubernativa, en la adopción de las medidas que garanticen el mantenimiento de los servicios esenciales, ponderar la extensión territorial y personal, la duración prevista y las demás circunstancias concurrentes en la huelga, así como las concretas necesidades del servicio y la naturaleza de los derechos o bienes constitucionalmente protegidos sobre los que aquella repercute (
SSTC 26/1981 ,
53/1986, de 5 de mayo y
8/1992, de 16 de enero ).
c)Por el principio de proporcionalidad cuantitativa, de ser factible en atención a la naturaleza del servicio, de comparación entre el número total de trabajadores en huelga y el que quienes han sido incorporados al dispositivo de atención de los servicios mínimos, incluso para justificar la posible racionalidad de porcentajes relativamente altos de los servicios a mantener (
STC 51/1986, de 24 de abril ;
SSTS de 11 de mayo de 1987 y
29 de mayo de 1987 y
SSTS 11 de julio de 1980 ,
17 de julio de 1986 ,
14 de mayo de 1986 ,
20 de septiembre de 1993 ,
15 de enero de 1996 y
16 de enero de 1996 ).
d)Por la exigencia de la inexcusable motivación o fundamentación de la medida adoptada por parte de la Autoridad Gubernativa, explicitando en el propio acto los criterios seguidos para fijar el nivel de los servicios mínimos, como medida para facilitar la posterior defensa de los afectados y el control de los Tribunales (
SSTC 26/1981 ,
51/1986 de 24 de abril ,
53/1986, de 5 de mayo ,
27/1989, de 3 de febrero ,
43/1990, de 15 de marzo y
8/1992, de 16 de enero y STS de 9 de diciembre), requiriéndose una especial causalización, es decir, una determinación de carácter técnico, numérica y estadística dada a conocer a los representantes de los trabajadores, ofreciéndose las oportunas explicitaciones y justificantes, tanto en la exigibilidad de las prestaciones garantizables como en la cuantificación del personal llamado a su realización (
SSTS de 17 de junio de 1986 ,
18 de septiembre de 1986 ,
9 de diciembre de 1986 ,
24 de junio de 1994 ,
16 de enero de 1995 ,
15 de enero de 1996 ,
29 de enero de 1996 y
18 de noviembre de 1996 ).
e)Por los requisitos constitucionalmente exigibles de neutralidad e imparcialidad que han de presidir la determinación de las actividades que deben ser mantenidas en caso de huelga, debiendo siempre, la decisión adoptada, provenir inequívocamente de la autoridad gubernativa asegurándose así que dicha decisión responda no a los intereses empresariales, sino a la necesidad de preservar los servicios esenciales para la comunidad (
SSTC 26/1981 ,
53/1986 ,
27/1989 y
8/1992, de 16 de enero ).
La consecuencia del incumplimiento, entre otros, de tales esenciales presupuestos por parte de la autoridad gubernativa determina la nulidad del acto administrativo de establecimiento de los servicios mínimos, como se ha venido efectuando reiteradamente por la jurisprudencia (
SSTC 51/1986, de 24 de abril ,
53/1986, de 5 de marzo y
8/1992, de 16 de enero y
STS de 2 de noviembre de 1990 , e incluso la afirmada posibilidad de que 'la jurisdicción contencioso- administrativa, cuando lo juzgue necesario, condene a la Administración a resarcir los daños que una antijurídica fijación de servicios mínimos haya podido ocasionar' (voto particular a
STC 123/1990 de 2 de julio ) aún cuestionándose la legitimación para reclamarlos al haberse afirmado, en ocasiones, que constituye un derecho subjetivo de los interesados que debe ser solicitado por éstos y no por la entidad sindical (
STS de 29 de enero de 1996 ).
SÉPTIMO.-Por otro lado, el Tribunal Constitucional ha establecido una reiterada doctrina sobre el concepto de 'servicios esenciales' que puede sintetizarse en los siguientes términos:
'De acuerdo con una primera idea 'servicios esenciales' son aquellas actividades industriales y mercantiles de las que derivan prestaciones vitales o necesarias para la vida en comunidad. De acuerdo con una segunda acepción, un servicio no es esencial tanto por la actividad que despliega como por el resultado que con dicha actividad se pretende. Para que un servicio sea esencial deben ser esenciales los bienes e intereses satisfechos. Como bienes e intereses esenciales hay que considerar los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos. La decisión ha de adoptarse teniendo en cuenta la extensión de la huelga, la duración prevista y la proporción de los sacrificios impuestos a los huelguistas y a los usuarios de los servicios' (
sentencia del Tribunal Constitucional 26/1981, de 17 de julio ).
OCTAVO.-Sentado el tratamiento jurisprudencial básico sobre la materia ponderada, habrá de abordarse ahora la cuestión relativa a la adecuada motivación de la Resolución combatida. En una primera aproximación a la jurisprudencia, la doctrina establecida al efecto por el
Tribunal Supremo se contiene, entre otras, en Sentencias de 14 de enero ,
20 de febrero y
3 ,
6 y
11 de junio de 1998 .
Con cita de la
Sentencia del Tribunal Constitucional de 16 de enero de 1992 se precisa que al concretar lo que sean servicios esenciales, por referencia a los que tienen por objeto la satisfacción de los derechos fundamentales, las libertades públicas y los bienes constitucionalmente protegidos, añade que esa esencialidad sólo será en aquellos casos en que la satisfacción de los mencionados intereses afectados exija el mantenimiento del servicio, y en la medida y con la intensidad en que efectivamente lo exija, puesto que los servicios esenciales no son dañados o puestos en peligro por cualquier situación de huelga, siendo necesario examinar en cada caso las circunstancias concurrentes en la misma (
Sentencia de 20 de febrero de 1998 )
Por su parte, la
Sentencia de 3 de junio de 1998, siguiendo la precedente doctrina del Tribunal Supremo , rechaza que la fijación de los servicios mínimos pueda realizarse en abstracto por una norma reglamentaria, no relacionada con una huelga concreta.
Por último, la
Sentencia de 6 de junio de 1998 , exige, respecto de la fijación de los servicios mínimos, la expresión de los criterios objetivos en función de los cuales se procede a fijar estos servicios mínimos, puesto que la causalización o motivación de los servicios esenciales y de los servicios mínimos en cuanto que éstos implican límites al ejercicio de un derecho fundamental, se hace precisa, debiendo referirse la motivación a los niveles conceptuales de servicios esenciales, de servicios mínimos y de efectivos personales precisos para el desempeño de estos últimos, ofreciendo una fundamentación razonada.
NOVENO.-En cuanto a los requisitos de fondo que debe cumplir la resolución impugnada, dos son los motivos de impugnación en los que se funda este recurso: por un lado, la inobservancia de la exigencia de motivación y fundamentación de las medidas impuestas y, consiguientemente, el desconocimiento de los motivos en que se ha basado la limitación de su derecho constitucional; por otro, la falta de adecuación o proporcionalidad de las medidas adoptadas, que por abusivas afectan al contenido esencial del derecho fundamental consagrado en el
art. 28.2 CE .
Ambas exigencias, el deber de motivación de la resolución que restringe el ejercicio del derecho fundamental y la proporcionalidad de los sacrificios impuestos a sus titulares, se encuentran estrechamente relacionadas. Por una parte, es a los poderes públicos a quienes corresponde determinar, al adoptar la medida restrictiva del derecho fundamental, su adecuación al fin constitucionalmente legítimo, el mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad, así como su alcance y su contenido, a fin de no comprometer el ejercicio del derecho más allá de lo estrictamente necesario para preservar otros bienes y derechos constitucionales, que entran en conflicto con el legítimo ejercicio del derecho de huelga. Por otra, la fiscalización de la proporcionalidad y razonabilidad de la restricción sólo es posible si la decisión de imponer el mantenimiento de los servicios esenciales para la comunidad se encuentra suficientemente motivada.
En efecto, como ha establecido reiterada jurisprudencia constitucional, únicamente cuando la motivación de la decisión administrativa es la adecuada se da oportunidad a los destinatarios de la medida de conocer las razones por las que su derecho ha sido sacrificado y a los órganos judiciales de verificar la adecuación de las medidas adoptadas (
STC 26/1981 ). Sin embargo, tal posibilidad de control sólo es efectiva si la autoridad gubernativa, en su resolución, expresa el fundamento de la esencialidad del servicio, las características de la huelga convocada, los bienes que pueden quedar afectados y los trabajos o servicios que no pueden sufrir interrupción sin menoscabo para los bienes esenciales que es preciso salvaguardar (
STC 27/1989 ).
DÉCIMO.-Y es que, en otras palabras, la necesidad de motivación de los actos administrativos viene impuesta con carácter general por el
art. 54 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre y es exigible con mayor intensidad cuando el acto o disposición contienen una limitación o restricción de un derecho fundamental constitucionalmente protegido y, en concreta referencia a la limitación del derecho de huelga del
art. 28.2. CE mediante la fijación de servicios mínimos, la motivación ha de revestir unos caracteres especialmente rigurosos, como se deduce de la jurisprudencia acabada de exponer; así, la motivación responde a una triple necesidad ya que, por una parte, expresa la voluntad de la Administración al realizar la interpretación de la norma que permite imponer esa limitación y si se ha realizado de una forma razonable; en segundo lugar, los destinatarios del acto pueden conocer esas razones y eventualmente someterlas a crítica y, por último, permite la fiscalización por parte de los tribunales de lo contencioso en los recursos contra el acto o disposición impugnados, con el alcance previsto en el
art. 106.1. CE , y satisfacer así adecuadamente el derecho a la tutela judicial proclamado en el art. 24.1. CE . Desde esta triple perspectiva, la motivación de un acto o disposición ha de ser puesta en relación con la concreta pretensión deducida en el proceso y con los motivos de impugnación aducidos por la parte, pues únicamente se podrá anular el acto por esta causa cuando la falta de conocimiento por parte del recurrente de las razones por las que la Administración ha actuado en la forma en que lo ha hecho le han impedido articular los medios de defensa y plantear su pretensión en consecuencia, de modo que sólo cuando el desconocimiento de aquéllas razones han provocado materialmente indefensión, vetada por el
art. 24.2. CE , procedería anular el acto impugnado.
UNDÉCIMO.-Pues bien, el litigio se plantea en similares términos a los procedimientos de Derechos Fundamentales 10/2013, resuelto en
Sentencia de 23 de mayo de 2014, y 12/2013 , resuelto en Sentencia de 11 de junio siguiente. En la primera de ellas, entre otras consideraciones, expresábamos, respecto de otra huelga ferroviaria (Fundamento de Derecho Octavo):
'La motivación ofrecida por la Administración en este concreto supuesto, parcialmente reproducida en el fundamento jurídico segundo de esta sentencia si satisface el canon de motivación exigido constitucionalmente: contiene un conjunto de indicaciones, que partiendo de la más genérica, con establecimiento del marco constitucional, del marco legal, de las razones de interés general por las que es necesario establecer servicios mínimos, se afirma que se establecen en cuantía necesaria para prestar los servicios en condiciones de seguridad.
Y se entra entonces en el detalle de los diferentes aspectos de la actividad de ADIF en los cuales se precisa asegurar un servicio esencial, que se ha reproducido parcialmente en el fundamento jurídico segundo: las letras a) a e) con su correspondiente contenido y apartados en su caso.
En la parte dispositiva de la resolución se indica en primer lugar que servicios esenciales son objeto de protección y que garantizarán.
En segundo lugar, el personal que se considera necesario para hacer realidad tal garantía: información y atención al cliente, circulación y maniobras, puestos de mando, servicios logísticos, adicionales y complementarios, pasos a nivel, vía electrificación, telemandos de subestaciones, subestaciones, señalización, telecomunicaciones, centros de suministro de energía y de control, centros de logística.
En tercer lugar, las medidas de vigilancia y colaboración, en cuarto lugar la aplicación de la normativa vigente, y seguidamente los apartados quinto a octavo las previsiones para caso de anormalidad, de normalización del servicio, de determinación en el Anexo de los puestos concretos afectados y la vigilancia del cumplimiento de la resolución.
El examen del Anexo permite comprobar que como indica la propia resolución se establecen no solo las actividades, y el personal que las desempeña, sino las causas que motivan el concreto servicio y el número de trabajadores considerado esencial. En los listados, aparecen las causas de la determinación como servicio mínimo de cada puesto según horario en cada dependencia y residencia, con referencia a las parcialmente reproducidas letras a) a e) de la primera parte de la resolución impugnada, lo que equivale a motivación, ya que únicamente procedería para completarla reproducir una y otra vez tales apreciaciones.'
DUODÉCIMO.-Esos argumentos son predicables, 'mutatis mutandis' al supuesto de hecho ahora ponderado, en cuanto la Administración ha verificado u esfuerzo de motivación más que loable, produciendo una resolución que satisface las exigencias al respecto, concretando servicios y razones de fijación en forma harto detallada, exponiendo los criterios que alientan su proceder (Fundamentos de Derecho Tercero y Cuarto) y que desembocan en el Anexo a que se hizo mérito. Y tampoco cabe tachar de desproporcionados los servicios mínimos acordados, a la vista, precisamente, de las razones que se exponen, en las que cabe destacar no sólo que la huelga coincide con el principio y fin de las vacaciones estivales y con la salida de fin de semana, también que 5.581 puestos de trabajo en relación a un volumen de 56.754 trabajadores supone un porcentaje del 20,86%. Cumplidos, el deber de motivación y el principio de proporcionalidad, ha de rechazarse asimismo la invocada conculcación del principio de igualdad, en cuanto vinculada, en propia tesis de la actora, a aquellas dos primeras alegaciones.
En virtud de todo lo expuesto, la Sala es de criterio que procede desestimar el recurso jurisdiccional ahora deducido.
DECIMOTERCERO.-Se imponen las costas a la recurrente, ex
artículo 139.1º de la Ley Jurisdiccional .
Fallo
En nombre de S.M. EL REY, y en atención a lo expuesto, la Sala ha decidido:
PRIMERO.- ADMITIRy
DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo formulado por el
'SINDICATO DE CIRCULACIÓN FERROVIARIO'contra la resolución del Ministerio de Fomento de fecha 25 de julio de 2014, a que las presentes actuaciones se contraen.
SEGUNDO.-Se imponen las costas a la parte actora.
Así por esta nuestra Sentencia que se
notificará a las partes haciendo la indicación de que contra la misma cabe recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, con arreglo a lo dispuesto en el
art. 86.1 de la LJCA , y de la cual será remitido testimonio a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
